杭州市民政局课题组
内容提要：本文以杭州市城市居民委员会体制建设、创新发展及自治能力的研究为范本，总结了杭州作为新中国第一个居民委员会，全国率先进行社区建设研究及探索的和谐社区，以社区党组织、居民委员会、公共服务工作站三位一体的复合型体制的理论框架和实验模型所形成的“杭州模式”；指出以自治为核心的社区体制目前的制约因素；并提出了“转变政府职能、培育发展非营利组织、强化社区居民自治、健全居民参与机制、完善社区保障措施”的对策思路。
关键词：社区建设；居民委员会；体制创新；制约因素；对策研究
一、研究的主要历史背景
（一）基层政治民主制度建设的深入探讨
自治是城市基层民主的核心价值和主要形式。改革开放以来，尤其是在20世纪末我国城市全面推开社区制度之后，基层自治建设有了很大的发展，其中重要的是直接选举制度和一系列居民参与方式以及民间组织的介入机制创新等。但是，也不同程度地存在着体系上的一些问题，包括民主形式的实效、自治能力的提升、居民参与的有限性等，都需要在理论与实践结合的层面上作深入探讨。
（二）城市居委会组织体制发展的理论思考
作为基层群众自治组织，城市居委会体制在中国产生、发展已有近60年的历史。在这一较长的历史过程中，逐步形成了性质较为明确、形式较为固定、制度较为完善的基层组织。但是，随着城市化进程的加快和政府行政职能改革的深化以及社区建设范围的扩大，也存在着许多不适应的体制、机制问题，需要对实践的发展不断作出理论思考和追索。
（三）城市公共服务体系的重大衔接
随着政府行政机构改革的发展，原先根植于行政体系的公共服务和公共管理逐步移植于社会，并直面城市基层，成为整体社会服务的重要组成部分。社区居委会是社区管理的主体，是“自我教育、自我管理、自我服务、自我约束”的组织承载体，如何与不断扩大的公共服务体系衔接，并部分承担政府行政职能下放的权利和义务，成了新时期城市居委会面临的重大课题。
（四）城市社区结构功能关系的实践总结
在城市化推动下，城市社会管理的扩大与深化，对社区功能提出了新的要求。社区建设的项目范围、内容、功效等都有很大发展。城市社区居委会体制需要有更大的适应性，给社区建设的发展以更大的体制包容空间。
二、城市居委会体制的历史沿革及其变革动力
（一）历史沿革中的体制变革
第一阶段：自治体制的初创（1949-1953）。新中国的建立，标志着旧制度的灭亡。随着国民党时期保甲制度的废除，新基层组织制度的创设就必然成为城市组织和管理的重要问题。杭州市是全国率先设立居民委员会的城市。成立于1949年10月23日的上城区上羊市街居民委员会是新中国第一个居民委员会。12月1日，杭州市人民政府正式发出了《关于取消保甲制度建立居民委员会的工作指示》，推行城市基层居委会体制，提出“使人民自己来真正当家办事”，“建立人民民主管理的基础”的自治思路。这是迄今为止发现的我国最早的关于在城市建立居委会的政令，也是新中国成立初期地方政府发出的对居民自治阐述得比较完备的一份文件。到12月底，杭州市已建立起居委会171个，至1950年3月全市共建成居委会571个，居民小组3802个，为城市居民的民主新生活打下了组织基础。
第二阶段：自治体制的法定（1954-1958）。1954年7月，杭州市人民政府决定在市辖区建立街道办事处，作为区级政府的派出机构，负责指导居委会工作，改变过去由公安派出所民警分管的“警管制”。8月14日，浙江省人民政府批准杭州市人民政府《关于市区建立街道办事处试行办法（草案）》和《关于居民委员会试行组织办法（草案）》。12月31日，全国人大常委会颁布实施《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，确定居委会是街道办事处指导下的基层群众性自治组织。其任务：一是办理有关居民的公共福利事项；二是向当地人民委员会或其派出机关反映居民的意见和要求；三是动员居民响应政府号召并遵守法律；四是领导群众性的治安保卫和调解居民间纠纷工作；五是搞好公共卫生和除害灭病工作，使街道办事处和居委会工作纳入国家法制轨道。这一时期杭州市居委会的自治程度相对较高，在组织和动员居民群众响应政府号召，巩固城市新生政权，维护社会稳定，促进城市基层民主政治建设，加强党和政府同居民群众的联系，加强城市管理，发动居民群众互帮互助，为居民提供生产生活服务等推进居民自治方面发挥了不可忽视的积极作用。
第三阶段：自治体制的“萎缩”（1958-1977）。1958年，在总路线旗帜下，大跃进、人民公社化在全国广泛开展，使阶级斗争、群众运动与盲目工业化合为一体，对城乡基层群众自治性组织产生了重大影响。尤其是1958年12月10日，中共八届六中全会通过了《关于人民公社若干问题的决议》，人民公社体制在城市中也开始进行一些试验。杭州各区都相应成立城市中的人民公社，并承担生产、交换、分配和人民生活福利的统一组织者功能，成为工农商学兵和政社合一的社会组织。“生产后方、生活场所、阶级斗争前哨”
成了居委会建设的新目标。居委会的工作中心不再是办理居民的公共福利事项，反映居民的意见和要求，而是忙于组织居民大炼钢铁、大办工业、大办食堂等。居委会逐步由群众自治性组织向经济性组织和准行政性组织转变，行政事务日趋增多，逐渐成为街道办事处的“派出机构”。
60年代初，这种国家与社会高度融合的城市人民公社体制解体。杭州市城市居民委员会组织相继恢复，职能也作了相应的调整。对居委会兴办的小型工业和服务实体通过上收、平调进行了归口。许多居委会都成立了居民服务站，恢复了方便居民生活的主要功能。1966年至1976年，“文化大革命”十年动乱，在“政治建街”口号下，杭州街道居民实行军事编制，设班、排、连，居民干部被打成“走资派”遭批斗、游街、抄家，有的还被送往农村进行“劳动改造”。随着各级“革命委员会”的成立，居委会也改称“革命居民委员会”，中心任务是抓阶级斗争，搞“群众专政”，更多地具有“专政工具”的特性和行政化的色彩，第四阶段：自治体制的恢复（1978-1990）。“文化大革命”结束后，杭州市根据82新宪法和重新颁布的《城市居民委员会组织条例》有关规定，开展了居委会组织整顿工作。1986年，民政部首次把“社区”概念引入城市管理，并试验性地在城市中推开社区服务工作。杭州市在全国率先开展以老年人、残疾人、优抚对象和贫困户等困难人群为主要对象的社区服务工作。随着居民需求的不断拓展，社区服务的对象逐渐从传统的民政对象扩展到全体居民，形成了社区服务十大网络。1989年，民政部在杭州召开了社区服务现场会，并调整了与之相适应的居委会体制和机制。同年12月26日，七届全国人大常委会第十一次会议颁布了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，该法的颁布标志着居民自治和居委会建设进入了一个新的发展时期。为了贯彻《城市居委会组织法》，从1990年起，杭州市根据新的历史时期的要求，结合本地的实际制定了相应的实施办法，依法进行了居委会的整顿与建制改革，调整了居委会的设立规模，健全了居委会的组织机构，完善了居委会的各项制度，理顺了各个方面的工作关系，随着城市新建小区的发展，居委会组织得到了迅速发展，其地位和作用明显提高。
第五阶段：自治体制的社区转型（1991-1999）。1991年5月31日，时任民政部部长崔乃夫从加强城市基层政权建设，增强城市基层政权组织凝聚力的角度，明确指出了城市社区建设的理念和目标，从而拓展了城市居委会体制建设的新的空间。1992年10月，民政部在杭州召开了“全国城市社区建设理论研讨会”，从理论和实践两个方面对社区建设问题进行了研讨。
1993年5月，着名社会学家、全国人大副委员长雷洁琼视察了杭州市的社区建设，对杭州市社区建设推动经济和社会协调发展的做法给予了充分的肯定，题词“凝聚社会力量、推动社区发展”。1994年，全国第一个社区建设研究会在杭州成立，雷洁琼同志担任名誉会长。1996年，由浙江省社科院社会学所长谷迎春和下城区区委书记吴德隆合着的《中国城市社区建设》理论专着在杭州诞生，填补了“八五”期间社会学的理论空白。1997年，杭州市为推进城市基层管理体制改革，强化社区的服务管理功能，出台了《关于加强城市社区管理的若干意见》，提出城市推行“两级政府、三级管理、四级服务”体制，以街道、居委会为依托，以发展社区服务为龙头，以社区共建、提高居民生活质量、提高人的素质和整个社区文明程度为宗旨，实现城区经济和社会的协调发展。1999年，为了更全面、更深入地探索推进社区建设的工作思路和运行模式，民政部开展了“全国社区建设实验区”工作，首批确定杭州市下城区等10个市11个区为全国城市社区建设实验区。8月，民政部在杭州召开了全国城市社区建设实验区工作座谈会。杭州市系统地提出了社区建设的总体思路、发展方向、工作目标等。并在实践中探讨建立与社会主义市场经济体制相适应的社区建设管理体制和运行机制，探索建立新型社区居委会体制，推进街居工作社区化，社区工作社会化，并努力扩大基层民主，实行居委会的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务，初步建立了党委政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、街道居委会主办、社会各方支持、群众广泛参与的社区建设运行机制。
第六阶段：社区体制的确立（2000-2004）。2000年11月19日，经中共中央政治局常委会研究决定，下发《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发栀民政部关于在全国推进城市社区建设的意见枛的通知》。
杭州市结合自己的实际情况在全国率先对主城区居委会进行全面社区体制改革，2001年1月22日印发了《杭州市城市社区建设五年发展规划（2001-2005年）》和《关于进一步加强城市社区建设的若干意见》，明确提出“坚持以人为本、资源共享、改革创新、因地制宜的原则”，建设“优良秩序、优美环境、优质服务、优化管理，实现安全感、亲切感、舒适感、文明感”的现代化新型社区的指导思想；确立“社区定位为经过社区体制改革后作了规模调整的居委会辖区”；落实“组织体系、基本功能、保障措施”三个到位的社区建设基本思路。5月1日，胡锦涛同志视察了杭州社区建设工作，提出了“围绕中心、强化核心、抓好队伍、搞好共建”和“全省示范、全国领先”的要求。年底杭州主城区共撤销586个居民区，调整设立了278个社区。
第七阶段：社区体制的创新发展（2005-2008）。2005年，随着企业退休人员推行社会化管理，面对社区管理的在册党员急剧增加的现实，杭州又率先实施“社区建党委，楼道设支部，党小组创特色”工程，进一步强化社区党组织的核心领导作用。随着城市化进程和城市区域的扩张，1998年开始，杭州市对近郊农村进行了社区化的撤村建居改革。至2008年，进行了大规模撤村建居改革，全市共撤销185个建制村，城市社区数量迅速增加到749个。撤村建居的社区大多保留了原经济合作社，并拥有相当数量的资产。
村民成了社区资产经营公司的实质性的股东。城市社区居委会组织原本单一的社会管理为主业的格局被打破了，社区居委会体制呈现多元化状况。
2007年7月，胡锦涛总书记又一次视察了杭州市下城区的王马社区，充分肯定了社区党建工作和居委会管理服务工作。2008年，根据和谐社区建设的要求，杭州市进一步改革社区管理体制，提出为减轻居委会行政负担，强化居民自治，探索新建社区公共服务工作站，形成社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站三位一体的复合型体制，应对城市社区居委会体制的新发展提出的新挑战。