杨翠迎
内容提要：浙江省社会保障建设走在全国前列，覆盖城乡居民的社会保障体系框架基本确立。但是从破解城乡二元结构视角看，浙江省社会保障体系建设还存在诸多问题，农村社会保障建设较为薄弱。目前浙江省城乡社会保障要协调发展，实现全覆盖，必须树立现代社会保障理念，加大财政投入力度，推进新型农村社会养老保险制度的建立，重视被征地农民生活保障，注重各项政策、制度的衔接和联动，重视立法建设，加大宣传等，重点抓好农村社会保障制度建设工作。
关键词：农村社会保障；全覆盖；二元结构
浙江省在我国社会经济发展处于前列，社会保障事业的发展也相对较快。与兄弟省市相比，浙江省许多工作都是走在全国前列的，如2001年较早建立了城乡一体的最低生活保障制度；2003开始有效推进和基本全面建立了新型农村合作医疗制度；2003年开始全面建立了被征地农民基本生活保障制度；2004年开始建立了城乡社会医疗救助制度；2006年在全国率先建立了城镇居民医疗保险制度；2007年部分地市开始试行新型农村社会养老保险制度；2008在全国率先出台了事业单位养老保险制度改革框架；经过多年的改革和完善，城镇职工基本养老保险和医疗保险制度较为成熟，工伤保险、失业保险及生育保险参保取得了较大进展，等等。截至2007年底，全省参加企业养老保险有1076万人，失业保险585万人，基本医疗保险855万人，工伤保险1003万人，生育保险505万人。全省87个有农业人口的县（市、区）全部建立了新型农村合作医疗制度，参合人数达3000万人。全省城乡低保享受对象有65.23万人，其中城镇9.03万人，农村56.20万人。被征地农民进入社会保障系统的有296.84万人，其中248.99万人参加了基本生活保障制度，其余的47.85万人参加城镇职工基本养老和双低保险。参加农村社会养老保险有445.01万人，截至2008年5月底参加新型农村社会养老保险的有10.09万人。农村五保集中供养率为94.3%，城镇“三无”集中供养率为98.8%。以上数据表明，浙江省覆盖城乡居民的社会保障体系框架基本确立，但是从破解城乡二元结构、统筹城乡经济社会协调发展的要求看，从建设“平安浙江”、提前基本实现现代化和全面建设小康社会的目标看，从“到2012年，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”的民生目标看，浙江省社会保障制度建设还存在诸多缺陷。总体上表现为，社会保障项目不完善，不同社会群体存在不同的制度安排，社会成员之间的社会保障待遇差异过大，农民的社会保障水平低下，多数社会保障项目未能做到应保尽保，大量进城务工人员尚未进入社会保险体系，等等。其中，从城乡二元制度安排来看，具体存在以下问题：
一是城乡制度安排差别大，保障项目不均衡。从浙江省整个社会保障体系看，农村的保障项目明显少于城镇。如农村社会保险特别薄弱，工伤保险、生育保险、失业保险农村都没有。农民干活所受伤亡病残全由自己负责；生育费用也全由自己承担。一般认为，农民有土地，不管能否养得活自己，都不算失业。农村仅有的两个社会保险项目，也是曲曲折折，困难不少。
农村社会养老保险推行10多年了，虽然花了大量精力，但依然是覆盖面窄、参保人数少、保障程度低，目前还处于少数市、县级创新试点和探索之中。
农村合作医疗制度，20世纪60-70年代曾经有过很好的发展，80年代后逐步瓦解，90年代后逐渐有所恢复，但举步维艰。2003年开始的新型农村合作医疗制度，政府花了大量的人力和财力，目前全省参合率仅为89%，该结果并不令人满意。在2007年浙江省国民经济和社会发展统计公报上有关农村社会保障的统计仅仅反映了新型农村合作医疗、低保及五保供养状况，而长达10多年试点的农村社会养老保险开展情况尚未公布。这足以说明农村社会养老保险在浙江省城乡社会保障体系中的薄弱和缺失。
二是农村社会保障范围窄，难以做到应保尽保。因为保障项目不全面和不完善，农民能够享有的社会保障很有限。就已有的各项制度看，最低生活保障制度、五保供养制度、被征地农民生活保障制度是基本到位的，可以说基本上做到“应保尽保”。但是以上这些制度仅仅涉及少数群体。而针对广大农村劳动者的社会养老保险，在全省2090万农村从业人员中仅有21.29%的人参加，其余78.71%的农村从业人口缺乏养老保险安排。新型农村合作医疗还有11%的农业人口尚未参加。造成农村社会保障项目覆盖面狭窄的原因，有制度推行力度和执法力度问题，有农村居民的思想认识问题，也有制度安排与制度设计问题。
三是城乡社会保障标准不同，保障待遇高低悬殊。以养老保险为例，2001-2005年，浙江省全省事业单位退休职工月养老金人均分别为1278元、1352元、1532元、1989元和2061元，同一时期全省企业退休职工的人均养老金分别为685元、802元、808元、858元和908元。浙江省嘉兴市的农村社会保障水平与省内其他地区相比，相对较高，而2004年嘉兴市本级人均月领取农村社会养老保险金只有67.15元；被征地农民养老保险金只有398元。城乡社会保障标准差别大、待遇高低悬殊除了制度设计的差异外，财政投入不均等是一个最为重要的原因。农村社会养老保险主要靠农民自己缴费，大多数地方集体补助无从落实，政府对保险基金没有任何直接投入，参加保险的多数农民，由于过去缴费较少，积累额低，有些人每月只能领取养老金2～3元（如2004年丽水市各县（市、区）平均月领养老金2.85元），难以起到养老保障的作用。被征地农民保障标准的制定多数地区不是考虑农民失地带来的收入影响而是参考城乡低保标准，致使被征地农民保障标准普遍偏低，全省被征地农民月保障金标准平均人均不到300元（根据各地较高档次标准计算）。
四是决策层存在认知偏差，城乡统筹受制约。农村社会养老保险制度尚未全面建立，是浙江省社会保障不能实现制度全覆盖的唯一原因。浙江省农村社会养老保险制度建设滞后，多数农村居民没有进入社会养老保障体系。像嘉兴、杭州、宁波、绍兴这样发达的地区也才是在最近一年陆续出台新型农村社会养老保险政策。浙江省省级新型农村社会养老保险指导意见迟迟不能出台，对地方政府推动新型农村社会养老保险有极大的制约作用。浙江省农村社会养老保险发展滞后的主要原因不是经济因素而是严重地受制于浙江省高层决策者对农村社会养老保险制度建立的迫切性缺乏足够的认识和决心。据2007年浙江省国民经济和社会发展统计公报数据反映，2007年浙江省生产总值为18638亿元，近七年来平均以13.37%的速度在逐年增长；人均GDP为37128元，按年平均汇率折算达到4883美元；农村居民人均纯收入为8265元，连续23年位列全国各省区第一。试想这样的经济状况如果不能为农村居民建立社会养老保险，那么全国有几个省份具备经济条件？如果说在制度推行过程中出现许多农民不愿意参保，那只能说明我们的制度有缺陷或者我们的工作没有到位，并不是农民缴不起保险费（当然对于少数低保户和困难家庭缴不起保险费则另当别论），我们再也不能以农村经济薄弱、农民收入水平低缴不起保险费等经济原因作借口而推迟建立农村社会养老保险制度的时间。当前，浙江省部分领导对建立农村社会养老保险制度的观念过于保守，对传统农村家庭保障和土地保障能力估计过高；对农村人口结构变化，尤其是老龄化程度认识不足；对广大农村居民的养老现状和出现的心理危机缺乏充分的了解。在浙江省，即使像丽水这样经济相对落后的农村地区，农村老人空巢、独居现象并不亚于城市，农村老人的生活质量令人担忧。