第六节 宪法与宪政
一、宪政的概念与特点
宪政（constitutionalism）也称“立宪主义”，它是宪法发展史上的一个重要概念，也是一个歧义丛生的概念。早期中国人对宪政的理解是偏向于将其等同于民主。如毛泽东在《新民主主义宪政》一文中即指出：“宪政是什么呢？就是民主的政治。”“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”学者们在这方面比较有代表性的观点有：“宪政的实质是民主政治，再加上形式要件，宪政应该是实施宪法的民主政治。”“宪政就是由宪法确认和规范的民主政治制度及其设施。”“宪政是指以宪法为中心的民主政治，是民主和法制的结合，构成政权的组织形式。”
但是，将宪政等同于民主制度或民主政治只是对宪政的表层认知。人类建立民主制度是相信民主所蕴含的多数人决定这一规则优越于专制制度下少数人或皇帝个人的决定，因而它能够保证多数人的利益。但是，民主政治发展的历史告诉我们，民主并不是在任何时候都能够保证多数人的利益，甚至可能合法地侵害多数人的利益；即使在民主制度运作正常时也有可能侵犯少数人的利益。因为民主政治更多强调的是程序的合法化，而较难兼顾结果的正义。基于这样的认识，近年来，学者们的研究使得人们对宪政的认识在民主政治的基础上进一步深入，在对宪政进行说明时，逐渐开始关注宪政运作的具体因素，诸如人权、分权、限权等，这是宪政研究的深化。如有人认为：“宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的的政治形态或政治过程。宪法实施是建立宪政的基本途径，建立有限政府是宪政的基本精神，树立宪法的最高权威是宪政的集中表现，实行法治是宪政的基石。”有学者更为直接地指出：“所谓宪政简言之就是有限政府。它指向一套确立和维持对政治行为和政府活动有效控制的技术，旨在保障人的权利和自由。”
根据上述学者们对宪政的认识，可以将宪政的特点概括为以下几个方面：
（一）宪政是一种实然的政治形态
宪政与宪法有别。宪法作为一个法律是一个书面的、静止的存在。当然人类制宪的目的在于实施。宪法作用于社会现实而形成的一种实然的政治形态即是宪政。当然，并非任何一部宪法作用于社会现实都能形成宪政的状态，宪政作为特定的一种政治形态具有自己独特的价值内涵。所以，宪政是社会治理的政治指标，是政治建设和政治发展追求的一种目标；并且，宪政相对于特定的治理过程、治理手段和治理因素而言，是一种结果，是经由政治建设和治理而达至的一种可以衡量的稳定结构和可以把握的有形成就。
（二）宪政的本质是限政
宪政的本质的确是而且必须是限政，立宪政体应是权力受到限制的政体，一切国家权力都必须根植于宪法当中，必须建立有限政府。建立有限政府是宪政的首要精神，它具体表现为两个宪政原则：一是国家权力是人民通过宪法授予的，不得行使宪法没有授予和禁止行使的权力；二是国家权力不得侵犯宪法所规定的公民权利，而且有义务保障公民权利的实现。近代以来，宪政主义者们坚信，每个人周围有个不受公共权力干预的自治领域，它划定了免于政治权力（政府）干预的属于个人自治的私人事务的范围。在制度结构意义上而言，宪政导致审慎的决策和有活力的政府，造就权力受到限制且能保护个人自由和权利的政府。
（三）宪政以人权保障为终极目标
作为政府权力受到控制、公民权利受到保障的一项政治制度，限政当然是必须的，但却非终极目的，归根到底应体现对人的关怀，对人权的保障和尊重。对人权的充分保障体现了宪政的价值追求，宪政应当充分体现对人权的保障，一种没有充分体现对人的关怀的政治制度不应该被称作宪政，否则就没有必要来区分宪政与非宪政。在现实中，并非只要公共权力不去侵害公民权利，平等、自由、正义等就会自动、必然地得到实现，“限政”显然只是一方面。尽管现实中政府的某些方面的权力已是无限膨胀，但另一方面，某些法定的职权却没有发挥或没有充分发挥，所以宪政应该是严格限制权力消极的一面与充分保障和发挥权力积极的一面的结合。这也是宪政主义发展到现代以后必然要做的一种调整。简言之，在某种意义上，宪政主义关注的不应该仅仅是政府不能做什么，还应该关注政府应该做什么，甚至是政府必须做什么。
（四）宪政既确认和保障民主，更规范和约束民主
前文已指出，早期人们更多地从民主的角度来理解宪政，虽然现代社会人们对宪政的认识已不局限于民主的层次，但现代宪政并不排斥民主，而是既确认和保障民主，更规范和约束民主。
宪政主义者尽管承认主权在民的必要性，但却怀疑民主政府保护少数人和异己分子的权利的能力，也不相信民主政府有自我节制的能力。民主中多数决定的原则并不能保障被授予全权的当选者必然保护选民的利益，更不能确保少数派特别是不能确保少数种族、民族、宗教团体、政治上处于劣势的人们的公民权利，因此，必须通过宪政来保护那些少数人的利益。不受限制的民主制政府亦有较大的暴政倾向，历史上不乏通过民主程序而实施暴政或制造悲剧的例子。
同时，宪政主义者虽然不否认民主程序及由其而来的合法性，但拒绝程序至上，就个人权利而言，法律和公共政策的合法性不仅取决于决策者是不是自由选举产生的，决策者是不是遵循了正当的程序，而且取决于法律和公共政策的实际内容。当然，宪政主义也有其局限和风险，即过多的限制，可能使政府瘫痪，甚至出现无政府的状态。
虽然民主可能存在实质和程序上的缺陷，但现代宪政并不排斥民主本身的积极作用。所以，一方面给人民提供了广泛的政治参与、公平的政治交流和结合、定期的自由选举等权利和机会；另一方面又对政府设置了规则化、制度化的限制，尤其是通过违宪审查制度来约束和规范民主，防止民主可能产生的消极后果。
二、宪政的要素
宪政要素的实质是如欲国家权力受到良好规范、公民权利受到良好保障需要哪些条件。综合考察世界各国的宪政实践，宪政的要素应当有以下几个：
（一）宪法必须是良宪，即是科学而且具有正当性的宪法
宪法的科学性表现在其首先是以保障人权为目标，宪法规范体现公认的宪法观念和宪法精神，即尊重人格，保护公民的权利；其次表现在宪法对国家权力结构的设计必须符合实施宪政的要求。宪法的正当性要求宪法必须是人民主权原则的产物。只有满足了上述条件而产生的宪法才可能成为宪政实践的基础。
缺少正当性的宪法不仅不能实现宪政的目标，相反还会阻碍宪政实践的进行。
（二）以宪法和法律为最高权威
其实质在于真正确立宪法和法律至高无上的地位，奉行法治。现代的宪政主义是以法治的精神为基础的，因而特别强调宪法和法律的权威性与至上性。
宪法没有权威就意味着宪法无法对国家权力起到规范和限制作用，国家权力将会违反宪法而得不到制裁，最终公民的权利受到国家权力的侵犯。
（三）以人权和人的自由为本位
宪政的终极目标是人权的保障，所以以人权和人的自由为本位是宪政最根本的原则。以人为本位也就是以人的权利为出发点和归宿，以人为目的。因此，它是与任何形式的专制主义、威权主义、法西斯主义格格不入的。它不能容忍以任何形式出现的无视和践踏人权、剥夺人的财产和自由的行为。