日月重光，山河作证。是的，在1998年这场人与自然的壮烈搏斗中，在这场没有硝烟的战争中，我们的军队、我们的人民、我们的各级领导干部，都用自己的血肉之躯谱写了一曲曲气壮山河抗天歌。我不知道我在我的这些粗糙的文字里，是否准确描述了英雄的民政人在进行这场战争中所进行的英勇搏斗和所作出的无私无畏的奉献与牺牲……
1998年抗洪斗争胜利后，在总结了人与水患长期斗争的经验教训之后，中共中央、国务院提出了“封山植树、退耕还林、平垸行洪、退田还湖、以干代赈、移民建镇、加固干堤、疏浚江湖”的三十二字方针，综合整治长江生态环境；并将长江堤防建设列为国家基本建设的重中之重，投巨资整治加固长江堤防，基本解决长江防洪问题；如今有机会亲眼目睹千里巍巍长江大堤的壮观与雄伟，去深切感悟和体验人民大众的伟力、水利人的忠诚与奉献、党心民心的凝聚……
行政指挥，人海大战，这种建管体制在社会主义市场经济条件下，已显现出它的弊端
长江，中华民族的又一条母亲河。
湖北，身处长江腹地。千百年来，长江用它的乳汁哺育着这块土地，但是长江肆虐的洪水也给这块土地带来深重的灾难，仅1911年至1949年39年间洪涝灾害竟达37次。1931年的大洪水，武汉关水位达28.38米，汉口闹市行船，百业俱废。1954年发生百年一遇的大洪水，武汉关水位达29.73米，英雄的湖北人民在党的领导下，以前所未有的热情和大无畏的勇气战洪水、搏惊涛，先后四次分洪，舍小家、保大家，终于战胜了百年一遇的大洪水。毛泽东主席闻讯欣然题词：“庆祝武汉人民战胜了一九五四年的洪水，还要准备战胜今后可能发生的同样严重的洪水。”
正如毛泽东主席早年预计的那样，历史跨过90年代，长江大江大洪水发生的频率日益加快。1991、1996年两次大洪水之后，1998年又发生了百年罕见的全流域特大洪水，洪峰一次接着一次，水位一节接着一节攀升，宜昌以下河段水位均超过1954年，一时间沙市告急、监利告急、洪湖告急、武汉告急。
一场惊天地泣鬼神的大决战开始了，为了确保长江大堤的安全，确保大武汉的安全，确保人民生命财产的安全，百万军民以勇于拼搏、敢于胜利的英雄气概和血肉之躯，筑起了一道坚固的钢铁长城，抗击着肆虐的洪水，谱写出一曲气壮山河的抗天歌！
万汉华，作为分管堤防、水库的水利厅副厅长，这位有着近40年治水经验的老水利，说起1998年的抗洪斗争，依然有些激动，他指着湖北省江河堤防图，给我讲起他在省防汛指挥部的日日夜夜……
8月13日2时，长江第五次洪峰通过沙市，沙市洪峰水位44.84米，超过保证水位0.17米。
荆江再度告急。
就在国家财产和人民群众生命安全遭遇洪水严重威胁的紧要关头，江泽民总书记乘飞机急赴沙市，亲临荆江大堤抗洪前线，指挥这场伟大决战。
14日下午，在武昌东湖宾馆，江泽民总书记就长江抗洪抢险决战阶段作出总动员后指出：“这些年来，严重的洪涝灾害连续发生，每次都要投入大量人力、物力、财力，也给国家和人民的财产造成了严重损失。中央一贯高度重视兴修水利和防洪防灾的工作，各地区、各部门也做了很多工作。这为我们抵御洪涝灾害奠定了一定的基础。但总的来看，我国防洪排涝的能力还不高，必须进一步采取有效措施，加大水利建设的力度，提高防范洪涝灾害的能力。汛期过后，这项工作要立即组织实施。”
我就坐在他宽大的办公桌对面，手中的笔追不上他的思绪。
治鄂必先治水，这是古训，也是现实。万汉华提高了声音，当1998年的最后一次洪峰安全通过湖北全境，人们还没来得及缓一口气时，有人就陷于沉思：今年的特大洪水战胜了，靠的是百万军民的血肉之躯，假如今后再遇到这样的特大洪水呢？痛定思痛，应该说长江堤防建设在改革、发展、稳定中占有举足轻重的地位。
时任黄冈市委书记的刘友凡就是这样一个人，他率先提出：水退人不退，转堤不下堤。在刘友凡的指挥下，黄冈大堤上与洪魔鏖战数月的50万抗洪大军，汗未擦，人未歇，征衣未解，转身变成了筑堤大军。
一场根治水患、降伏洪魔、加固整险堤防的战斗在黄冈大堤拉开序幕后，接着，长江两岸的千里大堤上广大人民群众热情高涨，迅速摆开了堤防建设的战场……
说到这里，万汉华停了一下，翻开手中的笔记本，给我报了一串数字：全省共有132万人参战，当年完成土方9600万立方米，应该说这是一个空前绝后的数字，相当于常年岁修堤防的10倍还多。
客观地说，1998年洪水过后，我省加大了长江堤防建设力度，但是……万汉华话锋一转，不禁使我停下笔来，抬眼望着他。
但是，这场声势浩大的堤防建设，依然靠的是行政指挥，靠的是扁担箢子、肩挑背扛，打的是一场人海大战。水利行政管理部门的职责主要是技术指导和质量管理，无权监督。这种建管体制，在社会主义市场经济条件下已显露出它的弊端，那就是投资主体不明确、管理方式不明确、责任体制不明确，也就是说，谁是堤防建设的责任人呢？！
我听了，似懂非懂。
建立项目法人，建管合一，现场建设单位也是工程建好之后的管理单位，实行连锁责任制，这是一种创新
要找段安华采访，几次电话预约都未能如愿，只因他太忙。
也是，有人说当今世界水利建设的主战场在中国，中国的主战场在长江，而长江的主战场在湖北。身为湖北省水利厅厅长的段安华，能不忙吗？
刚从武汉东西湖、硚口和黄石、咸宁、嘉鱼等地采访归来，先看看采访带回的素材，消化消化再说。
武汉市人民政府在《武汉市堤防整险回固工程建设情况汇报》中指出：关于工程建设管理，按照国家关于规范水利建筑市场秩序的要求，在省委、省政府的统一领导下，严格实行“四制”，加强堤防建设规范管理，我们注重抓了“四个结合”：项目法人责任制与行政首长负责制相结合；招标投标与规范市场相结合；工程监理与跟踪督查相结合；合同管理与项目稽查相结合。
从四个结合中我们不难看出，这种堤防建设管理模式与传统的冬修夏防、群众投劳的堤防建设模式有了质的变化。这个变化即是在组织管理上由传统的行政指令、大包大揽模式向市场为主、规范运作转变；在施工方式上，由肩挑人扛为主向机械化、专业化施工转变；在建设投入上，由群众投工投劳、集资向国家投入为主、分级配套转变；质量管理上，由传统的检查方式向实施施工监理、全程质量监控转变；在工程技术上，由单纯依靠传统技术发挥传统技术优势与推广应用新技术、新材料、新工艺相结合转变。
四个结合中核心是项目法人负责制与行政首长负责制相结合，这种新型组织体制应该说是一个创造，既符合中国特色社会主义市场经济体制要求，又符合长江堤防建设实际，有效地调动了堤防建设管理各方面的积极性。
项目法人责任制与行政首长负责制相结合的建设管理体制，是如何提出的呢？坐在段安华的办公室里，我问。
不知是在梳理思绪还是搜寻记忆，段安华略微沉思了一下，这才慢慢道来。
长江堤防建设，由常年岁修改变为基本建设投资，这是一个历史性的转折，即由计划经济建管模式向市场经济建管模式转变。市场经济建管模式，有其基本程序，其要害是项目法人，这个法人谁来当呢？
1998年汛后，我们对重点穿堤建筑物试行项目法人制、招标投标制和建设监理制，但这只是试行，还不是完全意义上的项目法人制，主要是责、权、利不能统一，有权修建项目，无权支配资金。只有符合现代企业制度要求的项目法人制，责权挂钩，效益驱动，才是真正意义上的项目法人制。
我们在试行中探索，在探索中又感到困惑。就在这时，国务院批转水利部《关于加强长江近期防洪建设的若干意见》，明确规定防洪工程建设必须实行项目法人制。不久，水利部在九江召开堤防建设会议，重点研究堤防建设，明确要求省政府组建项目法人。
也是，国家投入巨资建设长江堤防，管好用好这笔资金，确保长江大堤建设质量，责任重大。九江会议后，我即召开会议，集思广益，提出由省水利厅担任长江堤防建设项目法人，意见集中后即向水利部写出报告，连夜派堤防建设处处长郭志高送往北京。
说起这个报告，还有一段插曲哩，段安华说。、
郭志高将报告送到水利部建管司，建管司接到报告后几位司长反复研究后即提出意见，上报分管部长。可不凑巧，分管部长张基尧此时正在国外考察，还需十来天才能回国。建管司的同志即打电话向张基尧副部长汇报，张基尧放下电话又马上给在家主持工作的周文智副部长打电话，委托他代为签批了这份报告。
三天后，郭志高办完其他事后正准备打道回汉，他的手机响了。水利部建管司的负责同志通知他将批复的报告带回去：“湖北省水利厅作为项目法人是合适的。”
水利部三天批发一个文件，这速度令段安华吃惊，也令他兴奋，项目法人总算有一个说法了。
谁知好事多磨。
从前的基本建设，都是计委下达计划，财政根据计委计划拨款。如今作为项目法人，计划由你下、款也由你拨，有人说这样严重削弱了财政的资金能力；有人说得更白，你当项目法人，地方没有积极性；甚至有人提出质疑：作为省政府主管全省水利工作的职能部门，自己给自己下达计划，有违常规……
段安华听在耳里想在心里，他决计找相关的律师就项目法人的问题进行咨询，然而答案是简明的：政府职能部门，不宜做项目法人。
既然水利部认为水利厅作为项目法人是适合的，那能不能在水利厅属下找一个部门做项目法人呢？段安华思前想后，夜不能寐，遂向党组提出他的想法。
说来也是天遂人意。就在这时，国务院批转国家计委、水利部、财政部、建设部《关于加强公益性水利工程建设管理若干意见》，对项目法人的组建和职责作了进一步规定。根据这一新的要求，段安华提出成立省河道堤防建设管理局，作为全省堤防建设的法人，负责堤防工程项目的管理。
有人提出怀疑，目前正值省直机关机构改革，裁员减人，精简机构，我们要增人增设机构，恐有难度。
我不这样看，也许这正是一个机会。段安华语气沉缓，但充满信心。政府机构改革，说白了就是重新洗牌，合理配置各种资源，提高政府职能效率，该减的大刀阔斧地砍，该增的也要合理谨慎地增，譬如我省的长江堤防建设，任务重、时间紧、要求高，我们的工作还很不适应……
疑虑在辨析中逐渐明晰，意见在辨析中逐渐统一。一份《关于要求明确全省堤防建设项目法人机构法人代表的请示》呈报省政府。2000年8月30日，省政府正式行文，同意成立省河道堤防建设管理局，作为全省堤防建设项目法人，负责投资2亿元以上的堤防工程项目建设管理。同时省政府召开专题会议，研究了项目法人及有关部门在长江堤防建设中的工作职责，理顺了计划下达和资金拨付的渠道。
一顺百顺。这样一来，湖北长江堤防工程建设按“项目法人制、招标投标制、建设监理制、合同管理制”要求，率先建立项目法人，建管统一。现场的建设单位也是工程建好后的管理单位，实行连锁责任制，这应该说是一种创新。
说到这里，段安华显得有点兴奋，脸上露出欣慰的笑容。我停下笔，抬头望了望他，便问道：“段厅长，你只回答了我问题的一半。”
“那一半，请郭志高给你介绍吧！”段安华将我介绍给湖北省河道堤防建设管理局常务副局长郭志高。
项目法人责任制与行政首长负责制相结合的建管体制，有效促进了长江堤防建设工作，同时探索出公益水利工程建设管理体制创新的路子
郭志高这个名字，我在采访中常常听到有人提起他。有人给我讲起他督察工程质量，一丝不苟，不讲情面；有人给我讲起他催促进度，又实事求是，热情帮助解决施工中遇到的难点难题；有人给我讲起他在工程项目计划下达和资金调拨中不徇私情，秉公办事；有人给我讲起他在推行项目法人制与行政首长负责制时，注重两制结合合力的裂变，使之发挥更大的效能……因此，对郭志高我并不陌生。
一阵寒暄后，郭志高将我引进一间会议室，他和他的同事们，热情地接受我的采访。
郭志高没有直截了当地回答我的提问，而是讲起长江堤防建设实行项目法人责任制后出现的新情况。
长江堤防建设实行项目法人制后，有的同志觉得党委和政府的主导地位似乎一夜之间由中标单位取而代之，因此放松了对堤防建设的领导。少数地方还出现了这样的情况，个别建设项目征地、拆迁严重滞后。有的地方施工环境恶化，有的建设项目配套资金不落实，所有这些都严重影响堤防工程建设，令人担忧。
我们将这一情况及时向厅长段安华作了汇报。他听了汇报后明确指出，这给我们提出了一个新课题，实行项目法人制后，地方党委和政府的角色是什么？在堤防工程建设中应该干什么？问题的提出，引起党组一班人的关切。同志们一致认为国家投入巨额资金加固长江干堤，这既是一项全局性的经济基础工程，更是民心所向的政治形象工程、德政工程。不管外地、本地，凡是中标来湖北进行长江堤防加固工程建设，都是为湖北人民造福，也都代表着湖北人民的根本利益之所在。有同志还强调指出，如果对实行项目法人制的堤防建设不闻不问，导致工期滞后、质量不高，那就上对不起党中央、国务院，下对不起黎民百姓，就是地方党委和政府的严重失职失责。
说到这里，郭志高拿起茶杯喝了一口水，这时陈长江插话。他说，长江堤防建设，是一种公益性基本建设，它离不开地方政府的支持。特别是协调施工矛盾、落实移民拆迁、工程建设用地和地方资金配套等方面。这就要求政府要调整自己的位置，把工作重点转到督办、协调、服务上来，为长江堤防建设保驾护航。
堤防建设，由于它的公益性，也带来它的特殊性，郭志高接着说，那就是防汛责任要求行政首长抓堤防建设。《防洪法》规定防汛实行行政首长负责制。正是这样，我们实行堤防建设与防汛责任连锁。
这就是说“两制”结合有了理论基础。我停下手中的笔，对郭志高说。