林卡
今年是改革开放30周年。为了纪念这一历史时刻，我们需要对30年的历程作一个回顾，并结合现阶段存在的一些问题进行评估。本文将讨论改革开放所造成的制度变迁及其对社会保障体系的影响，阐发新型社会保障体系形成的意义，并分析社会保障发展现阶段所存在的几个问题。这些分析有助于说明中国社会保障体系发展的制度背景以及一些“软环境”因素的影响。
一、改革开放以来的制度变迁及对社会保障体系的影响
改革开放以来的制度变迁及其影响可以从多角度、多方面来进行阐发。
结合社会保障问题来分析制度变革的影响，我们可以强调以下三方面的变化。
第一，经济制度的变革。改革开放的进程是一个由计划经济转向市场经济，由国有经济为主导的经济体制转化为“混合经济”体制的过程。这一转型促成了市场经济的发展，形成了新型的劳资关系、社会结构和阶级力量。由于“社会保障”所要解决的一个核心问题就是如何保护劳动者的权益，市场经济体系的形成对产生新的“社会保障”体制提出了客观要求。事实上，市场经济的发展是近30年来推进我国社会保障体系发展的最为基本的制度性因素。
第二，社会保障体制的改革。改革开放导致了企业制度、就业制度和福利行政制度的改革，使以往那种以劳动福利和企业福利为特征的体制，转向以社会统筹与个人账户相结合为特征的模式。在此基础上，中国强化了其收入再分配机制，使国家在保障公民的福利权利方面承担了更为直接的责任。现在看来，社会政策在近十年来的发展程度已经大大超出了当时我们的预想。在1994年，部分专家学者认为欧洲的再分配主义模式不适合中国的国情。但在今天我们已经看到，再分配主义的理念已经被人们所普遍接受。这些变化的出现，都与我们改革开放以后形成的社会经济制度和分配制度的变迁密切相关。
第三，对于福利事务的“国家责任”意识的增强。改革开放以来，人们的身份认同逐渐由单位人、社区人向“社会人”转变。在城市，企业与员工的关系在经济体制改革以后日益简化，由广泛的社会连带责任简化为由工作合同所规定的劳动关系。这一转化弱化了企业或单位对于雇员的福利责任，从而迫使需求群体向国家或公共部门提出福利诉求。与此同时，以往由企业或单位承担的许多社会职能和福利行政功能都被移交或转到社会公共部门或市场。这些情况强化了国家的福利责任，并促使国家／政府和个人形成直接的连带关系（或者说保护和依赖关系）。这种关系不仅导致了人们公民意识的逐渐增强，也推动政府在制定社会保障政策和进行制度建设方面作出更为积极的努力（比如城市和农村低保制度的建立等）。
二、发展新型社会保障体系的意义
由于上述所提及的制度变化的作用，中国目前已逐渐形成了具有特色的新型社会保障体系。在这一体系中，国家／政府成为人们在社会保障和社会福利方面的主要保护者和资金提供者。对于这一体系，我们可以从三个方面来进行评价。
第一，这一体系能够在一定程度上保障劳动者的福利权利和劳动者利益。在市场经济的条件下，资产拥有者和经营者的社会权利日益提高，而在旧体系中具有很强的政治权利和很高的保障程度的工人阶级（以往的“领导阶级”）的社会地位不断下降。这样，如何在新的制度背景下保护劳动者的权益就成为一个重大的社会问题。发展新型社会保障体系正是解决这一问题的途径之一。国家通过立法、行政和财政等手段为广大的劳动者提供社会保障，这对于促进经济发展，强化社会公正、社会公平这些伦理目标，都具有重要意义。当然，在这一方面，目前体制的发展程度还十分有限，还存在着不少问题。这些问题主要体现在政府在解决人们所面临的福利问题上具有的能力、社会保障体系的覆盖面，以及社会保障政策执行的力度还十分有限。
第二，新型社会保障体系的运作也为我国经济发展创造了良好的环境。
对于社会保障和经济发展的关系是正相关还是负相关这一问题，国内国外都存在着一些争论。郑功成教授指出，回顾中国十多年来的社会保障体系建设的经验，这一体系对于经济发展所具有的积极作用十分明显，正相关性很大。在世界面临经济危机的今天，我们更要强调社会保障在拉动内需方面起的作用。与此同时，在谈到社会保障与经济发展两者关系时，我们往往涉及公平和效率这对矛盾，认为社会保障注重公平，而经济发展则强调效率。但中国近十年发展的成功经验告诉我们，这两者是可以相互促进的，不能偏废。由此，在政策制定过程中，我们既要考虑劳方的利益，也要考虑资方的利益。例如，在《劳动合同法》颁布以后，由于劳动成本增加，资方的反响很大。我们在社会保障工作的研究中，既要关注劳动者的利益，也要对资方利益给予一定的关注。
第三，新型社会保障体系对于缓和社会矛盾、维护社会稳定、协调社会关系也能起到很大的作用。在最近二十年中，中国社会稳定发展的一个基本前提是高速度的经济增长。高速度的经济增长所取得的成功可以掩盖很多已经存在的社会问题。但一旦经济增长的速度降下来，例如降到8%以下，那么许多被掩盖的社会问题就会浮现出来。为此，我们要大力发展社会保障事业，强化社会安全网，达到维护社会稳定和缓和社会矛盾的效应。近十年来，中国政府颁布和执行了一系列的社会保障政策和惠民措施，例如低保制度的建设，农村新型合作医疗体系的培育，以及针对流动人口和民工所制定的惠民政策。这些政策都有利于化解社会矛盾，缓解社会风险。尽管如此，由于制定此类政策的步伐主要是在2005年以后加快的（即在政府提出建设“和谐社会”这一总体目标之后出台的），至今政府所作的政策努力目前还不足以缓解近二十年来的（以经济成长为导向）的发展所累积起来的社会矛盾。由此，我们要有一种危机感，积极推进社会保障体系的发展。
三、软环境因素
由于国际金融危机这一大背景的影响，我国社会保障体系正处在全新的发展环境中。这一环境既要求社会保障政策能够促进消费、拉动内需，也对社会保障在社会稳定方面所起的作用提出了更高的要求。经济的发展总是具有周期性的。社会保障体系要能够在经济萧条或经济下降通道上为维护社会稳定作贡献。要达此目的，社会保障研究者有必要关注以下几个方面的研究，这些问题关系到社会保障体制发展的软环境。
首先，要强化对各个社会群体的利益表达和协调机制的研究。社会保障政策是调整各个阶级阶层和利益群体的手段；政策制定的本身也是各方参与者进行利益博弈的结果。社会政策的制定要能够很好地反映各个利益集团的诉求，使相关利益群体可以达成相互妥协，在协调的基础上形成各方都可以接受和认同的结果。只有让政策相关的各利益群体都能够有效地表达他们的意见，我们才能形成有效的民主机制。近年来，我们看到在政策制定过程中，出现了政策方案公示，政策方案的制定征求各方意见、反复论证，并以此进行修改讨论等现象，这些积极的进展要逐渐地制度化。
其次，要加强对劳资关系的研究。社会保障发展的核心问题是劳资关系的协调。经济体制改革之后，企业成为自主的经营者，而民营经济和混合经济的兴起更强化了经营者和所有者所具有的经济权利。这些变化使劳动者利益的保护和劳资关系的协调成为我们所要思考的重要问题。在这方面，政府倡导并推进由资方、工会和地方仲裁机构形成的三方谈判机制。这一机制的运作不仅有利于维护企业职工的利益，增进对劳动者权利保护的作用，也有利于形成阶级谈判和妥协的机制，并强化企业的社会责任和工人对企业的归属感。近年来，随着宏观经济情况的恶化，劳动仲裁、劳资纠纷的案件不断上升。这就要求我们寻找协调利益各方的可行途径，而三方谈判机制就是此类途径之一。
再次，要关注中央与地方关系。作为不同的政策行为主体，中央政府和地方政府有各自的利益和行为逻辑。在计划经济体制中，地方政府常常扮演中央政府指令执行者的角色。但随着市场经济的发展和经济基础的改变，特别是由于中国行政管理体制的改革和分税制的执行，中央和地方政府利益和行为的分化日益明显。在此，近年来在房地产市场中两者所发出的不同声音就是很好的佐证。我们常常可以看到，中央制定的很多惠民政策到地方就执行不了，或者地方上阳奉阴违，许多地方政府的行为中央政府难以约束。我们需要研究这些问题，解决好中央与地方的关系。以最近中央决定的刺激内需的4万亿投资而言，如果中央对地方政府缺乏约束力，那么这些中央政府的投入很可能会成为地方政府的“大餐”。
最后，要形成一种社会团结的理念，重塑社会的道德心。要建设一个具有高覆盖率的社会保障制度（不仅要覆盖城市，也要覆盖农村），就必须以社会团结理念作为该社会的道德基础。这一原则已为许多福利体制的比较研究所揭示。在中国，市场经济体系的运作已经瓦解了以往的“教条式”的道德说教，但如何重塑现时代的新的道德体系是我们目前尚未解决的问题。
现在很多事件都反映出这一问题的严重性。例如在食品安全方面出现的种种事件，都反映了目前社会的道德心和公益心在下降。为此，我们要倡导社会信任、社会公正这些理念，以便形成社会再分配理念的道德基础。我们要倡导社会妥协、社会谈判的精神，为社会建设形成必要的伦理基础。只有在这一基础上，我们才能真正建设起一个具有高覆盖率、面向广大民众的社会保障体制，并最终达到和谐社会建设这一战略目标。