叶宁
摘要：自秦开始的政府级次变迁的历史经验说明，管理能力和管理半径的矛盾是我国政府级次演化的主要推动力。要对我国政府层级进行改革，必须要改变自上而下的政府治理思路，要给基层政府自治权。本文梳理了我国政府级次变迁的历史，借鉴了法国和日本这两个中央集权单一制国家地方自治的经验，提出了一个可供选择的模型——虚省实县。
关键词：地方自治；政府层级；省管县财政体制
2009年中央一号文件明确指出，推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。对于省管县财政体制改革而言，更进一步的意义还在财政之外，它有可能成为省管县行政体制改革的先头部队。2009年6月22日，财政部发文《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，给出了推进省直接管理县（市）财政体制的时间表：2012年底前，力争全国除民族自治地区外，全面推进省直接管理县财政改革，近期则先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围。从行政市管县到省管县的路看起来并不遥远了。而事实上，1982年发源于辽宁省的市管县财政管理体制在1999年才在全国范围内最后完成。
在这样频繁的政府层级变化背后，支配的规律是什么？我国会不会陷入“省管县-市管县-省管县”的怪圈？本文将对地方自治与政府层级改革之间的关系做一个深入探讨。
一、政府级次研究的基本思路
研究地方政府层级结构可以沿着两条思路进行：第一，从行政管理角度来看，根据管理半径和管理成本，自上而下地确定政府的级次。政府级次的多少取决于是否有利于提高治理的公平与效率。第二，以地方自治为前提，从有利于地方公众的偏好显示和地方公共产品的效率提供出发确定基本供应单位，在基本供应单位基础上再组建更高层次的供应单位。
（一）自上而下的行政管理角度
在行政的中央集权体制下，按照行政隶属关系建立起来的各级政府对上负责，因此，自上而下确定管理半径是合理的选择。在此基础上确定的政府级次越多，管理链条越长，同一层级政府的管理效率越高而整个管理系统中信息失真越严重；政府级次越少，同一层级政府的管理半径越大，管理成本越高而管理效率低下。而随着信息技术的发展和管理理念的更新，基于行政管理理论的政府级次结构分析也开始倾向于推行扁平化管理（杨之刚，2006）。
上述理论的基本出发点是减少行政成本，提高行政效率，适应上级政府的管理需要。虽然不是站在维护中央权威的立场上，但是考虑的不是地方公众，而是行政本身，目的是提高治理的公平和效率。张千帆（2008）认为，统治效率存在着客观的限度。中国省级区划面积太大，管辖人口过多，面积在30万平方千米以上的有8个，人口在5000万以上的有9个，相当于其他中等国家的规模，因而有必要削减某些省的规模、增加省的数量。从美国等国的经验来看，中央以下的省级单位数量可以控制在50～60个之间，省以下的县级单位应该控制在100个以内。我国目前有30多个省级单位，平均每个省（含直辖市和自治区）管辖大约10个地级市和90多个县级单位。如果将我国的省级单位数量扩大一倍，那么每个省内县的平均数量在50个左右，显然就处于省政府的有效管辖能力范围之内。
（二）自下而上的地方自治角度
在地方自治的前提下，根据地方公共产品的供给效率和地方公众的偏好显示确定基本的供应单位。多个基本供应单位合并组建一个更大规模的供应单位，或者多个基本供应单位协商组建一个更大规模的供应单位或“多个特殊目的区”，将一部分跨区域公共服务的供应职能让渡给这个机构，但同时保持基本供应单位的存在（杨之刚，2006）。
由于行政治理边界具有确定性，而地方公共产品的提供往往会超越辖区边界，因此，FOCJ（Functional Overlapping Competing Jurisdiction）模型近年来在欧美等国尤其是大城市地区的公共事务治理中被广泛应用。FOCJ即功能性重叠竞争辖区，此种模式是基于单一服务，超越行政辖区自然边界的一种地方公共产品的提供方式。
麦金尼斯（2000）提出了一个最有利于实现地方政府职能的“多中心”组织结构。
也就是允许社会成员按照自身偏好并根据所需要的每一种公共产品和服务的特征建立、选择和改变供应和生产单位，使之能够选择最适于解决所面临的每一个具体问题的生产者和提供者。在多中心体制下，地方公众可以同时是多个供应单位的成员，不同的供应单位根据各自供应的公共产品和服务的性质分别创立，具有不同的规模。地方政府可以被视为基本供应单位，而行政辖区内或跨辖区的供应组织则可称为可选择的供应单位，可选择的供应单位比如美国的特别目的区政府。
总之，自下而上的思路基本点在于确定辖区规模，再根据规模经济和外部性来组建更高层级的政府。这种思路下的地方政府设置对选民负责，目的是更好地满足地方居民的公共需求。
二、我国政府级次变迁的历史经验
无论是横向比较还是纵向比较，我国五级政府架构都是很庞大的。一方面，从中央政府集权的角度来看，为了政令通.、下情易达，要尽量减少行政层级；另一方面，受管理幅度的限制，层级也不能随意减少，特别是现代社会政府职能更加多样和细化。
从自上而下的行政管理角度进行政府级次改革，是行不通的。以我国目前的情况而言，减少政府级次必然面临着政府职能缺位，上级政府监督不力的现象。久而久之，新的级次的政府又会凭空出现。如果换一个角度，从自下而上的地方自治出发，去除政府层级自我膨胀的内在趋势就成为可能。因为权力不是自上而下授予的，就没有自上而下监督的必要。在地方自治的基础上，监督政府的就是地方公众。因此，一个有限政府必然以社会自治为基础。接下来将以我国政府层级变迁的历史经验来说明这一原理。
历史上的政府层级屡有增减，体现了中央集权与地方分权之间此消彼长的演变过程。在宋朝以前，历代中央政府都力图维持二级制的地方政府，以便强化对地方的管理与控制，特别是在各王朝建立初期；当历史环境变化而不得不建立三级地方政府时，也要尽量使最高一级地方政府处于虚化状态。元代以后，因为疆域更加广阔，只能采用多级制的地方政府，但地方分权并未因此而加强，大部分时间还是三级制。历史上，采用什么样的行政层级，主要体现了维持高限度的中央集权、防止地方离心的诉求，很少关注管理效能、地方发展。
按照层级的变化情况，一般可以将秦代到民国初年分成三个阶段。第一个阶段是秦汉魏晋南北朝时期，历时八百年，行政层级从二级制变成三级制；第二个阶段是隋唐五代宋辽金时期，历时七百年，重复了从二级制变成三级制的循环；第三个阶段是元明清时期及民国初年，历时六百五十年，从多级制逐步简化到三级制，以至短时的二级制（周振鹤，1995）。
秦始皇灭六国后建立了中央集权的统一帝国，秦始皇废除分封制，采用郡县制，郡与县即二级行政层级。最初将全国分为36个郡，后来增至46个。从秦建立郡县制开始，我国开始了中央集权的政治，一直延续到现在。秦代平均每郡管理约20个县，管理幅度较合理。到了西汉，随着疆域扩展和土地开垦，郡级行政区域的数目近百，是秦代的两三倍，皇帝没法监督到每一个郡守，中央政府的直接管理幅度过大。汉武帝在郡之上设立了监察区，设刺史，中间几次改称州牧。每个刺史负责管理三四个郡，再把情况向皇帝汇报，这样提高了监督的能力——倒未必提高了管理的能力。到东汉末黄巾起义爆发，中央才不得不派高级官员出任州牧，授予军事、财政和行政大权，镇压农民起义。州监察区演变为郡以上一级常设的行政管理层级，变成了一级政府，两级制政区于是转化为三级制。当时全国有十几个州，管辖一百来个郡，一千多个县，管理幅度合适。到了南北朝时期，州郡数量恶性增长，中央对地方失控，管理层级和幅度脱节也导致地方权力近乎解体，国家行政管理混乱。隋灭陈重新统一中国后，隋文帝取消郡级行政区，推行州县二级制。
隋炀帝效法汉代，合并州县同时又改州为郡，设置司隶刺史作为巡察。唐代又把郡改为州。隋唐疆域比秦汉大，州（郡）数达两三百个，对中央来说管理幅度更大。即使中央不情愿，也不得不设置监察区-道，对州（郡）加以纠察。到了安史之乱前后，原本设置在边境地带为了边防需要小范围的军管区域（即方镇，亦称藩镇，设节度使）普遍设置到全国，并逐步和监察区-道（设采访使，后改为观察使）结合，政府层级不可避免地走向了三级，最终唐亡于藩镇割据。宋初依然实行州县二级制，但是汉唐两代的教训摆在统治者面前的难题是：实行二级制中央管理幅度过大，设立监察区则必然走向三级制分散中央集权。宋代统治者的解决方案是：设置路一级的新型行政区划，但不设置统一该级行政机构和单一首脑，事权分属于不同的部门——诸监司，州级行政区域保留，直接接受中央管辖。地方各级权力分散、交叉，特别是各级官员均由中央官员担任，大大削弱了地方权力和自治自为的基础，高度中央集权。由于地方缺乏应有的适当分权，导致的结果就是横向管理体系割裂，地方行政效能低下，长期积弱。这是专制统治者为了确保皇权所作的选择，结果宋虽然没有亡于割据，却亡于外敌入侵，可谓“安内甚则乏于攘外”。辽和金仿唐宋，最终统一于疆域更为广阔的蒙元帝国，元代采用一套复杂的多级制体系。
元代是历史上第一个游牧民族统一全国的政权，混合了征服过程中战时体制和被征服政权的体制，形成了统辖关系复杂的多级制体系，最多可达省路府州县五级。元代的行省区划很大，增强下级层次也是为了维持管理幅度的需要，行省有军事、行政、财政的全部权力，其实质是行政型军区，首脑由非汉族人担任，重要功能是镇抚民族矛盾。由于下级官员不能越级奏事，上下阻隔效率低下，严重影响了地方发展。对蒙古统治者来说，维持中央统治的目标自然高于地方发展。明代则效法宋代，一级地方权力分散在三司（都指挥使、布政使、按察使），其权力比宋代诸监司大，但在实际管辖地方时集权和分权仍然达不到理想的平衡。于是中央派出官员限时节制省的权力，即巡抚和总督制度。明代后期直至清代，由于地方事务繁重，督抚逐渐变为常制，官职固定、辖区以省为单位，形成省-府-县三级制。中间还产生了省派出机构——道，来分管府县。民国初，以道作为省县之间的一级政区，成为省-道-县三级制，并意图使省一级变成监察区，但是遭到掌握各省军政大权的督军阻挠没有实现。南京政府成立后，改采省-县二级制，加强中央集权防止地方军阀割据。但是一省辖几十甚至上百个县，管理幅度又过大，后来又产生了省的派出监察机构“专区”，是为虚三级制。
从以上简单回顾可以看到，县级政区一直作为我国历史上最稳定的一级基层政区，变动很少，其上级的行政层级则随着不同的历史政治环境而变化。政府架构由自然演化出来，没有事先设计。各个朝代，当中央集权和地方分权达到较好平衡时国家稳定；反之，在内忧外患作用下平衡被打破，则国家动荡。例如，层级简单的汉唐初中期，中央和地方是互相促进的关系，中央对地方控制能力强，地方分权较大，有利于发展。而宋代，中央全面掣肘地方，地方无权，发展受到很大影响，造成全国性的积弱。
由于我国政治集权，从上至下统治，因此管理能力和管理半径的矛盾就成了决定政府级次演化的主要推动力。目前，我国省级行政单位的数目是34，这意味着每一个省管理县的数目非常大，必然会在省和县之间出现一个政府层级。1982年，辽宁省率先试点的市管县改革得到了中央的肯定，后来在全国推广，一直到1999年才最后完成，形成了我国政府现在的五级政府架构。市管县并没有脱离行政管理的基本定律和我国历史的基本逻辑。在我国持续两千多年的秦治依据的就是自上而下的行政管理思路，始终面临着管理能力和管理半径的矛盾，产生委托代理的难题。因此，政府规模和级次设置始终摆脱不了扩张-收缩-再扩张-再收缩的怪圈。