住房、医疗、教育等领域，事实上已属于社会福利领域，一定程度的市场化改革虽属必要，但实施中的改革却使个人面临更大的市场风险。为了应对这样的风险，个人可能进一步压缩消费，以增加储蓄来应对未来的风险。因此，住房、医疗和教育等领域的市场化改革，对于扩大内需而言，一定意义上效果可能适得其反。上述结果，体现在政府工作报告中，就是2002年政府工作报告中，将扩大内需的着眼点放在社会保障体系的完善上。
（七）调控时期（2004-2008）
这一时期政府工作报告的关键词是“宏观调控”，在2004-2008年历年工作安排中，“宏观调控”都位居第一。在实行宏观调控的同时，扩大内需（消费需求）的政策仍在坚持，说明此时宏观调控的对象是固定资产的投资需求。
对一个大国而言，国内消费需求是经济增长真正坚实的基础。扩大国内消费需求，首先取决于人均可支配收入（特别是边际消费倾向高的低收入阶层的收入）的提高。在国民收入分配中，资本获得利润，国家获得税收，劳动获得工资。要使人均可支配收入特别是低收入阶层的收入提高，无非是从以下几个方面入手：第一，在国民收入分配中，向劳动者倾斜，即资本减少利润、国家减少税收；第二，国家税收朝向有利于劳动者特别是低收入者的方向使用，即财政支出偏向于低收入群体；第三，让劳动者也参与分享资本（财产）的收益，获得部分财产性收入。
在这三个方面，近些年都有积极的表现，如“逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”（2008年政府工作报告文本宣示），个人所得税的免税额在提升（2006年从800元提至1600元，2008年进一步提至2000元），财政支出也“更加重视社会发展和改善民生”（2007年政府工作报告文本宣示）以及“更加注重社会建设，着力保障和改善民生”（2008年政府工作报告文本宣示），并提出增加居民财产性收益的问题（中共十七大报告中首次提出“创造条件让更多群众拥有财产性收入”）。
除此之外，国内消费需求的扩大，必须依赖于社会保障系统的完善。社会保障是国家集聚社会的财力，来帮助个人应对未来的风险。这样，个人不需要为可能会来临的风险而过多储蓄，消费就可扩大。显然，提高个人收入以及完善社会保障体系，已不仅仅是经济问题，而是政治和社会问题。
二、改革时代与保障时代中不同的政府责任
综观以上七个时期，可以看出大致上有两个阶段。第一个阶段，从1978年至1998年，可称其为改革时代，政府的主要措施是通过改革，放松对经济主体在生产和消费方面的种种管制（即在自愿交易和私人投资方面的禁止和限制），扩大经济主体交易与投资的空间，以获得经济增长。此时，政府的主要责任在于对旧体制的改革。第二个阶段，从1999年至今，可称为“保障时代”，政府的主要措施是提高劳动者特别是低收入阶层的收入，完善社会保障体系，以扩大国内消费需求，获得经济增长。此时，政府的主要责任在社会保障体系的建设。
三、福利国家的出现：社会保障制度发展的文本展示
从理论上说，社会主义国家要使劳动者获得解放，就必须给劳动者提供足够的保障。在财政上，1978年前国家对劳动者的保障（福利提供）由各个单位自行进行，提供住房、教育、医疗等服务。整个国家像一个大家庭一样运转，而每个单位则像小家庭那样活动，这也是家计型财政的特色。随着经济改革的进行，社会逐渐成长，个人慢慢摆脱了对单位的依附关系。这时，因种种原因脱离了原单位后的个人，就不能再享受原单位提供的各种福利。而在不负担福利的非国有企业中工作的员工，也无法享受福利保障。同时，不负担福利的非国有企业，在与负担员工福利的国有企业竞争时，被普遍认为对国企不公平。国有企业经济效益差，也往往被归因为所谓的（因承担福利带来的）社会负担重。这样，正在进行经济改革的政府就要解决两个问题：一是为那些脱离原国有制单位的个人和那些非国有经济单位的劳动者提供福利与保障，二是接过国有经济单位原来对在职者承担的福利责任，以便加强国有企业的竞争能力。要完成这样的任务，政府就必须建立起完整的社会保障系统，对个人提供社会养老、社会保险与社会投资等多种服务，从而成为公共服务性政府。
如前所述，20世纪70年代末至80年代初，中国并不存在系统的社会保障制度，只有民政部门承担着一部分社会救济职能（对无单位的生活困难户、灾民、军烈属等等）。随着个体的独立与社会的成长，建立社会保障体系的必要性逐渐显现。从政府工作报告的文本来看，最早对建立社会保障制度进行安排的是在1988年。在当年的政府工作报告中，出现如下文字，“要加快社会保障制度的改革，建立和健全各类社会保险制度，进一步发展社会福利事业，继续做好优抚和救济工作，逐步形成具有中国特色的社会保障制度”，并提出加快城镇特别是大中城市住房制度的改革，逐步实行住房商品化。从1991-1995年，住房制度和社会保障制度改革总是一并提出，住房制度改革主要是贯彻住房商品化，而社会保障制度建设主要是建立各种社会保险制度（养老保险、待业保险、医疗保险、工伤保险等）。在相当大程度上，此时的住房与社会保障制度改革属于“甩包袱”性质，政府此时的角色是被动消极的，目的在于减轻政府及国有企业的负担。
1996年起，住房商品化改革不再与社会保障制度改革并列提出，而是分别进行安排。特别是在该年，提出了较完整的社会保障体系，包括社会保险（养老保险、失业保险和医疗保险）、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助等多个层次。1997年起，全国有100多个城市建立了最低生活保障制度，这被认为“是适合我国国情的一种社会保障办法”（1997年政府工作报告）。1999年政府工作报告中将三条保障线概括为“具有中国特色社会保障制度的重要组成部分”，分别是：基本生活保障（国有企业下岗工人的），失业保险金，城镇居民最低生活费（享受失业保险两年后仍未就业的人领取）。
这一年，社会保障制度建设的目的，被描述为“为国有企业改革和经济结构调整创造条件”，也被认为是启动内需的有力措施。但是，这一时期政府在社会保障领域的种种举措，被社会各界广泛批评。政府在住房改革（公房折价销售、新房市价买卖、土地由政府集中储备和拍卖使用权），大幅提高教育收费，减少在医疗卫生领域的政府负担等方面，在相当大程度上给社会造成“零福利国家”的远景预期，反而抑制了一般消费需求。
2000年的政府工作报告文本中，社会保障体系建设的目的被从“扩大内需”提升为“维护社会稳定”，社会保障体系建设的内容被描述为“独立于企业事业单位之外、资金来源多渠道、管理服务社会化”。也就是说，一个脱离于生产单位、由国家给予最终兜底的社会保障系统，在思想认识和工作安排中已逐渐成熟。2001年的文本将社会保障制度的完善与不断改善人民生活联系在一起，其目标定位于“独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化”。从文字上看，与2000年相比，加入了保障制度规范化的要求，这是政府对自身制度建设的要求。这一年社会保障体系建设还与扩大就业、增加居民（特别是低收入者）收入、改善居民住房条件联系在一起。在2002-2008年的文本中，社会保障制度建设与就业、改善生活始终联系在一起，在工作安排中也总是处于重要的地位。特别的，2006年文本中提出了社会建设，2007文本中将社会建设的内容具体化为：教育、卫生、文化、体育等社会事业；就业和社会保障工作；社会管理（安全生产、民主法制）等诸多方面。2008年文本中，进一步提出“更加注重社会建设，着力保障和改善民生”。
这样，社会保障从服务于国有企业改革的一种手段，发展为社会建设的重要内容，从国有经济单位为增强竞争力而不得不卸下的包袱，变成政府服务于社会的主要职责。
四、结论
上述文本分析显示，1978年至今，中国从改革时代转向保障时代，在政府责任上也从生产国家转为福利国家。在这一转折过程中，社会保障责任意识与制度建设得到长足的发展，政府的性质也向服务性转变。一个公共服务性的政府，是福利国家的必然要求。因此，近年来公共服务性政府的构建，正是从生产国家到福利国家发展的趋势反映。
从本文的分析，可以得到以下几个方面的结论：
第一，中国的种种社会福利制度，是政府主动接过单位制解体后的碎片重组而成的。西方走向福利国家，是在日益现代化的社会要求下被迫不断创造的结果。与西方的历程不同，中国原先的福利责任是由单位承担的。随着经济改革的进行，原先的社会责任逐渐从国有制单位中剥离出来（工商企业慢慢成为纯粹的生产组织），这些被剥离出来的社会责任碎片，为政府主动接手并重组，逐渐成为社会保障体系，并逐渐扩展至包含非国有单位员工，直至农村居民。
第二，中国走向福利国家，事先并没有清晰的路线图，而是为事件不断推动发展起来的。起先，社会保障制度是作为国企改革的配套措施（减轻国企负担、解决非国有企业的社保问题）出现的，后来作为亚洲金融危机背景下扩大内需的制度性措施而得到发展，直至目前是成为社会建设的一部分，从而真正成为社会福利措施的一部分。
第三，市场原则（自由原则）从商品市场向要素市场的突破，既是中国经济改革必然的后果，同时又是社会保障制度建立的主要动因。由于市场原则在劳动力市场、资本市场等领域的扩展，带来劳动者保护、资本市场开放（特别是让劳动者享有财产性收益）等一系列问题，这些问题的解决，在相当大程度上依赖于社会保障制度的建设。
第四，福利国家已经是中国的确定目标。无论是从现代国家的宿命，还是以内需推动经济发展的需要，直至社会主义使命的要求，都决定了社会保障制度的建设在未来国家建设中的重要性。有关社会福利的责任分配固然可以讨论，但就福利国家作为建设目标而言已无可回避，这也是当前构建公共服务性政府的应有前提。
主要参考文献
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From Production States to Welfare States：the Analysisof Chinese Govenment Accountability Changes After 1978
Abstract：Modern state is essentially a welfare state. After 1978，with thetransformation of the state and society，China gradually shifts from a countryconsidering production and construction as the central task to a country consideringprotecting the people′s welfare as the central task. This changing trend is clearlyreflected in the government work report after 1978. Reading these texts，we cansee：China′s social welfare system is established after the disintegration of units′safeguards.There was no clear road map towards a welfare state in advance，butpromoted by the development of the incidents. The break‐through of marketprinciples from the commodity market to factor market is not only an inevitableconsequence of China′s economic reforms，but also the main motivation for theestablishment of the social security system，etc.
Keywords：Producing states；Welfare state；Government accountability；National transformation