关信平
改革开放以来中国新型社会救助制度的建立开始于1993年上海等城市建立的城市居民最低生活保障。在过去15年左右的时间里，我国的社会救助制度发展很快，各方面都取得了很大的进展。在城市中基本建立起了以城市居民基本保障制度为基础的，包括医疗救助、住房救助、教育救助、法律援助等项目在内的综合性救助的体系。同期，农村的社会救助体系也逐步建立起来了，并且去年在全国普及了农村最低生活保障制度。从总体上看，我国的社会救助发展取得了很大的成就，不仅发展较快，发挥的作用很大，而且制度的稳定性也是比较好的，成为改革开放以来社会保障制度体系建设中最为成功的领域之一。但是这并不意味着社会救助就没有问题。从目前的情况看，社会救助的制度化建设还需要进一步加强。同时，我国社会救助面临未来经济社会发展中各种新问题的挑战，尤其是当前和未来的经济增长模式的转型过程给社会救助带来了很大的新挑战。所以社会救助在未来发展过程当中仍然面临艰巨的任务，需要承担很重的责任和做很多的工作。
在整个社会保障体系中，社会救助项目以其不同于其他保障项目的突出特点而发挥着特殊的作用。首先，社会救助项目是以直接救助的方式去帮助穷人，其针对性和目标性比较强，直接针对社会中最贫困的家庭。其次，社会救助反贫困行动见效快、效果好，可以在短期内收到较好的缓解贫困的作用。但社会救助项目也有其不足和复杂情况：一是社会救助项目治标容易治本难，它可以很快缓解贫困，但很难根治导致贫困的根源。多年来世界各国都在探索社会救助项目在反贫困行动中如何达到治本的效果，但是迄今为止仍没有找到一个特别好的办法。我国从社会救助制度建立开始，就一直想把治标治本结合起来，但目前这仍然是一个难题。二是社会救助依赖公共开支，受益者个人不承担缴费的责任。因此，如何防止个人依赖和不当受益的问题，也一直是各国社会救助制度建设中的关键性问题。再次，社会救助项目中的救助标准、水平和范围很难找到一个客观标准。救助范围应该多大，救助标准应该多高，救助水平应该多少等，属于公共选择事项。社会中各类群体对此可能有不同的看法，因而容易引发社会争议。事实上，多年来各国围绕这些问题产生了很多争论，甚至引发一些政治问题。
最后，社会救助一般作为社会保障体系中最后的保障网，在制度建构中应该与其他保障项目结合起来，要与整个社会保障体系协调，要根据一个国家社会保障制度总的体系来构建社会救助制度及其发展计划。因此，社会救助制度建构并不是一件简单的事情。它除了要求政府和社会有政治和财政支持以外，还需要解决一系列的制度设计问题，其中重点的方面包括合理确定救助对象、适度的救助标准、可靠的资金保障、实行积极救助和有效的社会救助管理，以及社会救助与就业制度和其他社会保障制度之间的协调。
我国社会救助体系虽然在过去十几年里取得了长足的进展，但它毕竟是处于初期发展阶段，各方面的制度还不尽完善。并且我国的社会救助制度在目前和未来还面临着贫困问题的变化等新的经济与社会形势。我国城市贫困问题在20世纪90年代主要是由于国有企业改革而出现下岗失业和困难企业职工，因而城市居民最低生活保障制度等社会救助项目也主要围绕这方面的问题。但现在发生新的变化，需要长期救助的人越来越多，因大病重残等问题而导致的贫困现象越来越多。另外，城市居民成分也发生了变化，城市之间和城市内部人员流动增多，外来人员在城市里长期居住，这些人员是否应纳入城市救助当中是个未解决的问题。再有，下一步经济增长方式的转型与目前金融危机导致的问题也对社会救助制度提出了挑战。
还有人口老龄化的加速，未来老年人贫困问题将更加严重。20世纪90年代我们国家社会救助有一个特点就是，老年人相对比较少，中年人很多。但是未来十到二十年当中，中国老龄化加剧，将要进入老龄化队伍的这些人中有很多缺乏其他方面的社会保障，社会救助对象规模的扩大和结构的改变将使社会救助面临更大的压力。
面临新的形势和未来的挑战，我们必须从现在起加快社会救助制度建设。目前我国社会救助制度建设面临的主要议题有：建立适度可调节的覆盖面，在相对贫困的基础上建立科学合理的低保标准及其制度化调节机制，中央与地方政府建立合理的资金保障分担体制，以及建立专业化高效率的社会救助管理体系等。
第一，在社会救助对象方面，建立合理的覆盖面确定机制和对象认定机制。在社会救助覆盖面方面，根据应保尽保的原则，适度把握社会救助的覆盖面。中国城市和农村的低保覆盖面与发达国家和许多发展中国家相比还是比较小的，在未来的发展中应该根据实际需要适度扩面。但是低保的覆盖面不宜人为扩大，覆盖面的确定应该从社会保障体系的角度来宏观地考虑，要根据社会发展和保障民生的需要适度扩大，而不宜为了一些眼前政治方面的考虑而扩大覆盖面。另外，在低保对象的认定方面，其基本的问题是应该有合理的制度去确定哪些人具有基本的资格，并且应该完善制度化的救助对象认定程序。现在各种救助项目都与低保挂钩，形成了救助的叠加，使“低保对象”成为一种特定的社会身份。在未来发展过程中应注意对象边界的弹性化处理。可以考虑将救助对象分层。不同的救助项目可以瞄准不同的对象，对同一项目中的救助对象也可以采用不同的标准补差。这样一来，可以使社会救助项目更加具有针对性，发挥更好的社会效益。
第二，建立合理有效的社会救助项目申请者的收入核查制度。社会救助是以家计调查为基础的社会保障项目，需要对申请者进行收入核查。但贫困家庭的收入核查是世界性的难题，我国的社会救助项目，尤其是城乡低保项目也面临这样的难题。如果收入核查制度不严格，可能出现不合条件的人冒领，导致社会救助资源的流失和无效使用；但收入核查过严，也会使管理成本升高，并可能导致“贫困烙印”等有损贫困者的后果。因此，应该认真研究建立适合我国情况的收入核查机制。建立合理有效的收入核查机制，关键要注意把握以下几个方面的要求：一是要有严格的收入核查制度和实施程序，防止因制度不严格而出现混乱。二是要有人性化的收入核查方式，防止收入核查对申请者基本权利的侵害。从客观看，收入核查中需要申请者提供一些个人就业、收入和财产的资料，并且需要申请者同意进行有关方面的调查，但同时也应该注意保护个人隐私，申请者个人申报的资料和调查的数据只能用作内部掌握，而不能不经有关当事人的同意就向外公布。
三是可以根据实际情况采取一些多样化的手段，例如可以有差别化的程序，不同的人有不同的程序。四是简化申请和收入核查的程序，简单化的情况下落实严格的审核并提高核查效果。同时要增大法律责任，可以通过建立担保人制度等方式使申请者直接或间接地承担相关的法律责任。
第三，建立科学合理的救助标准。确定科学合理的低保标准是社会救助体系当中，尤其是低保体系制度当中关键性的环节之一。目前我国城市低保标准约为当地人均收入的20%左右，这在世界各国中是比较低的水平，未来设计当中可以适度提高一些。但是必须在科学合理条件下认真测算。
所谓科学性，是指低保标准应该有客观依据，应该通过科学的方法获得资料；所谓合理性，是指低保标准要兼顾各个方面的要求，要能够反映我国城乡贫困的实际情况，能够兼顾各方面的要求，为各方面所接受。在科学性方面，我们过去采用“生活必需品”的概念，但是这个概念是基于绝对贫困的理解，有点过时。根据目前经济与社会发展水平，应该逐步向相对贫困过渡，使用“基本生活水平”这样的概念。所谓基本生活水平，是指按照本地一般家庭都能普遍达到的生活水平测量低保标准，其测量指标包括生活品和服务消费项目。此外，低保标准要综合性考虑各种因素，既要有足够的救助力度，让救助对象达到基本生活水平，并且在一定程度上分享经济社会发展成果；同时也要考虑贫困者与非贫困者之间的关系，贫困救助与鼓励就业的关系，以及救助水平与政府财政合理负担能力的关系。要在这些复杂因素之间寻找一个合理平衡点，形成以基本生活水平为科学依据，并参考各种影响因素的合理保障标准。再有，低保标准应有动态变动，需要有一个科学的和制度化的变动机制。目前变动主要是与CPI挂钩，采用平均补贴方式，这种方式可以临时采用，但不宜长期采用。
第四，建立稳定的社会救助财政制度。2002年以来，我国对社会救助的财政投入逐年增长，中央财政投入现在占到一半以上，这是有目共睹的。但是按照现有的制度，社会救助的经费来源由地方财政为主要责任主体，中央财政只是对财政困难的地区提供经费资助，但对于哪些是财政困难地区，提供多大比例的资助等重要的方面都没有制度化的规定。因而导致中央财政对社会救助经费投入上的不确定性，以及地方财政与中央财政之间的博弈。
目前的这种做法并不好，因为一方面中央财政提供了大量的财政投入，但是没有形成制度化的责任，这可能导致地方财政和中央财政不断的博弈，地方财政的预算约束软化，下级财政不断向上级财政要钱，各级政府财权与事权之间难以形成合理并稳定的关系。为此，在下一步的发展中，应该建立稳定的制度化的中央和地方各级财政共同负责机制，以制度化的方式明确各级财政的责任。
第五，建立社会救助促进就业的制度化关系。近年来各地都在探索社会救助如何能够促进就业，已经有了一些有效的方法。应该在总结各地经验的基础上，形成制度化的促进就业方式。社会救助促进就业应该体现在社会救助各个层面的制度上。一是救助标准和救助方式的设计要能促进就业，尤其是促进有劳动能力的穷人就业。二是应该通过更好的就业服务来促进就业，将救助与就业服务更好地结合起来。三是可以实行弹性救助待遇的方式，使低保标准弹性化，除了有进入低保的标准以外，还可以设立高于进入低保标准的解除低保标准，以促使有劳动能力的低保对象更积极地寻找就业。
第六，要积极研究解决非户籍人口享受社会救助待遇的问题。目前社会救助体系严格按照户籍所在地管理。但在城市中有大量的城市内部人户分离家庭，城市之间的非户籍人口流动，以及大量的农民工。他们当中许多人在外地已经有比较长期和稳定的居住，因此，应该建立合理有效的制度，有条件和分步骤地将他们纳入居住地的社会救助体系。当前首先可以解决的是城市内部的人户分离家庭的社会救助管理，同时要积极研究如何将农民工等外来人口适度地、有规则地纳入城市社会救助体系当中。
第七，加快完善社会救助管理体制。过去的救助体系比较小，可以依托原有的民政组织体系和社区去管理。现在社会救助规模越来越大，全国每年500多亿元，而且还在增长。因此，当务之急就是建立科学有效的管理体系。一是政府部门急需要优化管理体制，树立社会效益与运行效率并重的意识，合理处理管理效益与管理成本的关系。社会救助在全世界都是高成本的管理，我们一方面应该看到社会救助管理必须要在机构和人员队伍建设等方面付出一定的成本，另一方面也应该注重约束不合理的成本开支以提高运行效率。二是注重提高专业化管理水平，把专业化管理与社会化管理结合起来。三是加强专业化的能力建设，要重视管理信息系统的建设，信息体系建设好以后，对救助对象的管理以及内部管理方面有很多的好处。
最后，要加强社会救助的宣传力度。我们社会救助的宣传力度不够，社会救助宣传的主要目的是通过宣传让公众知道项目的目标和意义以及运行环节和存在的困难，调动公众对社会救助制度的支持、理解和监督。社会救助在很多国家面临很多的矛盾和争论，如低保养懒人等方面的非议，所以我们应该通过宣传澄清一些错误的观念，让公众更好地理解社会救助，支持社会救助事业。同时，应该使公众知道社会救助的运行原理，通过宣传，让低保申请者知道如何去申请。
总而言之，我们希望通过上述各个方面的制度建设，使我国比较年轻的社会救助制度不断完善，不断成熟，在应付未来各种经济风险和社会风险方面，在保障基本民生方面发挥更好的作用。