由是可见，阿尔福德和休斯对于管理方法需与一系列因素相匹配的观点尽管有一定价值，但却不构成独特贡献。更要紧的是，他们试图通过否弃onebestway来论证实用主义的公共行政哲学，结论便是解难题的能力就是价值所在——我们不应忘记，公共价值概念的本意并不是实用主义的。莫尔认为公共价值植根于个体（而不是抽象社会）的希望和感知，有各种各样的期望有待满足。大致上这些期望可分为两类，一是被个体所期望和消费的那些集体性事物（collectivethings）；二是渴望那些适当社会条件的结合（如社会义务、经济机会，公私部门的适当权力和义务）等。由于公共部门也要处理市场中的技术难题，私人部门也有公共特征，以上两类期望经常混而为一。公共部门的管理者可以用两种不同的活动来开创公共价值，一是直接配置公共资金生产对各类人群有价值的东西；二是建立并运作那种应对公民（或其代表）期望的制度，这些制度是对“公民”而不是“顾客”、“受益人”的满足（Moore，M.，1995，pp.52‐53）。莫尔没有对公共价值进行直接定义，而是仔细说明它与“公民的期望”之间的关系；他固然强调公共部门的管理者不仅要按照千变万化的社会条件使用技巧，但也主张管理者要身体力行在道德上做出表率，才能辨明机构的公共价值，进而在操作意义实现它。我们不能因为他对可操作性的重视，便认为公共价值是一个实用主义概念。史密斯进一步认为，公共价值需要通过政治活动家、公民和社群、公共服务递送者等多方加入的持续的社会-政治互动来产生（Smith，R.，2004）；因此试图通过实用主义的绩效比较和工具组合来实现公共价值的观点存有很大的局限。对公共价值等概念的不同理解说明，人们各自在不同意义上接受了治理理论，他们在形而上学层面上的差异显而易见。如果像休斯等人那样，将研究论题局限于工具，在实证方面再大的成功也难以让大部分同行满意。Chhotray和Stoker（2009，p.237）便明确地说，我们应该反驳那些仅仅将治理作为称手工具的论点。
其次，我们须追问治理理论与之前的公共行政理论关系如何？在治理理论兴起之初，罗茨和罗西瑙等许多学者表现出明显的抛弃旧范式的热情，但是浪漫主义不是治理理论的主色调。与其他理论相比，治理理论的一个显着优点更具有综合性，尽可能吸纳既有理论的长处，于是该理论试图避免极端。
如前所述，治理理论对代议制民主和科层制的攻击都是有限度的；而且近期的相关研究甚至表现出向传统复归的取向。例如，众所周知，“新治理”的标志性的公共行政主张是分权化（及去中心化），但即使在这一点上，治理理论也是审慎的，分权化的可能缺陷在治理理论中被多次揭示出来。有些作者还将政治与行政设置成两个单独维度，提出了关于分权与集权战略的分析框架，而最彻底的集权和最彻底的分权都往往发生在治理状况最糟糕的的地方（Hutchcroft，P.D.，2001）。又如，公私伙伴关系被当作治理的基本工具，但一些治理研究者也悲观地认为，PPPs可能是向魔鬼出卖灵魂，有非常大的政治和民主代价（Flinders，M.，2005）。甚至公民参与的正面作用也不被认为是无条件的，Irvin和Stansbury（2004）以经验研究阐明了公民参与必须在一定条件下才能导致决策的效率和效果。另外，治理理论还面临着理论逻辑的一致性和完备性问题。例如Considine（2002）指出了治理强调责任，但也导致了问责制的困境。尽管已经有人在研究“层级权威缺失条件下的问责制”，然而研究者自己也不认为现在就可以提供可靠的答案（Acar，M.，Guo，C.&；Yang，K.，2008）。可见，治理理论试图拥有自己的“学科基质”，但最终还只是对既有理论的“基质”（基本假设、概念及概念之间的关系）进行了某些重要的改进。而在“范式的形而上学”层次，治理理论研究者的分歧更是显而易见的。
依据以上研究述评，我们认为，第一，治理理论表面上被很大比例的公共行政学者所接受，但是在学科理性及形而上学、方法论上的差异仍然存在着；“趋同”只是在工具的意义上存在。第二，如果彻底坚持“浪漫的”、“后现代”的治理理论的主张，如一味强调没有政府的治理、网络中各种主体的完全对等地位，该理论的解难题能力将是有限的。浪漫主义让位于现实主义之后，我们看到政府仍然居于行政管理的最重要主体地位；政治和行政二分原则虽然有所松动，但只要国家仍旧有存在的必要，从制度的构成看（立宪的、政策的和操作的，参见埃莉诺·奥斯特罗姆，2000），在分析中将行政和政治相对地分离就仍然必要，（没有一定的政治民主，民主行政就失去了最可靠的依托）。可见，治理理论的解难题能力不完全来自于新的理论预设，传统的理论支柱被治理理论所吸纳，也是治理理论被广泛接受的原因。但正因为如此，治理理论虽然有较强的解难题能力，但还不是一个崭新的公共行政范式。
5.3.4治理理论在公共行政范式转型中的意义
新旧范式间的革命性转换与同一范式存续过程中的理论内容演化是有着明晰区分的（柏维春，金文哲，2005）。随着范式理论自身连续性、累积性演变达到一定程度，范式自身会出现解难题能力的“极限”，很可能面临许多不能解决的“反常”，而当反常成了经常现象，且无法用统一的规则化解，那么危机就出现了。当常规科学长期解释不了本应由该范式来解决的难题时，原范式中的理论体系就宣告失败，于是旧理论范式的竞争者可能就此出现，而旧范式内部的规则也变得松弛混乱。“反常”出现，某种意义上是给了范式巩固自己地位的机会；但危机出现且无法化解，便标志着旧的范式已无法调整和修补，它将为新发现的理论范式所替代。新范式替代旧范式的过程也就是所谓“科学革命”。就目前看，包括治理理论在内的公共行政学范式内的新理论模式的出现过程，本质上是范式提高自身解释力而进行的化解反常、避免致命的危机的过程。公共行政学中一系列新的理论模式的出现，是在原有范式体系内发生的渐进性进步，而非革命性突破。该学科的共同体基本信念以及公共行政学范式基本理论特征与核心假设尽管受到质疑、遭遇挑战，但没有被颠覆。不过从另一面看，公共行政学范式遭遇的反常从来也没有被彻底消除，危机仍然存在；某种意义上治理理论的解难题能力是以学科“形而上学”走向实用主义为代价的。且要看到今天的治理理论逻辑体系依旧不够完善；例如层级制与网络的结合是一个事实，但从现有治理理论中，还难以得知两者结合的根本机理是什么；种种事实表明其基本假定、方法论和学科理性依旧是“七巧板”式的。考虑到库恩的5条新范式的进步标准，也很难肯定治理理论已经成其为一种新范式。这样，人们对新的公共行政范式的渴望没有得到满足，探索新范式的努力会以新的形式延续下去。
但是也应该同意，治理理论集中体现了研究者在当代背景下对既有范式的疑虑和建立新范式的努力；而且治理理论还总结了大量公共管理领域的新事实，并试图用新的理论框架给予解释，这至少预示了公共行政领域发生范式革命的某种前兆，甚至已经“开始暗示出新范式所具有的一些特性”（托马斯·库恩，2004，p.110）。也正是在公共行政范式发展演进过程中，治理理论的价值才得到了体现，否则便真的成了“新瓶装旧酒”。
上述结论也许是令人失望的，但“科学研究不像许多其他创造性领域，并不视新奇本身为迫切需要而去刻意追求”（Ibid，p.152）。当今的治理理论仍然是有局限性的——虽然治理理论的成就也是应该得到肯定的（王诗宗，2008）。这些局限又意味着，在今后治理理论的研究中，我们要从激进的观点中吸取营养，但对于传统“范式”中的基本原则不应轻易加以否定，而要努力寻找激进主张与传统原则之间的结合点，使得现有理论有一种更好的内在逻辑体系，也能使得工具理性与价值理性较好地融合在同一个理论体系中，更使得实践中采纳何种治理形态的组合有理论依据而不仅仅依靠经验推断。
寻找这样的结合点，一方面要求助于各相关学科（如政治学、社会学、经济学等）的理论，进行理论的解构和重新构建。这方面的研究努力已经产生了一些成果，如有人主张用复杂性理论作为治理理论的范式基础（张连国，2006）；遗憾的是，复杂性科学的预言一般是或然的，给出的是非决定论的描述，这又很满足实践工作者的需求，也很难让研究者满足于或然性的结论。另一方面，研究者们也可以将纯粹理论的争议“搁置”，转而将注意力更专注于实践领域，通过观察得到的经验检验来反思有关治理的前后理论构建。从这个意义上说，实用主义的研究路径除了为实践提供“惟象”的指导外，还可以为治理理论内部逻辑研究提供一些实证材料和范例（example）。“常规科学研究（的任务）乃在于澄清范式所已经提供的那些理论与现象”（托马斯·库恩，2004，p.22），科学革命的契机则是一部分人意识到他们无法利用既有范式探究对象的某一方面（Ibid，p.85），以常规科学时期的耐心去确认危机的具体状况，有助于形成研究聚焦方向，导致科学革命的发生。
将注意力专注于实践领域，不是说仅仅专注于西方世界的实践领域。尽管治理理论产生于西方的语境下，本章也在西方传统公共行政学基础上讨论治理的范式意义，然而考虑到治理概念在非西方世界的影响力，即使出自于避免概念“滥用和误用”的考虑，也应该将非西方的实践列为研究对象。况且，如果说不断被认知的自然界会破坏自然科学家的职业安全感，那么今天公共领域的不断变化也破坏了公共行政学家的安全感；在这样的情况下，与其躲避可能“革命”，还不如主动迎接“革命”。扩展研究对象，将治理理论与非西方的实践对应起来进行分析，将可能推进治理理论的发展，加强其作为（常规期的）公共行政模式的地位；或者，这样的研究将使研究者更容易觉察“无法利用既有范式探究对象的某一方面”，如此或能加快公共行政学科领域范式更替的发生。本书接下来考察中国的治理问题，既是出自于对中国公共事务管理方式变革以及现代国家建构的关怀，也是出自于进一步发展和拓展治理理论的企图。