陈诗达、孙胜梅
内容提要：浙江是全国较早建立被征地农民社会保障制度的省份，参保人数约占全国三分之一，经过多年的探索与实践，已取得阶段性成效，并积累了一定的制度创新经验。本文对浙江被征地农民社会保障制度建设的主要经验和做法进行了介绍，如“低标准缴费、低标准享受”、将被征地农民养老保障费用列入征地成本、建立风险准备金制度等，并深入分析了制度实施中存在的问题。在此基础上，提出了统一规范制度、提高征地补偿标准、分类分层保障以及积极探索多种安置保障方式等对策建议。
关键词：浙江；被征地农民；社会保障
近10多年来，伴随着浙江城市化和工业化进程的快速推进，农村集体土地被征用的规模不断扩大，被征地农民的数量急剧增加。据统计，1987-2005年浙江共征用土地426.45万亩，其中耕地278.22万亩，如果以每征一亩耕地产生1.5名被征地农民的标准计算，则这一期间浙江累计有418万左右被征地农民。根据浙江城市化发展的速度，未来被征地农民数量还会逐年增加。因此，如何维护土地被征用农民的社会保障权益，以制度安排的形式解决他们今后的生存和发展问题，对缓解征地矛盾、统筹城乡社会经济的发展以及构建社会主义和谐社会都具有非常重要的意义。
一、浙江被征地农民社会保障制度的基本模式
浙江省委、省政府高度重视被征地农民的社会保障问题，2003年8月，省政府下发了《关于加快建立被征地农民社会保障制度的通知》（浙政发究院助理研究员。
〔2003〕26号），同年，省劳动和社会保障厅、省国土资源厅等五部门根据省政府部署联合下发了《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》（浙劳社农〔2003〕79号）。至此，以制度安排的形式解决被征地农民的社会保障问题在浙江开始建立。经过几年的努力，浙江被征地农民社会保障制度建设取得了很大进展。截至2007年底，全省有296.84万名被征地农民纳入社会保障的覆盖范围，约占全国参保总数的三分之一，其中109万名符合条件的参保对象已按月领取基本生活保障金或基本养老金。
从各地的实践看，浙江被征地农民社会保障制度的基本模式主要有以下几种。
（一）基本生活保障模式
该模式主要是参照城镇最低生活保障制度而单独设计的一种制度模式，保障水平相对较低。其一般根据当地的经济发展水平设定为几个档次，由被征地农民自行选择，实行一次性缴费与达到退休年龄享受待遇挂钩。
在运行模式上，采用社会统筹与个人专户相结合。个人专户主要由被征地农民自己缴纳部分（从征地安置费中抵交）及集体补助部分（不低于保障资金的40%，从土地补偿费中列支）组成，政府出资部分则全部进入社会统筹账户，实行财政专户管理。在基金支付时，则优先使用个人专户基金，不足部分从统筹账户中列支。目前，全省大部分县（市、区）实行的都是这种模式。
（二）基本生活保障与社会保险相结合的模式
该模式主要是根据被征地农民的年龄、失地程度以及就业状况的不同，或对其进行基本生活保障，或将其纳入城镇基本养老保险制度，资金的筹集渠道与比例不变。对于劳动年龄段以上人员、失去劳动能力的残疾人等主要是按第一种模式实行基本生活保障；对劳动年龄段以内的人员，则按当地测算标准三方筹集一次性缴足基本生活保障费用，并建立个人专户。未就业时，可从征地调节资金中发放不超过两年的生活救助费，也可从征地安置补助费中解决，救助期满后仍未就业的，纳入城市低保，就业后按规定参加城镇基本养老保险，其个人专户储存额可与之衔接折算。目前实行这一模式的地区主要有余杭、余姚、平湖等几个县（市、区）。
（三）直接纳入城镇社保体系的模式
该模式主要是按照“低标准缴费、低标准享受”的养老保险政策，对“农转非”劳动力直接纳入城镇职工基本养老保险体系，由征地单位从征地补偿费中直接拨付到社会保障经办机构。其特点是缴费和待遇水平相对较高，而且直接与城镇社保体系相衔接，管理成本相对较低。目前采用这一模式的主要是杭州市等一些经济发展水平较高的地区。
二、现行制度的主要特点及存在的主要问题
（一）主要特点
1.解决了被征地农民的长远基本生活问题
从历史沿革看，对被征地农民的安置经历了从农业安置到招工安置、货币安置，再到社会保障安置相结合的一个发展历程。在计划经济时期，对被征地农民采用的主要是“招工安置”，即根据“谁征地、谁安置”的原则，由征地企业负责安置征地农业人员，为他们提供就业岗位，被征地农民则可以通过就业实现从农民身份向工人身份的转变，从而获得各项保障。但随着社会主义市场经济的确立，企业的用工形式日益市场化，传统的招工安置已不能发挥其应有的作用，一次性货币安置取而代之，并成了主要的安置方式。
但随着社会经济的发展，一次性货币安置的弊端日益显现，由于多数农民缺乏投资和理财意识，往往在短期内就将所得的安置补偿费消费殆尽，相当一部分人员又落到了生活无着落的困境。被征地农民社会保障制度突破了以往就业安置和一次性货币安置的不足，对被征地农民在货币安置的同时辅以社会保障制度安排，实行以“土地换社保”，这样既可以解决被征地农民的长远生计问题，又为构建城乡一体化的社会保障制度创造了条件。
2.建立了比较科学的筹资模式
现行制度在资金筹集上采用了多方筹资的原则，通过“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”的方法来筹集被征地农民的社会保障基金，充分体现政府、集体、个人的共同责任。其中，政府出资部分原则上不低于保障资金总额的30%，主要从土地出让金收入中列支；集体承担部分不低于保障资金总额的40%，从土地补偿费中列支；个人承担部分则从征地安置补助费中抵交。有的地方采取由征地单位从征地补偿费中直接将需要缴纳的费用一次性拨付给社会保障经办机构（如嘉兴）。此外，为了应对今后的支付风险，确保被征地农民能按时足额领到基本生活保障金，相关文件还要求各地按被征地农民基本生活保障和养老保险资金总额的一定比例，建立被征地农民基本生活保障风险准备金，资金主要来源于土地出让金或地方财政。
3.采取了不同对象分类保障的形式
现行制度的保障对象主要是2003年以后的新征地农民，对征地时已经是劳动年龄段以上的人员，直接实行基本生活保障，只要其一次性缴足15年的基本生活保障费，就可按月领取基本生活保障金。对于征地时属于劳动年龄段内的人员，按当地测算标准一次性缴足基本生活保障费用，为其建立个人专户，并分未就业时、就业时等不同情况采取不同的保障方式。因年龄偏大或其他原因不能就业的人员，在达到养老年龄时，可享受与劳动年龄段以上人员相同的基本生活保障待遇。对于征地时未达到劳动年龄段的人员，有些地区采取一次性发给征地安置补助费的办法。
4.保持了与城镇基本养老保险等制度的适当衔接
被征地农民是介于城镇居民与农民之间的一个特殊群体，随着社会的发展，他们必将融入城市，成为城镇居民的一部分。为此，浙江省一方面积极促进被征地农民的身份转换，及时办理农转非；另一方面，在设计被征地农民基本生活保障制度时，也考虑了与城镇基本养老保险和其他社会保险的适当衔接。如嘉兴市规定，被征地农民按规定一次性缴纳养老基本生活保障费后继续缴纳城镇基本养老保险费的，发给《职工社会养老保险手册》，被征地前后的缴费年限和个人账户合并计算，享受职工养老保险待遇。一些经济发展水平较高的地区，如杭州，更是直接将被征地农民按照“双低”养老保险政策纳入城镇职工养老保险体系。
（二）存在的主要问题
1.制度的统一性和规范性有待于进一步提高
由于没有出台全省统一的被征地农民社会保障制度，因此各地在实施过程中做法不一，差异较大。例如，在资金筹集方式上，有的地方采用的是成立“土地统征办”组织统一征缴的方式，有的地方采用的是分别向被征地农民个人、村集体及政府进行征缴的方式；在待遇水平上，有的高，有的低，同为经济较为发达的嘉兴市和绍兴市，高的是每月400多元，而低的只有每月100多元。在各主要社会保险参数的确定上，也是五花八门。如对参保对象的年龄要求上，有的地区要求必须年满16周岁，有的是18周岁，有的地区则根本没有年龄限制（如绍兴）；对女性人口享受待遇的年龄限定，50、55和60周岁的都有。