杭州市民政局课题组
内容提要：杭州市推行社区服务产业化：服务内容，从提供物质生活服务，向物质生活服务与精神生活服务相结合转变；服务方式，从福利服务型，向福利经营与市场经营相结合转变；服务运作，从政府主导投入，向政府倡导支持与市场运作相结合转变；服务提供，从本社区的地域性，向地域性与社会性相结合转变；服务支持，从政府直接拨款，向政府拨款与购买服务的间接拨款相结合转变等五个转变。通过实证调查研究，提出了“转变观念、统筹规划、健全机制、加大投入、集团发展，建立和完善科学的社区服务产业化评价体系”，深化社区服务产业化的对策。
关键词：社区服务；产业化；服务体系；发展对策
《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明详和的社会生活共同体，发挥驻区单位、社区民间组织、物业管理机构、专业合作经济组织在社区建设中的积极作用。完善社区公共服务，开展社区群众性自助和互助服务，发展社区服务业。”改革开放的不断深入，经济社会的持续发展，人民生活水平的不断提高，给社区服务的发展提供了难得的机遇，也提出了更高的要求。为贯彻落实决定精神，我们以杭州市社区服务发展的实际为依据，从城市社区服务产业化的视角，对进一步完善城市社区服务体系进行一些研究讨论。
一、杭州市社区服务产业化的举措
杭州是全国社区服务起步最早的城市之一。20世纪70年代，下城区灯芯巷居委会就以“七星灶”、“小菜场”、“方便车”、“日夜饮食店”、“日夜综合商店”为代表的生产、生活“一条龙服务”闻名全国。80年代末，民政部在杭州召开全国社区服务工作现场会，推广杭州社区服务工作经验。进入21世纪，杭州又在全国率先推进社区体制改革，2002年杭州被授予“全国社区建设示范城市”，五个老城区同时被评为“全国社区建设示范城区”。2005年又提出了建设“服务业大市”的新目标，在全国率先把社区服务作为新型产业列入现代服务业重点发展领域，提出到2010年全市基本建立起新型的社会福利、社会保障和社会服务等门类齐全的社区服务网络，基本实现困有所帮、难有所助、需有所应的社区服务新局面。
（一）重视规划政策，确保社区服务有序发展
杭州从20世纪90年代开始就重视社区服务的发展规划，每三年制定一次发展计划。进入21世纪，在推进城市社区建设过程中，把社区服务作为社区建设工作重点，纳入社区建设五年发展规划。在全国率先把社区服务业作为新型产业，列入现代服务业重点发展八大领域后，写入《杭州市国民经济和社会发展第十一个五年计划》，并编制了单项《杭州市社区服务业发展五年规划（2005-2010年）》，根据新时期经济和社会发展的状况，对社区服务业工作提出新要求和新目标。为认真贯彻党的十六届六中全会决定和十七大提出的“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”的要求，落实《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》的精神，加快社区服务业的健康发展，市政府修订完善《关于扶持发展社区服务业的若干意见》，规定社区服务业单位从市发改委、城管、建委、房管、税务、物价、财政、水电和市政等部门可以享受一定的优惠政策。市财政每年拨出1000万元资金，对社会保障型和福利经营型项目给予适当补助，便民利民项目享受优惠政策，大力支持促进其发展。
（二）完善组织机构，实现社区服务管理制度化
杭州市成立了由政府分管领导任组长，政府有关部门为成员单位的社区服务业发展领导小组，区、街道建立相应机构；健全社区党组织和居委会，整合资源建立社区公共服务工作站，形成“三位一体”的社区组织体系；配齐、配强社区党组织、居委会和工作站专职工作人员，通过“一社区一名大学生”充实社区工作者队伍，按照感情留人、事业留人、待遇留人出台社工管理办法，提高社工待遇，打通上升的瓶颈，专向从社区工作者中选拔公务员，将优秀人才提拔到街道领导岗位，并加强业务培训，鼓励职称考试，为建立一支素质优良、结构合理的社会工作人才队伍奠定扎实基础。2007年底，全市社区工作者5594人，大中专以上为5090人，占90.99%，其中大专以上2882人，占总数的51.52%；党员2871人，占总数的51.32%；妇女3315人，占总数的59.26%；平均年龄为39岁。全市实行《社区服务业证书》登记制度，推进行业管理，使社区服务业逐步走上制度化、规范化的轨道。
（三）保证工作资金，推进社区服务健康发展
采取各种有效办法，保证社区真正有钱办事。按照每百户4000元的标准核发社区工作经费；并每年递增5%；对建立党委和党总支的社区，每年核拨4万～6万元的党务工作经费；劳动保障室和帮扶救助站按每站室5000元核拨工作经费；退休人员社会化管理服务费用每年每人50元；每年由市财政安排300万元社区共建奖励和补助经费，各区按1∶1落实配套经费。
近年来，市、区两级财政投入社区建设资金总数已超过6.7亿元。其中社区管理经费5.88亿元、社区设施建设补助资金2200万元、社区配套服务用房达标建设资金6000万元。为支持再就业，扶持社区服务业发展，共减免各类税6000余万元。强大的资金保证，不仅社区的服务人员待遇上去了，服务质量也提高了。
（四）健全配套设施，完善社区服务网络体系
设施是开展服务的载体。杭州多渠道多方面加强社区服务设施建设，主城区和街道都建立社区（行政）服务中心，每个社区按不低于每百户30平方米要求落实社区用房，并按照“五室四站两栏一校一家一场所”标准配备社区服务设施，党员活动室、社区警务室、社区劳动保障和帮扶救助为主的“一门式”服务大厅、社区卫生计生服务站、市民学校、星光老年之家和文体活动场所已基本建立。社区服务业网络体系初步形成，基本建立起面向老年人、残疾人、优抚对象、贫困户的社会救助和社会福利网络，面向全体社区居民的便民利民服务网络，面向辖区单位的社会化服务网络，面向失业人员和退休人员的社会保障体系。
（五）创新服务形式，推进社区服务信息化建设
将现代化的信息网络技术广泛应用于社区服务业，是提升服务水平的重要载体。杭州市以“96345市民服务呼叫信息中心”为龙头，整合全市93个部门和单位的各类热线呼叫系统，形成基本的呼叫网，打响“12345有事找政府、96345我为你服务”为民服务品牌。又在数字电视中推出了“社区是我家”电视频道，使居民坐在电视机前操作遥控器，就能了解到本社区的情况，也可要求辖区的有关企业提供各类生活服务。政府还投资建立了以覆盖杭州城区所有社区的网站集群、反映各社区服务特色的首个官方社区服务网站“杭州社区网”，不仅满足了社区居民生活服务需求，而且扩大了居民参与社区建设的渠道。另外“电子保姆”、“援助通”、“全球眼”、“信息服务亭”等信息化网络技术成果进入社区服务业领域，有效实现了电话、电视、电脑三网的服务融合。
（六）加强理论研究，探索社区服务产业化发展新路子
社区服务要深入发展，理论是先导。杭州在全国率先成立第一个社区建设研究会，邀请民政部每两年在杭州召开一次全国性的社区建设论坛，组织全国社区服务先进城市进行工作交流，请国家有关部门和理论专家进行指导。杭州本地每年组织召开“现代服务业发展会议”和“社区服务业工作会议”，分析形势，研究对策，总结经验，交流成果。根据发展状况，每年聘请大专院校和专业科研部门组织课题研究，对社区服务进行了多方位的深入探讨，逐步形成了社区公共服务业、养老服务业、家政服务业和物业服务业等产业。
二、杭州市社区服务产业化发展的现状
杭州社区服务发展大体经历了三个阶段：第一阶段是福利型服务阶段。
服务对象以传统的民政对象为主，经济以财政的福利资金作保障，提供无偿服务。第二阶段是便民利民服务阶段。发展街道经济与居办经济相结合，建立服务基地，完善服务网络，配备服务人员，以无偿与有偿相结合的方式，在保证为民政对象服务的基础上，为社区居民提供各种便民服务。第三阶段是社会化服务阶段。投资主体既有政府部门、企事业单位，也包括个人和外资。对象既包括民政对象、一般居民、辖区单位，也包括外来投资、经商、务工人员。方式既有纯福利型的无偿服务，也有有偿服务。内容既有福利保障、便民利民服务，也有再就业、家政、物业管理、法律、医疗卫生、文化体育、治安调解等，旨在保障居民生活质量，提高居民生活水平。在此阶段中，虽未形成完整的市场经济意义上的“产业”，但随着日益增长的市场需求，已逐步向产业化过渡。
（一）社区服务机构有序增长
全市社区服务企业从2004年的7709家，发展到2007年的25755家。
2007年，社区本级及持有社区服务业证书的单位24845个，仅从事家政服务业的企业就超过23701家。
（二）社区服务业设施逐步完善
全市社区服务设施面积从2004年的228382平方米，增加到2007年的561487平方米。2007年，社区服务设施中，社会福利类34978平方米，医疗卫生类28091平方米，家政服务类96982平方米，物业管理公司164362平方米，文体娱乐类237074平方米。
（三）社区服务业从业人员持续增加
社区服务企业年末从业人员2004年为5566人，2007年增加到1.25万人。2007年，社区服务从业人员中，社会福利类1658人，医疗卫生类829人，家政服务类7120人，物业管理公司1952人，文体娱乐类694人。
（四）社区服务业营业收入良性发展
社区服务业营业收入良性发展表现在：社会福利类从2004年990.91万元稳步增长到2007年的1036.2万元，医疗卫生类从3911.50万元增长到17150.10万元，家政服务类从28938.16万元增长到41226.10万元。下降的为：物业管理公司从2004年的288128.27万元减少到2007年的226813.70万元，文体娱乐类从2380.76万元减少到1244.40万元。
（五）社区服务业服务人次迅猛扩张
社区服务业服务人次2004年为5257886人次，2007年达到16377693人次。2007年，社区服务业服务人员中，社会福利类998530人次，医疗卫生类1272834人次，家政服务类10840924人次，物业管理公司422387人次，文体娱乐类2843018人次。
三、杭州市社区服务产业化的新变化
随着改革开放的深入和经济社会的发展，社区居民对物质和文化的服务提出了更新更高的要求。对于社区服务业发展来说，这既是机遇，也是挑战。杭州社区服务业顺势而上，社区服务的内涵和外延都发生了深刻的变化，并取得了前所未有的新发展。
（一）服务内容从提供物质生活服务，向物质生活服务与精神生活服务相结合转变
随着居民收入水平和对生活质量要求的提高，居民的服务需求发生了较大的变化，由需要为生活提供方便，变成了既需要物质服务，也需要精神服务。人们对社区服务的种类、数量增多，质量要求越来越高，从而形成了一个庞大的社区服务市场。据2000年杭州市社区服务的抽样调查情况显示，居民对文体、医疗、家政等方面需求广泛。为适应居民精神服务需要的增长，社区服务近年来多方筹措资金，增加了文体设施，提高了文化服务的能力。
（二）服务方式从福利服务型，向福利经营型与市场经营型相结合转变
与全国其他城市一样，杭州市的社区服务也是从福利服务起步的。近年来，遵循市场经济规律，以社会效益为目的，以经济效益为手段，不断拓展服务市场，使服务机构成为独立的经营服务实体。能够成为独立经济实体的，都可以转化为实体化运作，能用企业的方式集约运作的，都可以按企业运作。引导社区服务机构立足市场不断发展壮大，使市场的巨大需求转化为社区服务业发展的巨大动力，激励社区服务走上产业化道路。福利型服务稳步发展，家政服务类、医疗卫生类家数成倍增加。社区服务业发展，尤其是经营性服务的发展，带动了投资热情，尤其是社区商铺投资的持续走热。2006年杭州商铺供应进入了“社区商铺时代”。