1.1研究背景及意义
1.1.1研究背景
改革开放以来，我国一直高度重视欠发达地区的发展状况。特别是进入新世纪以来，全国各方面进一步加大对欠发达地区的扶持力度，全国欠发达地区发展水平显著提高，进入了加快发展的新阶段。但全国区域发展差距依然明显，特别是一些欠发达县的经济社会发展水平仍然比较落后，低收入群众增收致富任务依然十分繁重。
欠发达地区由于受自然条件差、基础设施落后、产业结构单一、县域经济基础薄弱等因素制约，农民增收后劲不足，增收难度越来越大，这与建设和谐社会和建设社会主义新农村的目标不相符。因此，今后一段时间政府制订落实“三农”政策的出发点和归宿点都应该是促进农民增收，尤其是欠发达地区的农民增收。
区域经济发展不协调，农民增收缓慢，已经成为制约我国经济又好又快发展的难点。十七届三中全会指出，到2020年，农村改革发展基本目标任务之一就是实现农民人均纯收入比2008年翻一番。由于历史与自然等原因（历史上我国采用二元经济结构，长期以来以农村补城市、以农业补工业，农村积累严重缺乏；自然上，农民分散在广阔的农村里，交通不便、信息不通，资源缺乏），与城市相比，广大农民的收入水平低下、增收困难，经济欠发达地区尤为严重（葛传华，2002）。欠发达地区不仅广泛地分布在我国中西部地区，而且在东部沿海省市也有存在。国务院扶贫开发领导小组办公室政策法规司司长刘福合在2008年12月3日称，截至2007年底，我国农村绝对贫困人口已减少到1479万，占农村居民总人口的1.6％。据有关国际组织提供的数据，从1990年到2007年，中国减少占全球比重超过70％的贫困人口数量，是第一个提前实现联合国千年发展目标中贫困人口比例减半任务的国家。中国扶贫开发取得的成就，加速了全球减贫的进程（刘福合，2008）。但不可忽视的是，贫富差距在进一步拉大。
中共中央政治局在2011年4月26日召开会议，研究当前扶贫开发工作面临的形势和任务，审议《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》。中共中央总书记胡锦涛主持会议。会议认为，《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》实施以来，我国扶贫开发取得新的成就。农村贫困人口大幅减少，收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立，农村居民生存和温饱问题基本解决，探索出一条中国特色的扶贫开发道路。扶贫开发的成就，为我国经济发展、政治稳定、民族团结、边疆巩固、社会和谐发挥了重要作用，为全球减贫事业作出了重大贡献。会议指出，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，经济社会发展总体水平不高，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在，特别是集中连片特殊困难地区扶贫攻坚任务仍十分艰巨。深入推进扶贫开发，是坚持以人为本、执政为民、改善民生、缩小差距、促进全体人民共享改革发展成果的重大举措，是全面建设小康社会、构建和谐社会的迫切需要。必须以更大的决心、更强的力度、更有效的举措，打好新一轮扶贫开发攻坚战，确保全国人民共同进入全面小康。会议强调，我国扶贫开发已经从解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、提高发展能力、加快脱贫致富、缩小发展差距的新阶段。要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，提高扶贫标准，加大投入力度，把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务。到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障义务教育、基本医疗和住房；贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。会议要求，要坚持开发式扶贫方针，创新体制机制，完善政策体系，大力推进专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫，不断提高贫困地区和扶贫对象自我发展能力，积极开展国际合作。各级党委和政府要进一步提高思想认识，切实加强组织领导，强化扶贫开发责任，加强扶贫机构队伍建设，加强扶贫法制化建设，努力实现到2020年扶贫开发目标任务。“十二五”时期扶贫开发工作将把基本消除绝对贫困现象作为首要任务，把连片特困地区作为主战场。
回看30年前，中国的扶贫开发刚刚起步之时，国际社会一度悲观地将其论定为“不可能完成的使命”。而中国就此“不可能完成的使命”交出的答卷却是，短短30年间，贫困发生率由1981年时的65％奇迹般降至2010年时的2.8％。
因此，无论从增量还是存量角度观测，中国都完全有能力迈过普遍脱贫这一人类发展里程碑式的关隘。
2010年浙江省农村居民人均纯收入达11303元，尽管如此，农村生活困难群众还有不少，这和现有扶贫机制跟不上形势发展有关。现在突出的问题是，收入差距在扩大，贫困农户增收困难，生活水平和生活质量提高缓慢；而富裕的农户，生活水平甚至超过城市居民。现在农村的贫困状况，和以往大不一样：以前农民贫困，往往是成片的，某个区域内的农民，绝大多数是贫困的，这叫“区域性贫困”，这种贫困现象和经济整体发展有关；现在的贫困农民，往往是贫困户和富裕户夹杂在一起，是“阶层性贫困”。在这种情况下，如果按照“区域性贫困”来扶贫，肯定不能解决“阶层性贫困”的现实问题。
浙江省委、省政府高度重视欠发达地区的发展，连续出台实施欠发达乡镇奔小康工程、《低收入群众增收行动计划》等政策。浙江省扶贫开发领导小组会议2010年9月16日在杭州举行。会议讨论审定了“重点欠发达县群众增收致富奔小康规划”，要求认真贯彻落实省委、省政府作出推进重点欠发达县群众增收致富奔小康的决策，扎实有序开展各项前期工作。2010年12月3日，浙江正式启动重点欠发达县群众增收致富奔小康特别扶持政策，今后三年，该省将对泰顺、文成等六个重点欠发达县每年每县安排财政专项转移支付资金共计36亿元，用于群众加快增收致富奔小康。财政扶持重点欠发达地区主要着眼于增加农民收入、提升民生水平、增强内生功能、突出收入民生。具体目标是，到2013年，农村居民人均收入达到8000元以上，家庭人均收入2500元以下农户基本消除，80％以上的低收入农户人均收入达到4000元以上，教育、卫生、文化等社会事业主要指标要接近浙江全省平均水平。在具体落实方面，扶贫开发、特色产业、公共服务成为扶持重点。其中，扶贫开发类项目共54个，产业发展项目共68个，公共服务类项目共94个，分别占扶持项目的23.1％、36.8％和40.2％。在这三类项目中，与农民增收关系直接和密切的扶贫开发类项目和现代农业、来料加工、生态旅游等项目安排115个，占49％。六县为泰顺、文成、开化、松阳、庆元、景宁，是浙江26个欠发达县中经济发展最滞后、生态保护最繁重、地理位置最偏远、群众生活最困难的重点欠发达县，也是该省到“十二五”期末全面建成惠及全省人民小康社会的难点所在。
浙江省是最早开始实施农村低保和扶贫开发两项制度有效衔接试点工作的省份之一，自1996年开始实施覆盖城乡的最低生活保障制度以来，该省深入推进农村扶贫开发，不断加大社会保障力度，农村低保与扶贫开发基本实现了有效衔接、全面覆盖。至2009年底，全省共有60万户低收入农户（148万人）家庭人均纯收入超过2500元，其中24万户低收入农户家庭人均收入超过4000元，分别占全省低收入农户总户数的54％和22％。全省农村“低保”对象从2007年末的56.2万人增加到2009年末的60.38万人，农村“低保”平均标准从2007年每人每月160元提高到2009年每人每月216元。今年，省委、省政府明确，从2011年起，我省家庭人均收入仍低于2500元且符合“低保”条件的低收入农户，全部纳入“低保”，目前年“低保”标准低于2500元的县提前一年将“低保”标准提高到2500元。国务院扶贫办检查组充分肯定了我省农村低保和扶贫开发有效衔接工作，认为浙江省农村低保和扶贫开发两项制度有效衔接工作起步早、标准高、力度大，特别是实施“低收入农户奔小康工程”以来，扶贫对象基本覆盖“低保”对象，扶贫措施基本覆盖“低保”对象，扶贫管理基本覆盖“低保”对象，实现了农村低保与扶贫开发有效衔接、全面覆盖，有许多政策、做法、经验值得学习和借鉴。
温州市作为沿海发达城市，经济发展迅速，许多重要指标位居全省前列，但按人均指标来算，却落在了后面。主要原因就在于区域经济发展不平衡，欠发达乡镇量大面广。据统计，2004年温州市262个乡镇中，被划为欠发达乡镇的就有139个，占全市乡镇总数的一半多，农民人均纯收入在1500元以下的还有17.5万人。欠发达地区如何增收成为温州构建和谐社会、谋求地区平衡发展的一大难题。因此，市委、市政府在2005年提出实施“139富民攻坚计划”，旨在通过各种渠道增加农民收入，实现欠发达地区跨越式发展。从“139富民攻坚计划”提出到2007年，全市139个欠发达乡镇农民人均纯收入指标高于当年全国平均水平；期间年增长幅度高于同期全市农民人均纯收入的增长幅度。欠发达地区交通、卫生、医疗、教育等各方面条件明显改善。温州市“十一五”扶贫工作成效显著，具体体现在低收入农户人均收入快速增长，下山脱贫、就业扶贫、产业开发、社会救助、结对帮扶、环境改善等工作全面推进，金融扶贫、合作扶贫、整村推进、来料加工等工作亮点纷呈，组织领导不断加强、政府投入不断加大、扶贫力量不断壮大、扶贫管理不断加强等做法扎实有效。但是欠发达地区农民总体收入水平仍然偏低；欠发达地区区位劣势明显，地区间发展极不平衡；欠发达地区农民收入增长点稳定性不强；第二、三产业和工资性收入偏低（吴春琴，2006）。
文成县位于温州西南部，下辖8镇25乡384个行政村，全县总人口12.52万户、37.37万人，县域面积1292平方千米，地理地形复杂，素有“八山一水一分田”之称，旅游、森林等资源丰富，生态环境优良，列入全市“139富民攻坚计划”的有30个欠发达乡镇，一些乡的农民人均纯收入还没有达到全国平均水平。2007年文成县人均收入在2500元以下的低收入农户29838户、73324人，分别占当年全县总户数和总人口的22.3％、19.8％；其中1500元以下的绝对贫困户9938户、18594人，分别占当年低收入农户总户数和总人口的33.4％、25.4％。截至2009年底，列入农村低保的低收入农户7847户、11165人，人均纯收入2500～4000元的还有7533户、21265人。2010年被列入浙江省6个重点欠发达县之一。2010年9月16日，文成、泰顺、开化、松阳、景宁、庆元6个县群众增收致富奔小康规划审定会在杭州举行，会议原则通过6县规划。文成县在温州市欠发达地区中具有一定的代表性，这也是笔者选择以该县为例的原因所在。