（二）公共舆论
公共舆论一词对应的英文是“Public Opinion”。在中文中有不同的译法：如“舆论”、“公众舆论”、“民意”、“公意”、“社会舆论”等等，比较多的是译成“舆论”。为了突出它的“公共性”特征并与古代舆论相区别，本文倾向于使用“公共舆论”这个译法。围绕公共舆论的内涵，政治学家、社会学家、心理学家、传播学家从不同的角度进行研究，提出了不同的定义。
1.国外学者的定义
法国启蒙思想家卢梭（J.J.Rousseau）在1762年写作的《社会契约论》中提出了公意（public opinion）理论。显然，“公意”就是我们所说的“公共舆论”，只是译文不同而已。卢梭是这样解释“公意”的，他说：“国家全体成员的经常意志就是公意。”卢梭所讲的“国家全体成员”意指人民整体的意志，其中自然包括个人的意志，但公意的基本特点不是个人意志的简单叠加，而是个人意志中相一致的部分，是“经常意志”。他说“如果说个别利益的对立使得社会的建立成为必要，那么，就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能。”他还对公意、众意和团体意志进行了区分。公意只有通过立法权力，即定期的人民集会才能表现出来。众意也是全体人的意志，但是公意和众意可能不一致，其原因在于公意是从人民的共同利益出发，而众意只不过是个人利益的总和。私意和团体意志也是从个人的私利出发的，彼此之间又有区别。“卢梭的公意内涵强调了整体性，强调公意本身是不可分割、不可转让、不可被代表的，这些主张都和他的主权性质直接相关。”
黑格尔从言论表达自由的角度说过：“个人所享有的形式的主观自由在于，对普遍事务具有他特有的判断、意见和建议，并予以表达。这种自由，集合地表现为我们所称的公共舆论。在其中，绝对的普遍物、实体性的东西和真实的东西，跟它们的对立物即多数人独特的和特殊的意见相联系。”从中我们可以看出，在黑格尔那里，公共舆论是公众抵御权力机构的思想武器。
法国社会学家塔尔德在舆论研究史上占据着重要地位。1899年完成的《舆论与公众》是社会学史上第一部舆论研究的专著。他认为，社会是各个个体相互作用的产物，个人在肉体上是分离的，但在精神上是相互联系的，这种联系与其说是感情上的联系，不如说是理智上的联系——这就是一种叫做“集体精神”的普遍意识。“集体精神”以舆论的形式表现出来，形成社会结构和一切社会运动的真正力量，此起彼伏的社会思潮皆因之酝酿、发生和高涨。这里，塔尔德把公共舆论看成为“集体精神”的表现形式，并认为“在我们的时代，舆论对公众来说正如灵魂对躯体那样。”
美国政论家、新闻传播学的奠基人之一沃尔特·李普曼（Walter Lippmann）在1922年出版的《公众舆论》中对公共舆论进行了深刻地阐述。在他看来，舆论就其基础而言，乃是一种利益均衡的表现，体现为“社会的意见”、“集团的意见”和“民族的意见”。从意识水平上讲，舆论是一种超越个体行为空间与时间的意识，是一种扩大到大多数人、并能影响到大多数人的集合意识和整体思维。从内容上看，舆论是公众的一种评价体系，是公众针对当前的社会事件进行评价、反思和批判的一种活动，“舆论基本上就是对一些事实从道德上加以解释和经过整理的一些看法。”
当代著名学者丹·利谋（Dan Nimmo）对公共舆论也有过详细的论证。与众不同的是，他不是从集合意志而是从个体意志的角度阐述了舆论的内容构成。他认为，决定个人行动的意识可以分为三类：信仰、价值和期待。“信仰”指的是一个人接受某一件事情（不论对与错），信仰的形成是以过去的经验、目前的知识与信息等为基础的一系列印象。“价值”涉及一个人的喜欢和厌恶、爱与恨、期盼与担忧。“期待”构成一个人关于行动之后对可能发生的情况的印象，它来源于本人思考过去和现在所发生的事情，以及事情还将如何发展。据此，利谋认为，公共舆论就是一个人就某个问题表达他的“信仰”、“价值”和“期待”的行动。
在《布莱克维尔政治学百科全书》中，英国著名政治学家考尔特对公共舆论下的定义是：“公共舆论就是由人口的某些重要部分所持有的对某些有争议的问题的一系列看法”。按照这个定义，公共舆论至少包括三个要素：一是公共舆论是群体性意见，非群体成员所持有的意见不能构成公共舆论；二是公共舆论与有争议的问题有关，绝大多数公众意见一致的事情不会形成舆论；三是公共舆论在理性上是可以被辩护的，这个辩护的权利不仅在公众手中，政治组织同样拥有平等的辩护权。尽管多数的意见或少数的意见都可以叫“公共舆论”，但是从影响政治过程的角度考虑，公共舆论“乃是所有观点中的多数观点，或是大势声张的少数派观点。”考尔特强调的舆论似乎主要是占主导地位的舆论，至少是有较大影响的舆论。
日本学者冈田直之认为，公共舆论“是就政治社会中关于政治体制的正统性及政治领袖的选择或政策问题，通过制度或非制度的渠道有组织地集中形成、并且在正式场合表明的被统治者多样的集体意志，具有政治影响力和威信的舆论形成机构将各个明显或潜在的利益体系综合后，将某一特定的政治社会势力的政治意志作为国民普遍的意志用通用的妥当性原则公开展示的政治言论”。这里，公共舆论具有政治性质，而且是自觉的表达。
2.国内学者的定义
陈力丹对我国近年来舆论学著作所下的定义进行了概括。注：由于我国不少传播学者都用“舆论”对应“public opinion”一词，所以他们对现代意义上的“舆论”的解释，和本文提出的“公共舆论”一词的含义是相同的。主要有三种：
第一种，舆论是显示社会整体知觉和集合意识、具有权威性的多数人的共同意志。（刘建明，1988）
第二种，舆论是社会或社会群体中对近期发生的、为人们普遍关心的某一争议的社会问题的共同意见。（喻国明，1993）
第三种，舆论是公众对其关心的人物、事件、现象、问题和观念的信念、态度和意见的总和，具有一定的一致性、强烈程度和持续性，并对有关事态的发展产生影响。（孟小平，1989）
在此基础上，陈力丹对舆论下了一个定义：舆论是公众关于现实社会以及社会中的各种现象、问题所表达的信念、态度、意见和情绪表现的总和，具有相对的一致性、强烈程度和持续性，对社会发展及有关事态的进程产生影响。其中混杂着理智和非理智的成分。
3.公共舆论的内涵
综合各方面的意见，笔者认为，厘清公共舆论的内涵应该把握好如下几点：
一是公共舆论的主体。所谓公共舆论主体，是指公共舆论的承担者和制造者，也就是人们通常说的舆论群体或公众。舆论可以分为个体舆论、群体舆论和组织舆论三种。而作为公共舆论的主体，不是个别人，也不是少数人，而是对某一特定的舆论对象有着一致或相似看法的社会公众。根据刘建明主编《宣传舆论学大辞典》的解释，英国的沃伯兹在1513年首先使用了“公众”这一概念。他认为，公众是一种无形的、由特定价值体系维系的共同体，它可能生活在一定的社会组织中（如党派、团体），形成高度组织化的“集中的”公众，也可能生活在跨越特定组织的广大社会空间（如阶级、阶层），形成组织化程度较低、游走于社会各个角落的“分散的”公众。如果说公众是“一类人”，而不是单纯的“一群人”，那么舆论就是“类意识”。马克思指出，“作为类意识，人确证自己的现实的社会生活，并且在自己的普遍性中作为思维的存在物自为地存在着。”公众以自身的社会利益为基础，以公共事务为纽带，以社会意见的广泛交流、讨论、争辩为手段，形成了相对一致的社会整体知觉，进而形成全社会的价值体系，实现了社会的和谐和进步。由相近或相同的认知而关联、具有社会参与的自主性是作为舆论主体的公众的两个标志。
二是公共舆论的客体。“舆论客体”亦称“舆论对象”，是指与舆论主体的利益发生直接或间接关联，在一定范围内引起公众震动或关注的问题和社会事件。这些问题总是与政府发生直接或间接的关系。一般来说，作为舆论客体的社会问题和事件，一定能够激发公众强烈的情感，甚至能够引发全社会的共同关注，使公众不由自主地产生去评说、议论这些社会事件的冲动。舆论对象必须是社会的公共事务，即那些涉及许多人的共同利益，或引起共同兴趣的政治、经济、文化和其他社会事务。政府的公共决策、政府所提供的公共产品与公众的自身利益密切相关，往往成为社会意见涉及的对象和舆论关注的焦点。
三是公共舆论自身或本体。舆论首先应该是公开表达的有关信念、态度和意见的总称。信念，是指人们在接触事实和现象之前，头脑里已经存在的关于现实世界的图像、信条、价值观。李普曼认为，“不管我们认识什么熟悉的东西，我们都会借助于我们脑子已经有的形象。”“我们的一些信条在很大程度上决定着我们将看到什么。”态度是建立在信念之上的较为表层的结构，表现为“刺激——反应”之间的中介，它包含了认知、情感、意向等因素，是行为前的思想倾向。态度可以以言语形式表达，构成显舆论；以情绪形式表达，构成潜舆论；以行为表达，构成行为舆论。
四是公共舆论的一致性。舆论规模主要指公共舆论的数量、持续时间、强烈程度等，它是辨别舆论存在与否的一个客观标准。刘建明认为，按照感知事物比例的思维习惯，四分之一的比数通常被认为是“较多”的底数，这也是舆论形成的标志。陈力丹根据黄金分割原理，在一定范围内有38.2%（约三分之一多）的人持某种态度，这种意见便有了相当的影响力，而有61.8%的人持某种意见，则这种意见将成为主导舆论。舆论的强烈程度是指舆论存在的“量”的程度，如果只是少数人持有某意见，一般就不能视为公共舆论。舆论还有一个持续时间的问题，如果某些话题不能给公众留下多少印象，也不会形成舆论。
综上所述，笔者认为，公共舆论是社会公众中有较大影响力的群体围绕共同关心的社会事件和问题，通过一定的方式公开表达和传播的，对政府管理产生直接或间接影响，具有相对一致性和持续时间的信念、态度和意见的总和。
二、政府公共舆论管理的内涵及职能
“政府公共舆论管理”是一个尝试性的提法。笔者2007年3月20日搜索了“百度”、“Google”、“中国知网”等网站，均没有检索到完全一样的提法。因此，有必要对这一概念的相关问题作出论证和界定。
（一）政府与政府职能
政府是具有主导作用的公共舆论管理主体。当然，政府对公共舆论的管理权来自于公众的授权。政府职能有各种不同的分类标准，但一般而言，政府职能可以分为政治、经济、文化和社会四大职能。政府对公共舆论的管理尽管与政治、经济、社会职能有密切联系，但总体上应当属于文化管理职能的范畴。
1.广义政府与狭义政府
乔耀章教授在《政府理论》一书中对“政府”的范畴进行了系统的研究。书中提到：“绝大多数的政治学和行政学教科书、专著、辞典，包括《中国大百科全书》，对政府都作广义和狭义的两种界定：广义的政府，是指国家立法机关、行政机关和司法机关以及国家元首等，它们通称为政府；狭义的政府，是指中央和地方各级国家权力机关的执行机关。”国外政治学学者认为，政府的存在是人类政治社会的一个基本现实。“除了原始的社会外，其他所有的社会都有设计良好的政府结构。人类看起来需要一种方式以组成共同体进行治理，为此各种理论纷纷出笼来解释这种倾向。”广义政府与狭义政府的区分是“近代资本主义社会对国家权力进行限制和职能分工的产物，即把国家权力划分为立法、行政和司法三权，而把政府归结于行政权力。”广义政府与狭义政府的区分的政治学意义是，它有助于揭示公共权力的来源及其相互制约关系，本身就是民主政治的产物。因为，广义政府是指公共权力机关，凡是具有公共权力或具有公共性的部门都可以称为政府，从这个意义上说，政府对应的范畴是公民，政府权力来自公民的同意和委托，对公民负责、受公民的监督。而“狭义政府”则把政府作为公共权力的一个组成部分，因此，政府不仅要受到作为权力来源和基础的公民的监督和制约，而且还受到公共权力的其他部分，特别是立法权和司法权的制约和监督。为了便于研究，本文所讲的“政府”是指广义政府。主要基于以下几点考虑：
一是“从国家权力运作的历史经验和现实实践来看，仅仅囿于行政机构来界定政府存在一定的困难。在传统社会，国家权力往往是不作严格划分的，而在现代社会中三权的划分也‘有名无实’，纯粹行政意义上的政府并不存在，各国的行政机构都或多或少承担一定的立法和司法功能，或者与立法、司法机构形成权力相互渗透的关系。故纯粹从行政权力的角度来理解政府，不易形成对政府的全面认识。”