法治概念的内容是十分丰富的，其中有一项内容就是法律至上（supremacy of the law;la suprematie de la regle de dvoit）。这里所讲的法律不仅包括部门法，还包括宪法。十八届四中全会决定指出，“坚持党的事业、人民利益、宪法法律至上”，这实际上也很好地阐释了法治的核心要义在于法律至上。
古希腊哲学家柏拉图曾经力主人治，但到晚年，他也主张法治，在其《法律篇》中，他认为，“必须使法律力量高于统治者的权力，而不能让统治者的权力凌驾于法律之上”。亚里士多德更明确地指出，“法律应当在任何方面受到尊重而保持无上的权威。”[1]他在《政治学》一书中多次提到了“法律至上”，可以说他最早提出了法律至上的理念。但法律人讲到法律至上时，常常会联想到17世纪初发生在英国王座法院首席大法官爱德华·柯克（Edward Kock）与国王詹姆斯一世之间的经典对话：
詹姆斯一世：依朕意，法是以理性为基础的，故朕及他人与法官具有同样的理性。
柯克法官：不错，陛下具备伟大的天赋和渊博的学识。但是陛下并没有研读英格兰领地的各种法规。涉及臣民的生命、继承、所有物或金钱等的诉讼的决定，不是根据自然理性，而是根据有关法的技术理性和判断。对法的这种认识有赖于在长年的研究和经验中才得以获得的技术。
詹姆斯一世：如此则国王被置于法律之下，汝等的主张应当以叛逆罪论处！
柯克法官：布莱克斯通有句至理名言，“国王贵居万众之上，却应该受制于上帝和法律”[2]。
这场争论导致柯克法官被监禁半年。但在光荣革命之后，“王在法下”的原则在1689年英国的《权利法案》中得到了确认，该法案明确了个人的自由和权利不受国王和政府的侵害。后来柯克因反对詹姆斯提议对涉及自己的案件召集法官密商而丢掉职位，但他起草的《权利法案》获得了议会的通过，法律至上的思想成为普通法中法治的基本思想。柯克同时也明确地论述了《权利法案》与1215年《大宪章》的关联：《大宪章》“是英国所有基本法律的根源，它不仅确认，也奠定了习惯法法治基础”。后世学者讨论到法治的概念常常从柯克与英王詹姆斯一世的争论中发现“王在法下”的概念，认为这提供了法律至上的法治要义。例如，英国学者戴西认为，“法律至上”是法治的主要特征；美国《布莱克法律词典》将法治一词解释为“法律的至高无上地位”。
“法律至上”的提法曾经受到一些学者质疑。例如，在自然法学者看来，这种提法忽略了对法律正当性的考察，他们认为在实证法之外，还存在一种检验实证法正当性的、永恒的自然法则，如不得剥夺他人的生命、遵守契约、损害赔偿等原则。后世的实证主义法学家其实也认为在实证法之外有一种应然的法，这是因为受人类理性的限制，立法者制定的法律不可能是完美的，可能存在一定的瑕疵。法律总要不断地修改完善，而“法律至上”的观念容易导致法律神话或法律崇拜的产生，从而不利于其适应社会、经济的需要而向前发展。其实，自然法学派的观点并未从根本上否定实在法的作用。相反，即使反对早期自然法的理性主义法哲学家如康德，也认为在实证法的背后，有人类的理性存在，作为实证法正当性的基础。他认为即使存在自然法规则，也是人类理性认识的结果。因此，尽管存在种类繁多的法学流派，但对法律至上作为法治的重要内容，已形成了基本共识，即人们普遍认为法治国家最基本的要素之一是法的最高性（Primat des Rechts）。[3]
以法治代替人治，最根本的标志就是确立“法律的统治”，确立宪法和法律至高无上的地位，它要求任何组织和个人都必须服从法律、遵守法律。我国已将依法治国、建设社会主义法治国家的战略载入宪法，而法治的内涵当然应当包括宪法、法律至上。在这一背景下，我们所说的法律至上主要包含如下含义：一是要维护宪法和法律的权威。法律至上首先表现为宪法至上，或称为“宪法优位”。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。任何法律和规范性文件都不得与宪法相抵触。我国《宪法》序言也明确规定，“宪法具有最高的法律效力”。除宪法外，法律也具有普遍的拘束力，法律应当成为全社会行动的准则。二是法律要平等地约束所有人，任何人都不享有超越法律的特权；法治的基本精神就是坚持法律面前人人平等，平等是社会主义法律的基本属性，也是社会主义法治的基本要求。要保证有法必依，执法必严，公正司法，全民守法。三是任何公权力不得超越宪法与法律。公权力依据宪法和法律产生，并受法律的制约。任何组织和个人都必须尊重宪法和法律的权威，依据宪法、法律行使权利，履行职责和义务，而不能以言代法、以权压法、徇私枉法。
为什么要坚持宪法和法律至上？这是由社会主义法律的本质决定的。现代民主的核心是人民主权，我国《宪法》规定，国家的一切权力属于人民，法律就是人民意志的体现，它是在党的领导下，汇集广大人民群众的意志制定的。法律能够体现广大人民的根本意志，并且经实践证明，其能够很好地实现和维护人民的根本利益，因此，法律至上也就体现为人民意志和利益至上，尊重宪法和法律在社会治理中的主导地位，也就是最大限度地尊重人民意志和利益。法律保持应有的权威，也就是维护执政党的权威和国家的权威。还要看到，法律至上也是党的事业兴旺发达的重要保障。宪法和法律都是党领导人民制定的，是党的路线、方针、政策的最高表现形式，也是党的意志的集中体现，严格遵守宪法、法律，实质上也就是最充分地尊重和体现了党的意志，也只有充分尊重宪法、法律，也才能从根本上保障党的事业的兴旺发达，从根本上巩固党的执政基础，实现党的领导与依法治国的有机统一。
坚持法律至上是推进依法治国方略的基本要求。党的十八大报告指出，“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，社会治理本身是一种手段，其最终服务于人民的福祉，判断某种社会治理模式是否妥当的主要标准是看其能否有助于实现人民的福祉。在今天我们提倡法律至上，选择法治作为社会治理的模式，其主要原因在于，宪法和法律至上体现了一种最优的社会治理模式，宪法和法律至上体现了规则的统一性和明确性，相对于人治而言，其更具有确定性和可预期性。从农业社会到市场经济社会，人们所处的社会生活群体更加复杂多样，这也就对依据法律规则约束人们的行为提出了更高的要求。没有法治就没有市场，也无法应对管理现代市场的需要。法律至上，会带来规则治理的确定性，能够切实保障人民群众安居乐业，维护社会秩序的稳定，保障国家长治久安。所以，坚持法律至上就是要求全体社会成员真正能够崇法、尊法，服从法的统治，尊重法的权威，将法的精神内化于心，外化于行，从而奠定良好的、坚实的法治基础。
坚持法律至上并不是一句空泛的口号，而应成为我们行动的纲领。具体而言，第一，要树立宪法和法律的权威。习近平同志指出，新形势下要特别强调依据宪法治国理政。执政党应依法执政，党必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。法律至上，就是要让法律在每个人心中树立起崇高的地位，每个人都应该服从制度和规则，而不是服从个人的意志和权力。任何组织或者个人，都不得享有超越宪法和法律的特权。第二，应强化依法行政，建立法治政府。我们的政府是人民政府，表明其宗旨是为了人民的利益。而政府严格依法行政的关键在于政府的权力来自法律，一切行政行为都应当受到法律的约束。第三，应强化依法裁判、实现司法公正。马克思曾指出，法官是法律世界的国王，除了法律就没有别的上司。在各种纠纷解决机制中，司法裁判更应当强调其仅受法律的拘束。与其他纠纷解决方式相比，司法裁判更强调“依法裁判”，即“以法律为准绳”。在司法裁判中，裁判者必须服从于法律，严格依据法律来确定当事人的权利、义务和责任。因为法律本身就界定了裁判的标尺，只有依法公正裁判，才能使人民群众从每个个案审判中感觉到公正。第四，应实现全民守法。法律至上能够形成一种平等理念的传播，从而形成人人守法的文化，使法律深入人心，走入人民群众，并真正成为全体人民的自觉行动。这才是法治的要义所在。
在社会主义法律体系基本形成之后，在法治的重心从立法转向司法的过程中，想要真正实现行动中的法律，最关键的还是要在全社会树立起宪法和法律至上的理念。无论法治理念的内涵多么丰富，其最重要的理念始终应当是宪法和法律至上。
注释
[1][古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，195页，北京，商务印书馆，1965。
[2]转引自季卫东：《法律职业的定位——日本改造权力结构的实践》，载《中国社会科学》，1994（2）。
[3]Konrad Hesse,Grundzuge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland,C.H.Muller,1999,S.87,Rn.195.