本章学习目标
通过本章学习，掌握政府公共关系的含义、特征及功能，理解政府公共关系的具体构成，了解当前我国政府开展公共关系活动所存在的问题。
16.1政府公共关系概述
16.1.1政府公共关系的含义
在现代社会中，任何组织都处在一个极其复杂的公共关系网络中，企业是如此，政府更是如此。在公共关系发达的国家和地区，政府公共关系已成为政府的一项重要工作。政府公共关系的充分发展不但有利于一个国家的政治稳定，而且可以促进和改善世界各国之间的关系。所谓政府公共关系，是指政府为了争取公众对政府工作的理解和支持，运用各种有效的传播途径和沟通手段与社会各界进行良性互动，以塑造良好的政府形象，赢得公众信任，获得公众支持的所有活动的总称。
对于政府公共关系的含义，可以从以下四个方面来理解和认识。
（1）政府是政府公共关系的主体，是政府公共关系活动的发动者和组织者。政府在政府公共关系中发挥着主体的作用，没有政府，就不存在政府公共关系，政府公共关系活动的状况和效果依赖于政府的行为，又影响着政府的行为。政府每个成员都应该扮演好自己的公关角色，为政府的形象负责。政府公共关系给社会公众呈现一种怎样的状态，直接取决于政府公共关系主体所采取的策略和运用的传播手段。因此，政府公共关系的主体——政府，它的作用至关重要，是政府公共关系成败的主导因素。
（2）社会公众（包括政府内部成员）是政府公共关系的客体和对象。作为代表国家行使社会管理等职能的政府，其管理对象不仅是其内部成员，而且包括全体社会公众。在整个社会关系网络中，政府要完成服务社会、造福人民大众的使命，必须要处理好政府内部成员与外部公众之间的关系。政府的管理是否有效，政府在社会中的形象是否良好，很大程度上取决于政府（包括政府内部成员）与社会公众的关系的融洽程度。政府公共关系是一种“内求团结，外求和谐”的管理艺术。对于政府的内部成员要做好内部公关，做到内求团结，增强政府组织的凝聚力和向心力；对于全体社会公众要做好外部公关，能够外求发展，获得社会各界的理解、拥护和支持。协调好两者之间的关系，最终将保证整个社会的良性运行与持续发展。
（3）政府公共关系的总目标是塑造良好形象、赢得公众信任和获得公众支持。政府公共关系是联系政府和社会公众的桥梁，其目的就是通过有效的公共关系活动谋求社会大众对政府的理解、信任和支持，而要获得公众对政府工作的信任与支持，必须提高政府的美誉度，塑造良好的政府形象。这既是政府公共关系工作的出发点又是最终的目标，政府所有公共关系活动的具体目标都是围绕这一总目标而展开的。政府的形象如何，直接关系到政府的威信及其工作的成败，因此，政府应当非常重视塑造自身的良好形象，以实现社会利益为基本宗旨，始终把公众的利益放在第一位。只有这样，才能使政府的决策、措施得以有效实施，才能使政府的工作得到人民大众的广泛赞誉和有力支持。总之，只有通过塑造良好的政府形象，才能更好地为社会公众服务，才能实现社会的整体发展。
（4）政府公共关系的途径是传播和沟通。政府与社会公众通过各种传播渠道来实现沟通，从而形成特定的关系状态。传播与沟通是联结政府公共关系主客体的纽带，是政府公共关系建立和实现的核心机制。政府必须自觉地与公众保持经常性、持续性的接触和联系，通过信息传播和沟通树立和强化在公众中的形象。政府在进行公共关系活动时，一方面要将自身的各方面信息通过媒介传播给相关公众，争取公众的了解和支持；另一方面还要从外部收集信息，为改善政府决策和行动提供依据。从这个角度来说，传播媒介是否先进，传播渠道是否畅通，直接影响着政府公关活动的效果。此外还应注重沟通技巧的改善，这也是公共关系活动不可忽视的一个因素，对政府公共关系也具有重要的影响。
16.1.2政府公共关系的特征
1.政府公共关系主体的特殊性
政府是社会中唯一可以拥有和执行公共权力的组织机构。政府不仅在性质上与各种经济、文化组织不同，而且也不同于其他政治组织。首先，政府具有其特有的权威性。政府可以制定政策、颁布法令，并强制所管辖范围内的人民群众去执行它的决定；掌握着军队、警察、监狱等暴力机关，可以合法地使用暴力。政府的权力是国家宪法和法律赋予的，它具有至高无上的权威，这是其他任何组织都无法比拟的。其次，政府是唯一的，它在整个社会中是独一无二的。任何一个统一的国家只能有一个合法的政府，这意味着它可以超越其他任何社会组织，而不受竞争规则的制约。最后，政府具有强制性。政府从中央到地方直至基层形成了一个完整的体系，其规模之大，是其他社会组织无法相比的。任何社会组织、群体和个人都必须服从政府的领导和管理，违背了政府意志，就会受到政府的强制性制裁。
政府作为上层建筑的核心，所处的独特地位使其在开展公共关系活动时，具有其他社会主体所不具备的优势。
2.政府公共关系客体的广泛性与复杂性
与其他组织相比，政府公共关系的客体更为广泛和复杂。从广义上来讲，政府的管理对象涉及全体社会公众，包括社会的各个阶级、各个阶层、各个民族、各个党派、各种社会组织和各种利益团体等。除此之外，由于政府承担并履行着外交、国防、外贸等涉外职能，它还必须面对国际公众。所以，政府公共关系客体的广泛性是其所特有的。
政府公共关系客体的特性还表现在公众结构上的复杂性。政府面对的公众是以利益关系为基础的，它分为各种不同的利益团体。这些公众既有公共的社会利益，又有各自不同的特殊利益。各种不同利益团体的公众交错在一起与政府发生关系，导致政府所面对的公众在结构上呈现出相当的复杂性。由于各自的利益诉求得到满足与否，是公众对政府绩效评价的出发点，尤其是与公众切身利益密切相关的问题，如物价、住房、医疗、教育等是否得到满意解决直接关系到公众对政府的满意度。因此，如何处理好与社会公众的复杂关系，统筹兼顾、协调利益、减少障碍、消除隔阂，就成为政府公共关系的艰巨任务。
3.政府公共关系的目标具有社会性和公益性
政府公共关系以追求社会发展的整体利益为目标，政府开展公共关系活动的目的不是为了追求自身利益，而是为了实现国家、社会整体利益，为了促使社会各领域、各部门协调发展和正常运行。政府开展公共关系活动本质上是为了促进社会效益的提高，即协调社会关系，稳定社会环境，促进整个社会的进步和发展。
政府组织是以实现人民利益、增进社会福祉为目的，这一性质决定了政府开展公共关系活动是为了服务社会公众。政府本身不直接参与生产经营，它向社会全体公众提供“公共产品”和优质服务，政府公共关系是要实现和维护大多数人合理正当的利益，政府的主要公共关系活动都是围绕着追求社会公益这一目标而展开的，因而政府公共关系的目标具有公益性。政府又是人民的委托代理人，这就要求政府在开展公共关系活动时，要坚持公共利益和社会利益。只有如此，才能得到人民的信任、拥护和支持，政府公共关系的初衷和效果才能够真正实现。
4.政府公共关系手段的权威性与多样性
任何组织开展公共关系工作都必须借助于传播工具，传播是开展公共关系活动的手段。与其他组织相比，政府公共关系的传播条件与众不同，具有其他任何社会组织所不具备的优势。
（1）政府拥有巨大的信息资源。收集信息是公共关系活动开展的最初准备阶段，全面、准确地获取信息是整个公共关系活动成功的保障。政府本身就是社会各类信息的汇集地：一方面它通过自身所设立的机构来收集社会各方面的信息；另一方面社会各组织主动、积极地向政府提供信息。这一优势使政府能够及时准确地获知社会各领域、各部门的运作情况，于是政府比其他组织能更容易、更快速地开展公共关系活动。
（2）政府直接或间接掌握着大量的传播工具。大众媒体的传播范围最广、影响力最大；而政府这一独特的社会组织，一方面自身就拥有大量的大众媒介传播工具，如报刊、广播电视、网络等大众传媒。这些都由政府管理，政府掌握着主动权，将各种有用的信息在大众媒体上反复进行传播，从而引导舆论，创造最有利的舆论环境，这样就直接使这些传播工具为自身所用。另一方面，政府还可以间接操纵传播工具。如美国，大众传媒虽然都是私人所拥有的，是由商业团体掌控的，但政府可以通过法律、政策和新闻检查等制度来间接控制大众传媒。政府这种直接或间接掌握大量传播工具的优势，使政府在开展公共关系工作时得心应手，能够确保公共关系活动顺利开展，保证政府公共关系目标的顺利实现。
（3）政府的组织传播最为严密而迅速。一些社会组织在小范围内组织传播的效率尚高，一旦拓宽范围其效率就较为低下。政府机构庞大而结构复杂，却组织严密；无论是纵向传播还是横向传播，政府都可以有效地控制信息，并按一定程序使信息有目的地、准确迅速地在组织内部传播，并有效地传递给社会公众。
（4）政府灵活使用各种传播手段。政府的许多政策都是先采取文件形式在组织内部进行传播，而后再采用大众传播方式，有时两种方式同时并用。这种方法在其他组织中较为少见，这也是政府公共关系有效沟通的优势所在。
（5）政府对于信息的发布具有掌控权。在一些实行新闻审查和书报检查的国家里，媒体信息要预先经过政府的筛选。这种通过掌控信息以调控政府形象的做法，也是其他任何社会组织无法办到的。
5.政府公共关系环境的系统性
任何公共关系都与社会环境有着某种程度的联系，公共关系的发展离不开它赖以生存的环境。企业或其他社会组织的公共关系环境一般只与本组织相关，涉及组织利益的局部性环境；而政府公共关系面临的环境比企业或其他社会组织公共关系的环境更为广泛和宏观。政府公共关系深受自然环境、政治环境、经济环境、社会环境、人文历史环境等诸多因素的影响；同时，政府公共关系又对环境产生更大程度和更深层次的影响。它涉及每个公民的切身利益，涉及广大群众发挥民主权利，涉及广大群众参与国家管理的深度与广度，涉及整个社会的稳定、发展与繁荣。因此，政府公共关系应从全局来看待和处理公共关系环境，在适应环境发展要求的同时，力争对环境发挥积极的能动作用。
16.1.3政府公共关系的功能
1.收集信息，确立正确的管理和服务目标
收集信息是公共关系工作的首要功能，是公共关系工作的第一步。政府通过多种渠道收集公众和社会各界的意见、建议和要求，然后对收集到的各种信息进行整理、分析、加工，把信息变为有用信息，提供给政府进行科学决策的参考，这样政府作出的决策就更加科学化、系统化，从而促使政府的主管部门确立正确的管理和服务目标。信息也是预测的基础。各级政府可通过开展公共关系活动对各种信息进行收集、处理，以便及时发现问题，预测环境变化的趋势和影响，政府据此不断地作出调整，以适应环境的变化，或者改变环境。
政府公共关系的本质是有效达成政府与公众的信息交流，政府公共关系活动就是为政府管理提供各种所需信息，促使政府与公众之间的关系更加和谐一致。建立良好的政府公共关系，一方面可以使信息高效地输入政府系统，使政府机关了解社会公众的需求，从而确立正确的管理和服务目标；另一方面，可以使政府系统的信息有效输出，给政府机关提供一个上情下达、直接向群众宣传解释某些重大方针、政策的渠道，使社会公众了解政府系统决策程序、意图和面临的困难，避免这样或那样的误解，以便得到他们的理解、配合和支持。
2.塑造良好政府形象，赢得公众支持
塑造良好的政府形象既是政府公关的主要功能，也是构建和谐社会的重要目标之一。良好的政府形象是政府的一种重要资源和无形财富，能够增强公众对政府的信赖与认同感，从而降低政府管理成本，提高工作效率；良好的政府形象能为政府创造良好的舆论环境，确保政府有效地行使权力，推进社会的全面发展。政府公共关系将政府形象的总体目标落实到政府日常的工作当中去，执政为民，勤政爱民，规范政府行政人员的行为，增强政府在公众心目中的权威性，提高政府的影响力与号召力，获得公众对政府的支持与信任。