2.制度覆盖面窄，保障项目比较单一
虽然近年来，浙江积极推进被征地农民社会保障制度建设，努力实现“即征即保”，但从制度的覆盖面看依然偏窄，纳入制度覆盖范围的仅占浙江被征地农民总量的54.46%。究其原因主要有：一是政策宣传不到位。由于受前期商业保险和农村社会养老保险的一些影响，部分被征地农民对现行制度采取不信任或观望态度，参保积极性不高，尤其是年轻人，认为自己离养老还早，不愿即时参保。二是不少地区仅将被征地农民基本生活保障制度局限于建制镇和乡集镇规划区内，而规划区外的被征地农民则被排除在外。三是无力缴纳养老保险费。四是历史遗留原因。不少被征地农民由于征地时间比较早，当时对他们采用的主要是货币和招工安置，因此没有被纳入基本生活保障的覆盖范围。保障项目单一，浙江现失地农民社会保障制度大多未将医疗、失业等纳入保障范围。
3.基金筹集难度大，存在空账运行隐患
基金筹集是被征地农民社会保障制度建设的重点和难点问题。虽然现行制度在基金筹集上采用了多方筹资的办法，但在实际操作中依然面临着较大困难。首先，从被征地农民自身缴纳部分来看，总体偏低的征地补偿标准大大地降低了被征地农民的缴费能力。其次，从集体缴费部分来看，由于其所占的比例较高，数额较大，因此除从土地补偿费中列支外，一般还需集体经济的支持，这对于那些集体经济不强的远郊村来讲，负担较重，无力缴纳。第三，从政府出资部分来看，由于一些地方政府怕资金到位后，实行专款专用，变成“死钱”，因此并未真正实现资金的按时足额到位，只是停留在政策承诺上。也有部分地方政府将土地出让金收益作为城市建设和政绩工程的主要资金来源。从制度的可支付能力来看，当前多数地区被征地农民社会保障基金的静态支付水平只有7～8年，有的地区甚至只有5～6年，如果以当前社会平均寿命75岁计算，则至少存在着7～8年的支付缺口。更何况随着享受待遇人口的逐渐增多以及待遇水平的逐步提高，资金的后期支付压力将会越来越大。因此，如果不未雨绸缪，提前逐年化解风险准备金，那么7～8年后，政府将背上沉重的支付负担。
4.保障水平较低，且缺乏正常增长机制
虽然浙江相关政策明确指出，对被征地农民的保障水平原则上要高于当地城市居民的最低生活保障水平，但从各地的实践来看，结果并不尽如人意。被征地农民的保障水平普遍偏低，基本维持在每月100～300元。目前全省只有50%左右县（市、区）的被征地农民基本生活保障水平基本达到或超过当地城镇“低保”标准，还有相当一部分县（市、区）被征地农民基本生活保障水低于当地城市居民最低生活保障水平，少数地区甚至连农村最低生活保障水平也没有达到。低保障水平不仅不能调动广大被征地农民的参保积极性，而且也难以保障他们的基本生活，失去了制度设计本身的意义。此外，被征地农民社会保障待遇缺乏正常的增长机制，不少地区几年来都未对相关待遇作过调整。
三、政策建议
（一）加快地方立法，增强制度的统一性和规范性
虽然2003年以来，浙江相继出台了3个有关被征地农民社会保障制度的政策性文件，对全省被征地农民的社会保障制度建设起到了良好的推动作用，但由于政策性文件的层次较低，缺乏法律强制力，因此在执行过程中不仅随意性大，而且出现了各地保障范围、缴费标准、待遇差异较大等问题。
建议政府有关部门，在广泛开展调查研究并借鉴国外及相关兄弟省市经验的基础上，尽快出台《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》，可先从政府规章的层面对征地补偿标准和被征地农民的参保年龄、缴费标准、领取年龄、待遇水平、基本生活保障金调整以及基金的筹集、管理和使用等作出相对统一的规定，并加大对各种违规操作行为的处罚力度，待条件成熟时再上升为地方性法规，从而切实保障被征地农民的合法权益。
（二）完善征地制度，提高对被征地农民的征地补偿标准
根据国外的经验，对被征地农民一般是按照市场价格实施补偿的，包括土地征用费和土地赔偿款，其中土地征用费大体等于土地市场价值，土地赔偿款是对被征地农民造成的经济及其他损失的弥补。建议：一方面，要呼吁国家适时修订《土地管理法》；另一方面，要以统筹城乡发展为目标，按照市场经济规律通过地方立法的形式对被征地农民进行合理补偿。比如，综合考虑城镇居民的生活成本以及土地市场价格等各种因素影响，按照土地级差等合理确定对被征地农民的补偿标准，在定期对补偿标准进行调整时，要举行听证会，广泛听取民意。必须取消目前政府用地和商业用地两个价格的办法，统一征地补偿标准，对于城市化过程中公共基础建设等公益性征地成本，可列入政府财政预算。
（三）扩大制度覆盖面，实现应保尽保
首先，要积极加强对被征地农民社会保障制度的宣传，提高被征地农民的参保积极性，在确保劳动年龄段以上被征地农民参保的同时，积极吸引劳动年龄段以内的被征地农民参保，并创造条件将制度建立前的已被征地人员也纳入制度覆盖范围，在资金筹集上同样采用个人、集体和政府合理分担原则，但可适当提高政府和集体的出资标准。其次，要打破当前一些地方实行的以户籍“农转非”或城镇规划区作为被征地农民参加基本生活保障制度的限制，积极创造条件，将规划区外以及那些没有实现户籍转移的被征地农民也列入保障范围。第三，要创新机制，改变现行分别向被征地农民个人、村集体及政府进行筹资的办法，由“土地统征办”进行统一征缴、统一划拨。
这不仅可以大大简化工作程序，确保被征地农民社会保障资金的按时足额到位，同时又可以防止被征地农民对制度进行逆向选择，扩大覆盖面，优化参保结构。第四，要扩大保障项目，将被征地农民的医疗、失业等也纳入保障范围。
（四）加强资金的筹集和保值增值，促进制度的可持续发展
各级政府要高度重视被征地农民的社会保障问题，把它作为一项体现以人为本，构建社会主义和谐社会和关爱民生的重要目标来抓，确保被征地农民各项社会保障资金的按时足额到位。要切实加强对被征地农民社会保障基金的监督、管理和使用，实行收支两条线和财政专户管理，做到专款专用，在确保基金安全运营的基础上，积极探索保值增值的办法。加快建立风险准备金制度，各地政府每年要按土地出让收益的适当比例提取风险准备金，有条件的地方也可以通过财政补助等多渠道筹资的办法，充实风险准备金，由当地社会保障经办机构进行管理，以备基金不足之用。
（五）创新机制，提高被征地农民的保障水平
合理确定被征地农民的保障水平，改变现行以所筹集到的资金总额来推算被征地农民社会保障待遇水平的办法，从适当高于当地城镇最低生活保障水平来进行待遇设计，从而确定土地市场价值和补偿标准等。在制度设计时，相关待遇要适当向大龄人口以及劳动年龄段以上人口倾斜。如对于男45周岁、女40周岁以上的被征地农民，可根据城镇“双低”标准直接为其一次性缴纳15年的养老保险费；对于男45周岁、女40周岁以下的，则视其年龄的不同，一次性为其缴纳5～10年不等的养老保险费，并积极促进其就业，为其继续参加职工基本养老保险提供条件；对于劳动年龄段以下的人员，则根据其年龄的不同给予不同的一次性货币补偿，从而使有限的土地出让金发挥最大的保障作用。要建立被征地农民基本生活保障水平的动态调整机制，及时根据物价水平以及城乡居民收入水平的变动调整被征地农民的待遇，使他们能够分享社会经济发展带来的成果。要加强被征地农民基本生活保障制度与城镇基本养老保险制度的衔接，并积极鼓励被征地农民参加城镇基本养老保险。
（六）积极探索多种安置保障方式
在社会主义市场经济条件下，对被征地农民不能只是局限于某种特定的安置方法，而应积极进行探索，采取灵活多样的安置方式，给被征地农民提供一条确保其长远生计的出路。一是留地安置。即由城市规划部门按照征用农地面积的适当比例安排一定的经济建设用地给被征地村的集体经济组织，鼓励他们兴办二、三产业，或建标准厂房，或建市场等用于租赁、经营或作价入股。二是住房安置保障，主要是结合城郊结合部住房拆迁，给被征地农民提供两套住房，一套用于解决被征地农民的居住问题，另一套可用于出租，获取租金收入。三是土地入股保障，即让农民以土地使用权入股的形式投资各种经营性或建设项目，并根据项目经营情况定期获取股息和利润分红，从而得到稳定的收入来源。
【参考文献】
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