皮埃尔曾经将治理理论称为“20世纪晚期时代精神中关于政府管理的主流观点”（Pierre，J.，2000）。这暗示着出现治理趋势的地域范围已经超越了欧美。治理理论在中国社会科学世界中出现的频率与西方难分伯仲，时间上也仅稍晚于西方。出于对中国制度变革的关心，许多中国学者迅速地将治理理论引入，并用之于中国行政改革和政治制度变迁的研究中。中国研究者对中国现实的强烈关怀是正当的，然而如因现实关怀而忽视了应有的学术理性，非常可能致使对理论的随意解释和对实践的误导。我们认为，中国的研究者固然不能缺少对中国现实的关怀，但如果将此一关怀与对治理理论发展的关怀结合起来，对于中国政治行政制度变革研究及对于治理理论拓展都会更为有益。
在本书的先前部分，我们所论及的治理基本处于当代（发达国家的）政治和行政体系语境下，治理理论的价值一般也体现为对于现代政治-行政制度框架触动和修正。然而，“从20世纪90年代开始，‘治理’的思想开始占据了发展研究的舞台中心。……发展研究被说成是‘非同寻常的事业’，因为它一方面支持对待‘第三世界’时需要遵循与西方的‘差异’原则；另一方面又强调‘相似性’，即发展的目标在于让发展中国家的人民和（政策）过程和发达国家更加相像。”（Chhotray&Stoker，2009，p.98）确实，发展的困境使得研究者必须引入新的理论工具——不惟在中国如此；而将治理理论用于发展研究及发展中国家的研究时，如不强调西方与非西方之间现实和目标状态的某些相似性，应用便无从谈起；而忽视差异性，应用治理理论的目的性便不复存在。
被应用于非西方国家的善治概念恰恰包容了上述相似性与差异性。本章将指出，善治具有双重含义，一是现代国家政治制度、现代行政制度的建立（即善政），二是接近于西方意义的治理；后者在发展中国家可被视为实现民主和现代行政制度的可能路径。但同时，接近于西方的治理能在多大程度上实现，又和民主及现代制度的完善程度有关。显而易见，一旦涉及“善治”，就必然要以“治理”为讨论的中心。在中国的有关研究中，同样须以治理为中心，而以治理为讨论的中心，就须揭示治理在中国的适用性及其限度。
研究治理的中国适用性，须以适当的方法为基础。在承认东西方起始条件差异的同时，我们在方法上反对那种僵硬的结构分析——简单地以结构差异为由绝对否定适用性，当然也不满足于简单肯定。针对适用性争论中双方的观点局限和方法局限，本章将采用杰索普主张的“策略性-关系性”的分析思路，从理论维度重新思考治理的中国适用性。
6.1治理、善治与发展
如前所述，治理理论家的主要研究对象是发达国家，但他们并未排除非西方国家治理问题的研究；由于许多东亚发展型国家、拉美新兴国家、东欧转型国家及大量的非洲国家先后陷入发展困境，后一类的研究变得更为引人瞩目。在非西方国家，治理（及善治）的核心用意是如何通过国家建构来摆脱发展困境。不过，要将治理理论应用于非西方，就必须越过西方与非西方的巨大跨度，因此必须理解非西方国家治理的目的所在，并厘清治理与善治的关系，以获知非西方国家（特别是发展中国家）中治理的内涵。
6.1.1非西方国家的发展困境与国家建构
即使我们非常谨慎，先避免在非西方国家使用治理概念，而以善治概念取而代之，也应当承认，这两个概念是无法分离的；它们有类似的类似的精神实质，甚至在目标上也是相似的——实现现代国家的建构或国家的重新建构（state‐rebuilding）。
在很大程度上，善治概念是应非西方国家的发展困境而生的，又与西方的治理概念有某些相似的起因。尽管善治概念最早针对的是撒哈拉以南非洲国家，然而继新自由主义在西方陷入窘境之后，它在拉美等非西方国家也因其导致的严重后果而受到强烈的质疑；随后东亚的发展主义模式也在亚洲金融风暴中遭遇严重挫折。这样，善治概念甚至治理理论也在非西方世界得到了高度重视，并且具有了新的针对——新自由主义与发展型国家。
正如治理概念的兴起与新自由主义走向幻灭同步发生一样，“善治也标示着20世纪80年代居于统治地位的新自由主义范式的戛然而止”（Chhotray&Stoker，2009，P.115）。强调各种各样的制度，而不仅仅是市场制度，要求在“国家支配”（state‐managed）模式与“市场支配”（market‐managed）模式之间的均衡，成为“后华盛顿共识”的组成部分（Martinussen，1998；斯蒂格利茨，2005）。如此，所有的西方及非西方国家都须做好两件工作：其一，履行国家的基本义务，如法律、宏观经济稳定、对基本服务进行投入和保护环境等；其二，利用私人和志愿部门带来的活力，不要试图成为唯一的服务提供者（Chhotray&Stoker，2009，p.115）。
善治概念被应用于非西方国家，但显然与治理一样，它意味着对新自由主义的背离，虽然背离的原因有所不同；而此前，非西方世界中的拉美新兴国家与东欧转型国家都曾经深受新自由主义的蛊惑，也付出了巨大的代价。拉美的后殖民地新兴国家是西方推行新自由主义的“主阵地”。在新自由主义思潮影响下，一些拉美国家的企业实施了主要面向外资的私有化，金融机构被国际垄断资本控制，金融安全失去保障。2001年，阿根廷10家最大的银行，有8家由外资控股；美元流通扩大、联系汇率制削弱了阿根廷金融主权，政府逐渐丧失了金融调控能力（赵汇，2002）。20世纪90年代南美金融危机和经济危机爆发后，这些新兴国家的社会政策建设滞后、保障匮乏的弱点又暴露无遗。在前苏联和东欧转型国家，新自由主义在转型过程中几乎被当成“灯塔”。20世纪90年代初，俄罗斯决心在500天内在广泛私有化和价格自由化基础上实行迅速彻底的改革；1992至1993年间实施的私有化，让巨大的国有财产成为少数寡头的囊中之物。1993至1994年，在俄罗斯私有化浪潮的巅峰时期，由国家发行短期债券等行为又吞噬了普通居民的大量储蓄和财产。市场的“原教旨主义”神话造成的恶果至今在那些国家到处可见。
东亚的一些发展型国家在20世纪90年代也遭遇了发展的瓶颈，然而原因却与拉美和东欧有所不同。东亚发展型国家依靠廉价的劳动力、土地吸引了大量的投资，出口大量增加；金融市场和房地产市场为某些特定阶层带来了巨大的利益，也使得“泡沫经济”膨胀；金融体系的腐败无能和国家的发展冲动使得呆坏账急剧上升，虚假的繁荣最终也成为了泡沫。撤除了金融市场防火墙的泰国，还成为了亚洲金融危机的发源地。应该说，与其将东亚发展型国家的发展困境归咎于新自由主义，还不如说东亚的发展型的价值观与资本主义的古怪结合才是真正的罪魁祸首。国家的发展冲动、法治的匮乏，政府在经济领域有过强的影响力，但又不善于必要的管制，种种因素共同造成了困境。“‘亚洲价值观’有其固有的劣根性，这种人事关系上的‘裙带资本主义’在金融领域表现为，只要借款人与政府关系良好，那么即使是有疑问的投资，银行也乐于贷款。甚至在危机前外国银行仍在给亚洲国家贷款……金融过度是由过度的政治影响所支持的，然而‘酒醒之后的早晨’并不是亚洲独有的。亚洲受罚的独特之处不是错误本身的可怕，而是这种惩罚的严重性。”（保罗·克鲁格曼，1998）森更直接地指出，金融危机在东亚和东南亚的某些国家的形成，与商业运转缺乏“透明性保证”和政治民主的“防护性保障”紧密相关。就前者而言，“不受挑战的治理权力，轻而易举地转化为对无责任核实、无透明性状况的不加质询的认可，而政府和金融头目之间的家族联系经常进一步强化了这种局面”，这使得“风险形式与不当的投资”不能“置于更严密的监视之下”，从而导致金融危机；就后者而言，“民主的保护性力量”的缺乏，危机下陷入悲惨境地的人群“得不到所需要的倾听他们说话的机会”，无疑进一步强化了危机下的人道主义悲剧（阿玛蒂亚·森，2002，pp.180‐181）。
对市场的过度崇信或藐视、国家及政府的治理能力缺乏或者治理能力不受挑战同样都是危险的。不可否认，最早针对典型发展中国家的善治概念最初被提出时，或许还有新自由主义的色彩残留，Leftwich（1993）敏锐地看到，善治概念很可能是现代化理论和西方自由主义的翻版。世行等组织主张更多的自治、分权，倡导NGO对政府部门的“替代”和“最小政府”，这就使得那时的治理与善治甚至明显背离了应有的主要治理目标；同样地，早期的治理与善治概念也未能准确揭示发展型国家的实质（Chhotray&Stoker，2009，p.116）。质言之，在这些先后陷入发展困境的非西方国家，治理及善治的目标不应该也不可能是新自由主义，也同样不是发展型国家；而是当然地（与西方非常相似地）具有在政府与市场之间进行重新选择或寻找政府与社会及市场新组合方式的意味，但前提是，政府是值得选择的。福山指出：“在过去几年中，世界政治的主流是抨击‘大政府’，力图把国家部门的事务交给自由市场或公民社会。但特别是在发展中国家，政府软弱、无能或者无政府状态，却是严重问题的祸根”（弗朗西斯·福山，2007，p.1）。事实上，无论是众多发展中国家，还是东欧、前苏联等转型国家，政府的无能、失败都会导致严重的治理问题；而在东亚发展型国家，其威权主义和裙带资本主义固然应该受到充分的批判，但其国家的基本能力、正当的公共权威却无疑义地应该得到增强。
“越来越广泛存在的发展中国家政府这种（无法进行有效治理的）情况呼唤能带来效率、有效性和责任性的公共部门改革”，“国家近乎完全的失败意味着其他组织必须承担更多的日常（公共事务）功能和发展导向的功能。”（Grin‐dle，M.S.，1997）如此，现代国家构建就成了非西方国家中治理和善治的最主要任务；这一任务有别于西方发达国家的政府重构，却也不乏相类似之处。
故而，既体现了西方与非西方的治理（目标）的相近，也体现了两者的不同的善治概念应该得到高度重视。
6.1.2善治概念的双重含义
无论政治学和行政学等领域中的“治理”与世界银行1989年的报告到底有多大关系，《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续发展》都是治理概念被广泛关注的重要原因之一。《国际社会科学》1998年第3期（Volume50Issue155，pp.1‐157）治理专号中的10篇直接关于治理的论文中，大部分都提到了世界银行的有关工作。世界银行的1989年报告在延续先前报告的特征（即对正确经济政策的关心）之外，又宣称非洲发展问题反复出现的根源是“治理”危机。报告指出：这个地区首要的是创造“多元制度结构”的“政治革新”，“历史表明：政治合法性与共事是可持续发展的先决条件”。20世纪80年代的实践表明，忽视了国家的掠夺性和腐败，单纯强调有效率的市场和个体自由，发展可能是灾难性的。治理、善治的概念使这些国际组织能从对市场的狭隘关注中摆脱出来，转而关注更广泛的制度，重新思考与经济重组相关的关键性政治社会问题。通过讨论“治理”，而不是“国家改革”或“社会政治变革”，国际性的银行和机构还可以用技术性措辞来集中讨论敏感问题，而不至于让人认为这些机构越权干涉主权国家的内政（阿尔坎塔拉，2000）。如果善治及用于非西方国家的治理概念纯粹是策略性的，仅仅体现了一些国际组织的政策导向，那么就纯粹的公共行政研究而言，善治在治理理论中可能并不占据核心的位置。但由于善治概念也被理论工作者广泛应用于发展中国家甚至更多的非西方国家，也由于治理理论与当代公共行政理论的深刻关联（参见本书第4、5章），任何试图将西方有关理论进行针对非西方（特别是发展中国家）拓展的研究者，恐怕都很难回避善治的概念，且必须说明善治与治理的关系。