它既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里；它形成了国家的真正宪法；它每天都在获得新的力量；当其他的法律衰老或消亡的时候，它可以复活那些法律或代替那些法律，它可以保持一个民族的创制精神，而且可以不知不觉地以习惯的力量代替权威的力量。我说的是风俗、习惯，而尤其是公共舆论。
——卢梭
应该让行政学研究一些最佳方法，这些方法能够给予公众舆论以控制监督的权力，同时，使之与一切其他的干扰相分离。
——伍德罗·威尔逊
政府公共舆论管理是广义政府管理的子系统，政府管理的一般规律对政府公共舆论管理也同样适用。但是，由于政府公共舆论管理有特殊的规定性，它是政府管理中最复杂、最敏感、最重要的组成部分，对政府管理总体具有反作用。因此，政府公共舆论管理的理论支撑包括了政府管理的“一般理论”和政府公共舆论管理的“特殊理论”两个部分。另外，政府公共舆论管理研究还涉及舆论、公共舆论、新闻舆论、政府、政府职能、治理、公共行政、公共管理、社会存在、社会意识、意识形态等许多重要的范畴，本文在何种意义上使用这些概念，也需要加以界定。
一、舆论与公共舆论
舆论是一个历史性概念。它随着人类社会的产生而产生，伴随着人类社会的发展而发展。现代意义上的公共舆论产生于18世纪，是新兴的资产阶级同封建专制政权斗争的重要武器，在资产阶级夺取政权后逐步成为资产阶级民主制度不可或缺的重要组成部分。
（一）舆论
舆论自古有之。从舆论到公共舆论经历了一个漫长的演变过程。考证舆论概念的历史演变有助于厘清公共舆论概念的内涵和外延。
1.西方舆论概念的演变
在西方，对舆论的关注可以追溯到古希腊时期，并贯穿整个政治思想史。历史上，苏格拉底、柏拉图、亚里士多德，以及17、18世纪的思想家马基雅弗利、洛克、霍布斯、孟德斯鸠等都有关于舆论的论述。美国政治学家杜鲁门说过：“关于公共舆论的概念，在西方世界思想史上有悠久的传统，可以追溯到对政治过程性质的早期思考。直到18和19世纪广大民众参与民族国家的政府活动的程度日益提高时，这一概念才开始频繁使用。在重要的政治哲学家中，卢梭是第一个使用这一概念的。”从语源学和发生学的角度考证从舆论到公共舆论、从古代舆论到近代舆论、从近代舆论到现代舆论的演进脉络是一件需花费大量精力的事情。在此，只能化繁为简，大致地描述它的演进轮廓。
哈贝马斯在《公共领域的结构转型》一书中对“舆论”与“公共舆论”进行了区分。按照他的分析，在西方历史上，先有“舆论”，然后才有“公共舆论”。“舆论”自古有之，而“公共舆论”是18世纪末期随着资产阶级公共领域的出现才得以产生并获得明确的内涵。在古代，英语和法语中的“舆论”一词源于拉丁语中的“opinio”，它与柏拉图的“doxa”和黑格尔的“meine”的意思完全一样，它的本意是指“相对于真理、理性的没有得到充分论证的不确定的判断。”但是，在日常生活中，舆论的另一个含义，即一个人在他人舆论中的“名声”显得更为重要。这两个含义之间是密切相连的，舆论未得到证实就是不确定的判断，而一个人在他人舆论中的名声也往往是不确定的，实际上也是难以确定的。从中可以看出，舆论本身就具有“集体意义”，也就是经常运用于个人与他人或人群关系方面。一个人的看法，只是个人意见，只有相当多的人形成了某种相对一致的看法，才能称之为舆论。既然这个概念本身就包含了“集合”意义，因此，在“舆论”之前所有用来指涉其社会性质的定语像common opinion、general opinion、vulgar opinion这样的复合词都可以作为冗词省去不用，至于public opinion、public spirit就更谈不上了。所以，法语把风俗习惯、流行观念和一般惯例等统称为“舆论”。
哈贝马斯认为，从“舆论”发展成为“公众舆论”经历了一个曲折的演变过程。在英国，从17世纪中叶开始使用“公共”（public）一词，但常被用来代替“公共”一词的一般是“世界”或“人类”。同样，在法语中的“公共”（le public）一词最早也是用来指“公众”。17世纪末，法语中的“publicite”一词被借用到英语中，成了“publicity”；德国直到18世纪才有“公共舆论”（offentliche meinung）一词，它是模仿法语“opinion publique”在18世纪下半叶创造出来的。英语中的“public opinion”大概也是在这个时候出现的。总体上看，“公共舆论”一词是18世纪末期出现的，即资产阶级登上政治舞台的时候，指的是“有判断能力的公众所从事的批判活动。”批判是指私人对公共事务通过公开运用理性得出的合理性判断，它意味着公众是受过教育（有理性批判精神）的和知情（这一点保证了判断是建立在事实基础上的）公众，也是阅读公众。这与“舆论”所指的两个原始意义，即“纯粹的意见”以及“意见当中所表现出来的名声”是相冲突的。哈贝马斯详细考察了霍布斯、洛克、福斯特、伯克、卢梭、边沁、康德、黑格尔、马克思、密尔、托克维尔等人在此演变过程中的作用，并从中揭示从舆论到公共舆论的转换过程。
从“舆论”到“公共舆论”的演变，不仅仅是词语的变化，也不仅仅是内涵的变化，实质上体现了舆论赖以产生的社会环境的变化以及由此引起的舆论主体在国家政治生活中的地位的变化。从西方古代舆论的概念可以看出，由于受公众受教育程度、政治知情程度、政治体制、政治文化，以及公众参政能力、传播渠道等因素的限制，公众的意见还不具有现代意义上的政治属性和功能，对国家政治生活的影响还十分有限。到了17、18世纪，新兴资产阶级开始登上政治舞台，为了争取统治权力，资产阶级启蒙思想家在反对封建专制政权的过程中，提出了“人民主权”学说。该学说认为，国家权力来源于人民，社会契约是建立政府的基础。主权应当属于人民。人民主权不仅不可让与，不可代表，而且主权也不可分割。那么，人民如何掌握国家权力呢？他们提出了两种办法，一种是代议政府制，即由人民选举产生代表，由他们产生政府、监督政府、罢免政府从而实现间接“执政”。另一种就是强调人民的意志的直接“执政”，即人民既可以通过选举代表的方法“执政”，又保留着通过各种渠道反映自己意见和建议而“执政”，这些意见的复合即为公共舆论。“现代国家把人民主权当作其自身存在的前提，而这种主权就是公众舆论。如果没有这一前提，如果没有将公众舆论作为一切权力（能够对所有人产生约束力的决定权力）的起源，那么，现代民主政体就缺少其存在的根据。”因此，在17、18世纪，舆论开始具有“公共性”，也即具有批判的性质。于是舆论从民间的意见转变成为公共的意见，公众舆论得以产生，舆论才成为有批判能力的公众通过表达“意见”，对公共权力进行的批判。至此，近代意义上的公共舆论得以真正形成。从18世纪末一直到19世纪中叶的舆论观有三个特征：即以理性自然主义为舆论研究的指导思想；提倡舆论的自由表达；注重舆论的社会立法和道德维系功能。
20世纪以来，西方舆论发展进入了现代舆论阶段。以约翰·杜威和威廉·詹姆斯为代表的实用主义哲学对现代舆论的形成产生了重要的影响。而由近代舆论观到现代舆论观的转变是由美国著名报刊专栏作家、社会政治活动家和社会科学家李普曼在《公众舆论》（Public Opinion）以及《幻影般的公众》（Phanton Public）等著作中完成的。李普曼认为，一般公众缺乏知识、囿于偏见和成见、时间和精力不足，无法对公共事务进行理性批判，再加上大众传媒制造了一种“拟态环境”，所以公众舆论变成了一种操作性很强、有许多非理性因素在其中起作用的意见和言论形态。与近代舆论观相比较，他更为关注的是大众传媒影响下的公众舆论、作为日常社会控制的公众舆论以及作为维护国家利益工具的公众舆论。他将公众舆论纳入了管理的范畴，指出当代意义最为重大的革命不是经济革命，也不是政治革命，而是一场在被统治者中制造同意的艺术革命。美国政治学家拉斯韦尔分别在1935年和1946年出版了《宣传与推行》和《宣传、传播与舆论》两部著作，不仅认为现代社会中人们对重要的社会问题只能借助大众传媒来形成意见，而且论证了舆论受宣传鼓动和传播媒介双重控制的过程。西方现代舆论观以经验全能主义为舆论研究的指导思想，注重舆论的大众媒介传播，注重舆论的日常控制功能。“在当代社会现实情形下，卢梭所奉行的自主自为地形成舆论的公众，变成了在企业和政府的舆论攻势和大众传媒的巨大作用下的受众，他们在大量的意见流和信息流面前，似乎只有选择的权利，无力形成自己的独立意见，即使形成自己的独立意见，也无从控制媒介传播自己的言论。他们从传统意义上的舆论的主体，变成了现实情形中舆论的客体。”
2.中国舆论概念的历史演变
在中国，舆论一词也很早就出现了。据考证，把“舆”与“论”首次联用并用舆论来指称公众的言论，最早出现在三国时代。《三国志·魏书·王朗传》上疏：“设其傲狠，殊无入志，惧彼舆论之未畅者，并怀伊邑。”此后，“舆论”一词在汉语中以固定的含义沿袭至今。但是，在中国传统社会由于特殊的历史规定性，公民社会资源极其贫乏，社会的公共空间极为狭窄，舆论经常处于高压之下的蛰伏状态。近代资产阶级民主运动兴起以后，公共舆论的地位和作用才真正为人们所认识。资产阶级革命家康有为、梁启超、章太炎、孙中山等人都高度重视舆论的作用，撰写了大量的政论文章和著作，为民众的觉醒鼓与呼。康有为第一个将舆论这一概念与西方的“公共意见”（public opinion）相对应，用“舆论”表达“公共意见”。康有为在评价维新党人创办的《中外公报》时说：“报开两月，舆论渐明，初则骇之，继亦渐知新法之益。”第一次把现代传播工具与古老的舆论概念联系起来，赋予了它以新的思想内涵。而梁启超在《饮冰室合集》中详细论述了舆论的现代含义，其中的《舆论之母与舆论之仆》最为著名，于是舆论作为通用名词渐渐推广开来。在梁启超看来，所谓舆论，乃是多数人意见的公开表达，“夫舆论者何？多数人意见之公表于外者也。是故少数人所表之意见，不成为舆论，虽多数人怀抱此意见而不公表之，仍不成舆论。”很明显，我国学者在翻译西方的“public opinion”时，简单地使用了传统的舆论一词，而忽视了“public”的含义，以致造成诸多误会。应该说，“public opinion”的中文翻译直接等同于我国古已有之的“舆论”，单纯从语言学的角度这样翻译也是对的，但是，英文“public”具有特殊历史背景，不能随意在中文中省略掉。因为“公共性”在舆论中是至关重要的一个概念，没有公共性，舆论就只是人们私下的议论，它也许会使人们的怨言得到发泄，但是却不会使这种发泄取得合法的力量不断改善人们的社会处境。国内不少舆论学研究者用“现代舆论”一词来指代和“古代舆论”相区别的舆论。“现代舆论”一词和本文界定的公共舆论大体是一致的。