4.3.1民主制行政理论
协商民主等理论毫无疑问是对共和主义、自由主义框架的一个突破，但其着眼点仍然是希冀实现对代议制民主根本局限的消除，这样就必须要寄希望于抽象的、难以在现实世界中重现的公共空间，依赖于大范围的公民最终能够取得一致的假定，对磋商产生的成本视而不见。治理理论对民主进行重思的出发点则是应对国际化与组织化的社会共同造成的压力。该理论断定，无论哪一种民主模式都不可能在所有的尺度上适用（Hirst，P.，2000）；该理论也不企望参与式民主会在整个民主国家的意义上起到改造以代议制民主为基石的当代民主体系的作用，不试图改变民族国家政府、议会等制度装置，只是这些装置应该发挥他们能发挥的作用，而不能将希望完全寄托于这些装置。简短地说，治理理论中的民主观虽然与直接民主、协商民主理论一样关怀合法性问题，一样推崇公民的参与，却希望将代议制民主和参与民主以某种方式结合——这种结合与其说是对民主的根本完善，不如说是寻求一种政治和行政结合的恰当方式。将各种形式的民主进行有机结合、将民主与行政进行有效结合的思想集中体现在文森特·奥斯特罗姆的民主制行政以及赫斯特等人的联合民主（associative democracy）主张中。
文森特·奥斯特罗姆针对所谓“威尔逊范式的基本定理”，提出了八条“民主制行政范式的基本定理”（文森特·奥斯特罗姆，1999：pp.114‐116）：
1）行使政府专有权的人与其同胞公民一样，前者不见得比后者更可能腐败或者更不可能腐败。
2）宪法的结构在一群人中分配决策权能：民主宪法界定个人的专有权和不同政府机关专有权所内含的权威，这样每一方的权能都为其他各方的权能所制约。在民主社会确立和变更组织安排的任务要看作是立宪选择的问题。
3）对于行善是必要的权力，即政治权威的行使，会被某些人所篡用，他们抓住机会，利用这样的权力来谋求私利，损害他人，除非政治权威是分立的，不同的权威组织才可以相互制约和控制。
4）公益物品和服务依靠为各种组别的决策制定者所作出的决策，每个集体企业在政治上的可行性依靠的是所有各个决策机构持续地作出有益的决策。公共行政在政治的范围之内。
5）形形色色的组织安排可以用作提供不同的公益物品和服务。这些组织可以通过各种各样的多组织安排得以协调，它们包括互利性的贸易和协议、竞争性的对抗、裁定冲突以及有限等级的命令权力。
6）经过专业训练的公务人员对单一权力中心负责，这种等级秩序的完备，会削弱大型行政体制对公民对许多形形色色的公益物品的种种偏好作出反应的能力，也会削弱其应付各种环境条件的能力。
7）对单中心权力负责的等级组织的完备，不会使效率最大化，在此效率是指时间、精力和资源花费最少。
8）在任何政府中权力分散在具有多种否决权能的各种决策中心，发展其程度各不相同的多元的、交叠的政府机构，对于维持稳定的、在变化迅速的条件下能增进人类福利的政治秩序是必要的条件。
民主制行政理论突出地强调行政并不一定完全是集中的，相反它可能是民主的，故而行政民主也是一种参与行政（participatory administration）（Crenson，M.A.，2009）。奥斯特罗姆没有像后来的NPM论者那样，强烈地主张摈弃官僚制。他明确地说，“民主制行政理论并不拒斥官僚制行政理论。
但是接受民主制行政理论，的确意味着拒绝这一观点，即官僚制理论对于所有类似的政府都是唯一良好行政的理论。”（文森特·奥斯特罗姆，1999，p.116）“民主制行政作为一种一般的公共行政，可以作为官僚制行政的替代类型，与官僚制行政相并列。”（文森特·奥斯特罗姆，1999，p.114）这一“保守”的主张意味着，民主制行政理论不是要完全驱逐旧的模式，而是主张各种模式按照可行的方式组合，并且按照问题的情境来选择模式。追循治理理论的最近进展，可发现这一主张的生命力（参见本书第5章）。不过，文森特·奥斯特罗姆的民主制行政理论尽管吸收了托克维尔的结社思想，但对于能够容纳这种行政范式的民主制度本身却未能做更深入的探讨，只是强调“互利性的贸易和协议、竞争性的对抗、裁定冲突以及有限等级的命令权力”等多组织安排来协调形形色色的组织；而这些安排在我们看来只能是某种民主制度的结果。如果不对民主的模式进行更明确的说明，那么代议制民主的弱点可能随着分权的进行而扩散到各个层面，民主制行政中的民主就仍然可能具有环式民主的色彩。并且他虽然也强调了那种非整齐划一的、个体性的公共服务需求，但由于对组织内部民主格局缺乏描述，故未能说明个体性的需求如何得到满足。说到底，奥斯特罗姆的关怀点主要是行政，而不是民主制度；但要真正说明民主制的行政何以可能，仍然必须保持对民主模式的专注，仔细说明代议制与公民参与之间关系、进行参与的组织内部的民主是怎样运作的；在这方面，赫斯特的联合民主理论提供了许多启发。
4.3.2联合民主理论
在赫斯特看来，民族国家政府主要有四种角色；一，为它们自己、其他机构以及行动者界定有合法性的权力和义务边界；二，对于超出政府范围之外的社会活动进行监管并且为公民提供服务；三，为取得社会的一致性进行引导；四，保卫民族国家的疆界并保持排他性。虽然当前民族国家的能力有所衰弱，但并不是在每一项功能上同等程度地衰弱。在民主理论家看来，第一种角色为第二种提供了条件，但第二种角色才是最为主要的。而赫斯特本人认为，第一和第三两种角色对于提升一国范围内的民主力量有首要的作用，而第四种角色似乎应该转变为“在跨国家水平的准政治体（quasi‐polities）不断生长时，让民主的民族国家成为合法性和责任性的主要来源”（Hirst，P.，2002）。按照这一认知，政府的直接公共服务和监管作用肯定会有所减弱，必须有另一种力量来填补，这种力量便来自于组织起来的社会。治理结构的改变促使民主制度也要有适应性调整。
赫斯特指出，多数决定仍然有它的作用，不过选举和全民公决相对频率较低，而且只能决定一些显而易见的事情，而治理是一个持续的过程，不可能每件事务都依靠多数支持。职业化的合作主义团体当然是与国家持续对话的主要单位，但没有理由拒绝更多的组织介入对话。在组织化的社会（organ‐izational society）中，民主面临着两方面的困境，其一，组织不顾及意见咨询的需要、甚至不考虑谁的利益会受到他们决策的影响，成了一种盛行的现象。
其二，国家为应对公共服务任务过重且政府能力有限而进行了私有化及建立与市场一臂之距的机构（arm’s length agency），但实际上当代国家已经碎片化，它发现很难进行持续性的行动，更不要说与公民社会进行有效的沟通。
可见，现代的代议制政府制度是一种19世纪的设计，那时的政府职能比现在小得多，易于被立法系统监督，也不用像今天一样担心政府的责任缺失。现代的代议制政府则处于角色的冲突中，因为它既是服务的供给者，也是服务责任的保障者，立法系统对它进行监督和在日趋复杂的社会中保护公众的任务也大为加重；由于现代政府中包含了更多的非民主的机构，这些机构对人们的影响是无法回避的，所以保护的职责就更加不可或缺。换言之，治理理论注意到时代的变化，当代代议制民主已经不堪重负（而不仅仅是有内在局限）。
针对上述问题，赫斯特倡导联合民主模型：一方面尽可能地将政府的职能转移给社会，另一方面让尽可能多的公民社会中的组织民主化。联合民主的目标是，重建有限的政府、让公民社会参与政事，将由上至下的科层制组织转化为（或代之以）宪政秩序下民主自治的社团，将服务提供和监督分开。
赫斯特基本观点包括（Hirst，P.，2000）：第一，民主必须根植于强有力的地方维度；民主的核心制度并非民族国家。民主的实现需要地方、区域、民族国家乃至国际层次的协同实践。在公共服务的提供中，中央政府应当扮演一种推动者、规制者以及标准设定者的角色，而非直接的提供者或者决定具体方向或服务内容的角色。第二，公共服务的提供本身必须是多元的，以便公民有机会参与到有关公共服务以及不同机构提供服务之能力的决策之中。第三，民主的组织形式既可以是全国性的也可以是地域性的。某些特定服务的使用者，关注特定政策议题的公众形成的政治社区与那些基于特定地域形成的政治社区一样具有合法性。最后，这种对民主的理解将责任视为一种更全面的过程。选民选择他们的代表仍然很重要，但是人们应当拥有更多的机会同公共服务的提供者进行直接的对话，并对后者的绩效进行直接的监督。质言之，责任涉及公共服务提供者与相关公众之间的解释原因、质询以及持续的互动。