报刊按其使命来说，是社会的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的耳目，是热情维护自己自由的人民精神的千呼万唤的喉舌。
——马克思
如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。
——麦迪逊
自法国思想家卢梭提出“公意永远是公正的”命题以来，民主就同公共舆论结下了不解之缘：“多数人的意愿构成了民主的基本结构”。以民意为核心的“多数裁定原则”无可争辩地成为现代民主制度运行的基础性原则。舆论权是公民的一项基本权利，维护公众舆论权也是民主国家和政府的一项基本职责。维护公众的舆论权意味着要限制和约束国家任意使用权力压制人民意见的表达，同时保障人民可以以表达意见的方式来影响国家权力的实施。正如民主化是一个过程，永无止境一样，维护公众舆论权也是一个永无止境的过程，区别只是不同国家紧迫程度和艰巨性不同而已。
一、公众舆论权与公共舆论管理民主化
公众舆论权是民主国家对公共舆论实施管理和调控的前提和基础。世界上绝大多数国家都从宪法和法律上对公众舆论权进行确认和保护。但公众舆论权的实现并不随宪法和法律的确认而必然实现，公众舆论权的真正实现还需要有民主的政治文化和政治制度、良好的公众素质以及市民社会的发育成熟、具有良好自律的大众传媒、法治保障和政治宽容、政治公开等许多社会政治条件的支撑。
（一）公众舆论权的内涵与特点
1.公众舆论权概念的提出
公众舆论权，是公民的一种民主权利，既是一项基本的公民权，也是一项包容性强，结构丰富的权利，是法律、法规及政策对公共舆论领域各种关系主体能够作出一定的舆论行为或者不作出一定舆论行为，以及要求他人作出一定舆论行为或不作出一定舆论行为的许可和保障。具体而言，就是指公众舆论权主体在政治民主、政治宽容和法治保障下，充分地享有包括知情权、参与权、表达权和监督权在内的政治自由和权利，对政府及其行政行为施加强有力的舆论影响和监督，实现公众和社会的政治参与。在人类历史上，与舆论和舆论权利相关的概念很多，诸如思想自由、表达自由、言论自由、出版自由、集会自由、请愿自由、游行自由、示威自由以及采访自由、编辑自由、报道自由、批评自由等新闻自由和新近出现的知情权、反论权、接近权，等等。为了便于深化这方面的研究，人们在上述概念基础上试图提出带有总揽性、概括性的概念。
历史上，与公众舆论权相关的核心概念主要有三个：一是言论自由权。所谓言论自由是指公民在法律规定或法律未加禁止的范围内，通过口头语言、书面语言或象征性语言等形式，按照自由的意愿发表意见、交流信息的权利。广义的言论自由包括了言论、集会、结社、新闻等自由。言论自由是公民最基本的权利，而其他的权利都是从言论自由权中引申出来的。从这个意义上说，言论自由是一个基础性的概念。二是表达自由权。国内不少学者认为，言论自由的范围比较狭窄，表达自由才是一个总体性概念。表达自由是“言论、出版、著作、新闻等自由的合称，是指公民有权通过口头、书面或音像设备自由地表达自己的思想和意见。”1789年法国《人权宣言》第11条规定：“自由传达思想和意见是人类最宝贵的权利之一；因此，各个公民都有言论、著述和出版的自由。”《世界人权宣言》第19条规定：“任何人都有权享有发表意见和表达的自由；这一权利包括不受干扰地坚持自己意见的自由，通过媒体，不分国界地寻求、接受和分享信息的自由。”
《公民权利和政治权利国际公约》第19条关于“意见、表达和信息自由”规定：“人人应有权持有意见，不受干预。”“人人应有表达自由的权利；此项权利包括寻求、接受、传递各种信息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的，或通过其所选择的任何其他媒介。”从中可以看出，表达意见的自由是言论出版自由的依据，表达自由比言论自由内涵更加宽泛。第三种就是舆论权的提法。比如肖金明在《舆论权论纲：意义与功能》一文中认为：“舆论权既具有权利意义，又具有权力价值，具有权利和权力双重属性。它首先是一个权利体系，与知情权、思想与言论自由、新闻自由等密切关联，其次构成一种特殊社会权力，即政府之外的第四种权力。”如同民法上的人身权是一项涵盖了人的姓名权、肖像权、人格尊严权、生命健康权等多项与人身相关的权利的总和性权利一样，舆论权亦不是一项具体的权利，它具有极强的包容性。是否具有舆论权，不仅取决于政治认同和宪法保障，而且包括相应的物质和程序等的保障。
上述三种概念既有自身特有的规定性，同时又相互交叉，言论自由带有基础性，表达自由带有总括性，舆论权则强调了权利属性。本书使用公众舆论权并不排斥上述三种表达，而是把这些内容包含于其中，并强调了集权表达的权利。
2.公众舆论权构成及含义
作为一个概括性、集合性概念，是表达权、知情权、监督权、参与权等的总称，舆论权的内容十分宽泛。
第一，表达权。简单地说就是公民个人或集体依法自由表达自己意见和建议的权利，包括三个方面的内容：
言论自由权。上文已经讲过，所谓言论自由是指公民在法律规定或法律未加禁止的范围内，通过口头语言、书面语言或象征性语言等形式，按照自由的意愿发表意见、交流信息的权利。可以分为三个层次的内容：①寻求和接受信息的自由。人类为了生存和发展，必须认识和改造主观和客观世界，必须组成社会和进行交往沟通，为此，就要寻求和接受前人和他人的经验，享有寻求和接受信息的自由。否则，生存和发展将不可能。②思想和持有主张的自由。寻求和接受到的信息，成为思想的资源，经过加工成为思想、主张和意志。这种思想、主张和意志，不应受到干扰和禁锢，否则发展将会停止，生存将受到威胁。③以各种方式传递各种信息、思想和主张的自由。法国学者让·达尔西认为，“比之《世界人权宣言》中阐述的基本人权更重要、更全面的权利概念，那就是传播权。”传播和交流是实现言论自由权的保障，它要求政府保障传播自由和提供传播表达的渠道和条件。言论自由是人们认识、接受、发展和传播知识、经验以及真理的重要形式，保障言论自由是对人的关怀和尊重。它与其他自由和权利一起成为现代市场经济、民主政治和现代国家立国的基础。
新闻自由权。新闻自由一词的英文是Freedom of Press。这个词在西方国家的不同历史时期有过不同的内涵。在文艺复兴期间，Freedom of Press仅指言论自由，即文艺复兴运动先驱们反对教会的思想禁锢，争取自由表达自己的意见。17世纪初，西欧各国印刷术广泛运用，Freedom of Press主要指出版自由；到报刊开始在西欧各国兴起，Freedom of Press又指报刊自由。而现在，在原有的含义基础上，突出强调了信息交流的自由。现在，一般都译为“新闻自由”。新闻自由主要是指创办媒体自由、采访自由、编辑自由、通讯自由、出版自由、批评自由等，是公民言论和出版自由权在新闻传播领域的延伸和派生，属于新闻工作者的基本权利。
传媒接近权（the right of access to mass media）。传媒接近权即一般社会成员利用传播媒介阐述主张、发表言论以及开展各种社会和文化活动的权利，同时，这项权利也赋予传媒应该向受众开放的义务和责任。这个概念反映了资本主义媒介制度下的社会成员的言论自由或表达自由的权利与媒介的资本主义私人占有制之间的巨大矛盾。1967年，美国学者J·A·巴隆发表了《接近媒介——一项新的第一修正案权利》一文，首先提出了“媒介接近权”的概念。1973年，他又出版了《为了谁的出版自由——论媒介接近权》一书。巴隆认为，美国宪法第一修正案规定的“出版自由”所保护的是作为一般社会成员的受众的权利，而不是传媒企业的私有财产权；在传媒越来越集中于少数私人资本的现代，广大受众越来越被排斥在传媒之外，因而必须把第一修正案的权利归还给它的真正拥有者——读者、视听众。这一概念是指作为信息接受者、利用者的公民有权接近和利用大众传播媒介表达自己的主张、意见，有权要求大众媒介刊登或播放其意见、广告、声明、反驳等，有权要求大众媒介传播自己想要传播的信息。
第二，参与权。即通过舆论参与国家政治和社会生活的权利。政治参与是普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为。它是政治权利得以实现的重要方式，反映着公民在社会政治生活中的地位、作用和选择范围，体现着政治关系的内容。公民政治参与的方式有很多，诸如政治投票、政治选举、政治结社、政治接触、政治冷漠、政治表达等。其中，政治表达，即舆论权的行使是政治参与的一种重要方式。公民通过法定的途径和方式表示自己的政治观点和政治态度，从而影响政府决策和行为。由于舆论是一种集体行为，可以形成一种集合效应，使政府明显感到某些利益要求和支持意向。现代社会的舆论参与主要是通过大众传播工具而实现的。在资本主义国家，舆论被作为基本人权之一加以提倡，但实际上西方各国都对这些参与自由加以立法、司法和行政管理等方面的限制。社会主义国家人民运用政治舆论在国家政治生活中发挥着重要作用，影响公共决策，监督国家机关和政府官员的行为等。
第三，知情权（知晓权）。知情权的英文是Right to Know。知情权（知晓权）在广义上说，指的是社会成员获得有关自身所处的环境及其变化的信息、保障社会生活所需的各种有用信息的权利，从这个意义上来说，它也是人的生存权的基本内容。从狭义上来说，知情权（知晓权）指的是公民对国家的立法、司法和行政等公共权力机构的活动所拥有的知情或知察的权利，这是公民的一项基本政治权利，也意味着公共权力机构对公民负有信息公开的责任和义务。知情权概念最早出现在1766年瑞典新闻法中，但首先使用知情权的是20世纪40年代中期美国记者库柏。美国“五角大楼案”在维护公民知情权的进程中具有里程碑意义。知情权是舆论表达权、参与权的前提，如果公众对政府的方针政策等信息不知情，则谈不上其他舆论权利，也不利于提高公众参与国家政治生活的素质和能力。
第四，监督权。舆论监督有广义与狭义之分。广义的舆论监督是指公民通过一定的组织形式和传播媒介，充分发表意见、建议，表达自己意志的权利和通过自由地表达舆论影响公共决策、监督一切不良行为的一种社会现象。狭义的舆论监督是指新闻舆论监督，指一般公民和包括新闻媒体在内的社会组织在公共领域的言论空间中通过公开指控、评论、提出建议等手段所体现出来的舆论力量对政府机构和政府官员滥用权力等不正当行为的监督与制约。对政治权力的制衡和监督是人类社会政治发展进步的最重要成果之一，也是人类社会在对封建专制政权进行斗争中逐步取得的重要成果，对舆论监督权利的承认和保障既是这种重要成果的组成部分，也是体现政治民主的最重要的内容之一。
3.公众舆论权的性质及特点
公众舆论权是私益权与公益权的结合。作为私益权，公民通过舆论权的行使，能够自由发展自己的人格权利，同时通过这种行为积极参与国家政治生活，体现个人在国家和社会生活中的主体性，从中获得物质与精神上的利益或满足。私益权的根本目的是促进作为社会人、政治人的权利主体的价值实现。由于公共舆论代表公众意志，传达民主的声音，是在社会普遍性认知和接受程度下所表达出来的公意的声音。因此，舆论权又具有公益权的性质。舆论权是人民当家做主的重要体现和实现条件，它可以激发公众对政治事务的思考，提高民众对国家事务的参与感与向心力；能够影响政府决策，使政府的政策符合人民群众的根本利益，使人民群众的意志在政策上得到实现；舆论通过对公共权力的制约功能，及时揭露政府官员的腐败行为，形成一种强大的公众舆论压力，促使公共问题得以妥善解决，使被监督者在舆论的压力下保持警醒而正当行使权力。