3.政府公共舆论管理的特征
政府公共舆论管理属于政府管理的范畴，但同时又是最复杂、最敏感、最重要的部分，具有自身特有的规定性。它的特殊性在于：
一是复杂性。政府公共舆论管理，对象不是一般的事务，而是作为社会意识形态而存在的公共舆论。1980年中央电视台播出的一出罗马尼亚话剧《公正舆论》（编剧奥·巴琅格）中有这样一段台词形象地描绘了公共舆论的复杂性。“他是个奇怪的人物。你可以同时在任何地点，在所有的地方遇到他。在城市，在乡村，在火车里，在大街上……他以各种不同的面貌出现；有时是工人，有时是农民、战士或大学生……他有各种不同的年龄：年岁不大，或上了年纪。他有时是妇女，有时是男人，但他无所不知，无所不察，什么事情也休想逃过他的眼睛，什么人也骗不了他。”这段话用戏剧语言表达了公共舆论本身的复杂性。此外，从舆论的主体看，有个人舆论、群体舆论、组织舆论、阶级舆论、阶层舆论等。从舆论形成过程看，有潜舆论、显舆论、行为舆论之分。从舆论传播方式看，有人内传播、人际传播、群体传播、组织传播、大众传播等。从舆论的表现形式看，有媒体、利益群体、民意调查、专家学者的意见、投票、公共集会、示威游行、群众来信、电话、电子邮件等。从舆论质量看，有理智舆论与非理智舆论、积极舆论与消极舆论、正向舆论与负向舆论。而且，舆论往往具有捉摸不定、动态变化的特征。舆论的测量、舆论引导效果的评价也存在很大的不确定性。所以，准确把握和管理公共舆论是政府管理中艺术性最高的部分。
二是敏感性。因为公共舆论是公众的意见和呼声，政府对公共舆论管理的紧和松、疏和导、扬和抑反映了一个国家的历史、社会和文化传统，反映了一个国家的经济发展水平，反映了一个国家的政治参与水平，反映了一个国家言论自由和舆论控制的尺度，最后集中地反映了一个国家的民主化、法治化程度。因为，一个国家对待公共舆论的态度，从某种意义上代表了政府与公众的关系，是政府与公众、国家与社会关系的反映。在民主化趋势日益增强的今天，发展中国家在经济社会转型过程中，还面临着保持政治参与热情高涨和维护政治秩序之间的平衡问题。如果两者关系处理不好，极易引发政治失序，甚至导致社会动乱。不仅如此，政府对公共舆论的管理还会和政府所宣称的民主原则及对公众意见的尊重产生冲突。乔姆斯基在《新自由主义和全球秩序》中就此分析到：“一个像样的民主社会应该建立在‘被统治阶层意志’的原则基础之上。这个观点已经赢得普遍的认可，但它又容易遭到反对，因为它太偏激也太经不起推敲。太偏激，是因为它暗示了人民必须受到支配和统治。太经不起推敲，是因为即使最残暴的统治者也会要求一定程度的‘被统治阶层意志’，而且一般都会得到，而不仅仅是要求武力征服。”笔者认为，乔姆斯基所说的“太偏激”主要是指它与西方民主宣示的民有、民享、民治等“民意政府”的说法相矛盾。而“太经不起推敲”是指不能把民主政府与专制政府对待“民意”的态度分开。这一观点实际反映了西方民主的虚伪性，同时也说明政府对公共舆论管理的敏感性。
三是重要性。俗话说：“一言可以兴邦，一言可以丧邦。”舆论对于政府权力的获得、巩固，对于政府合法性和政府权威，对于社会稳定、经济发展、文化传承具有至关重要的作用。19世纪中叶美国总统亚伯拉罕·林肯也说过“你有舆论的支持，无往而不胜；没有舆论的支持，无往而不败。”一些学者在总结苏联解体的原因时认为，苏联解体，首先突破的不是经济而是舆论，舆论失控，脱离了党的领导。所以，公共舆论管理对治党、治国、治政、治军都具有重要意义。舆论管理的好坏还直接关系着政府公共管理的有效性，是所有政府管理过程不可缺少的重要内容。
三、政府公共舆论管理研究的理论支撑
政府公共舆论管理是一项交叉性、边缘性研究，同时，也应该是一项具有特定对象、特殊分析工具和模型的研究。本项研究主要有四大理论支撑，即意识形态理论、自由民主理论、大众传播理论和公共管理理论。
（一）意识形态理论
“意识形态”（ideology）是一个内涵丰富、复杂多变、歧义丛生的范畴。相应地，意识形态理论也是一个包容量大、内容广泛，同时又争论不休的学术领域。但是，研究政府对公共舆论的管理不能不涉及意识形态问题。一方面，公共舆论与意识形态有密切关联，无论是在结构上还是在功能上都是如此。另一方面，政府对意识形态的管理与对公共舆论的管理又有许多一致的地方。政府对公共舆论的管理是以某种意识形态为基础和前提的，也就是说，意识形态为政府公共舆论管理提供了基本的价值尺度。更为重要的是，在现实政治生活中，对意识形态的认识和管理还存在许多“误区”，其中之一就是“泛意识形态化”，这就影响了政府对待公共舆论的态度和做法。因此，转变政府对公共舆论的管理方式，前提就是科学地认识和对待意识形态。
1.社会存在与社会意识
本书坚持马克思主义关于社会存在决定社会意识的唯物主义观点。从社会存在出发，揭示公共舆论的产生、发展和变化规律，从而为政府管理公共舆论提供科学基础。
社会存在和社会意识的关系问题，是社会历史观的基本问题。社会存在与社会意识的辩证关系，是通过它们之间的矛盾运动展开的。它们之间既对立又统一，由此推动人类社会历史不断向前发展。
一般认为，马恩合写于1845-1846年的《德意志意识形态》一书是历史唯物主义诞生的标志。在该书中马恩写到：“这种历史观就在于：从直接生活的物质生产关系出发来考察现实的生产过程，并把与该生产方式相联系的，它所产生的交往形式，即各个不同阶段上的市民社会，理解为整个历史的基础；然后必须在国家生活的范围内描述市民社会的活动，同时从市民社会出发来阐明各种不同的理论产物和意识形态，如宗教、哲学、道德等等，并在这个基础上追溯它们产生的过程。”1859年，马恩在《〈政治经济学批判〉序言》中对社会存在与社会意识的关系作了最为经典的表述：“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适应的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形态与之相适应的现实基础。物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。不是人们的意识决定人们的存在，相反，是人们的社会存在决定人们的意识。社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中活动的现存生产关系或财产关系（这只是生产关系的法律用语）发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏。那时社会革命的时代就到来了。随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或快或慢地发生变革。”
根据马克思主义的唯物史观，社会存在决定社会意识，社会意识对社会存在具有反作用。
社会存在对社会意识的“决定”作用主要表现在：社会存在是本原，社会意识是派生的，是社会存在的反映；社会存在的发展决定社会意识的发展，是社会意识发展的基础；社会存在为社会意识提供了反映的工具和实现手段；社会存在为社会意识提供最后的标准。社会意识能否正确地反映社会存在，要靠实践来检验，最终要靠社会存在来检验。
在肯定社会存在决定社会意识的同时，马克思主义认为，社会意识具有相对独立性，并对社会存在有着巨大的反作用。相对独立性主要表现在：一是社会意识和社会存在的发展变化的不同步性。一般来说，落后的意识形态会阻碍社会的发展，超前的意识形态会推动社会存在的发展。二是社会意识有自己的独特的运动规律。反作用表现在社会意识具有认识世界改造世界的作用。社会意识对社会存在的认识是主观见之于客观的过程，这一过程是有目的、有计划、主动的反映；它不仅能反映事物的现象和外部联系，而且能反映它们的本质联系，反映它们的发展趋势和规律。在此基础上，社会意识能够进一步改造世界，包括改造人自身。
社会存在与社会意识的关系原理对于我们客观把握公共舆论的本质和规律，具有重要的指导意义。公共舆论属于社会意识的范畴，和其他社会意识一样，并不是先验存在的东西，本质是公众对“社会存在”的反映，是“被意识到了的存在”。公共舆论的客体——公共事务，不过是迫切需要解决的、突出的社会存在而已。社会矛盾的出现、激化或平息，社会矛盾双方力量的失衡、调整或转化等等，都有可能作为公共事务引发公共舆论。但是，并非所有的公共事务都能引发社会舆论，只有社会矛盾达到一定的程度，社会舆论的潜在能量和张力才会通过一些偶然事件而表达和传播。此时，舆论又作为能动的因素反作用于社会，推动社会矛盾的解决，消除社会隐患。此时，大众媒介的作用则是作为“反映的工具和实现手段”而发挥作用。当一种公共舆论形成以后，政府有效地引导公共舆论，既要着眼于舆论形成的认识因素，即由于认识局限所存在的舆论冲突，更要着眼于挖掘引发公共舆论的社会根源。只有这样，才能真正提高“舆论执政能力”，有效驾驭公共舆论。认识不到这一点，就是违反了历史唯物主义原理。
2.意识形态及其功能
一般认为，意识形态概念最早是由法国思想家德·特拉西在《意识形态原理》（1797年）中提出来的，意指人们揭示观念的成见和偏见的根源的“观念的科学”，并试图以这门科学作为与过去的“非科学”相对立的新的社会和政治秩序的基础。19世纪，马克思、恩格斯在创立历史唯物主义过程中，对意识形态的含义和实质有过阐述。不过直到19世纪中叶马克思、恩格斯《德意志意识形态》发表和1929年卡尔·曼海姆《意识形态与乌托邦》出版以后，这一概念才逐渐流行开来。
当代学者莱蒙德·格斯（Raymond Guess）在他的《批判理论的理念》中区分了三种不同的意识形态概念：一是“描述意义上的意识形态”，即在分析某一社会总体结构时，只限于指出意识形态是这一总体结构的一部分，不引入某种价值批评或赞扬这种意识形态，只作客观描述，不作带有主观意象的评论；二是“贬义上的意识形态”，也称为“否定性的意识形态”，即承认意识形态的存在，但对它的内容和价值采取否定的态度，认定它不可能正确地反映社会存在，而只能曲解社会存在，掩盖社会存在的本质，凡是从这一角度去理解意识形态的人，必然对意识形态持批判态度；三是“肯定意义的意识形态”，即不光承认意识形态的存在，而且对它的内容和价值采取肯定的态度，认定它能客观地反映社会存在的本质。自特拉西提出“意识形态”概念以后，拿破仑是第一个持否定态度的人。他抨击他们为“空谈家”，认为这一理论无非是削弱政治权威而已，从而使意识形态一词披上了一层浓厚的否定色彩。当时，意识形态一词表示知识上的贫乏、实践上的愚昧，特别是作为一种危险的政治情绪。西方意识形态理论家大都把意识形态看做是“虚假的意识”，对意识形态持批判态度。
应该说经典马克思主义对意识形态也是持否定态度的。马克思在《德意志意识形态》“序言”中明确指出：“人们迄今总是为自己造出关于自己本身、关于自己是何物或应当成为何物的种种虚假的观念。他们按照自己关于神、关于模范人等等观念来建立自己的关系。他们头脑中的产物就统治他们。他们这些创造者就屈从于自己的创造物。我们要把他们从幻想、观念、教条和想象的存在物中解放出来，使他们不再在这些东西的枷锁中呻吟喘息。我们要起来反抗这种思想的统治。”但是，意识形态概念在社会主义国家的实践中逐渐被赋予肯定的含义，即从原来的否定资本主义意识形态转为肯定社会主义的意识形态。之所以会发生这样的转变，说明马克思对意识形态的论述本身就包含着转化的“胚胎”。马克思对意识形态概念的描述总体上包括了三层意思：第一层次，意识形态是一个总体性概念，它包括许多具体的意识形式，如政治思想、法律思想、道德、哲学、宗教等。第二层次，意识形态是生活过程在人们头脑中的反映。第三层次，意识形态的载体是语言，它的高级表现形式是政治思想、法律思想、道德、宗教等。
笔者认为，意识形态是客观存在的社会政治现象。意识形态本身是一种信仰和价值体系，安东尼·唐斯称之为“一种有关美好社会的文字幻象，一种建构此种社会的信仰形式”。对意识形态的理解受制于意识形态所维护的阶级和阶层利益。意识形态具有鲜明的阶级性、系统的理论性、强烈的实践性、突出的价值性、相对的独立性、历史的继承性等特征。其中，意识形态与政治权力的关系问题居于意识形态问题的核心位置。对于意识形态在维护国家统治中的作用，现代西方学者同样也给予了高度关注。