洛阳是周公在周朝建国之初所建立的“东都”，周平王东迁后即都于洛阳。汉高帝于洛阳发布五月诏书，设酒宴招待群臣，庆祝胜利，表明他想要把汉帝国定都于洛阳。这时，是一位身穿羊皮袄的戍卒娄敬，以其高见改变了汉高帝原来的设想。
娄敬是齐国人，汉高帝五年，他应征到陇西郡去戍守边境，途中经过洛阳，汉高帝此时正在洛阳南宫。娄敬下车后，身穿羊皮袄，面见虞将军。说：“臣想要面见圣上，谈点有利于国家的事。”
虞将军见他穿着羊皮袄，便要给他换身新衣服去面见圣上，娄敬谢绝说：“臣现在若是身穿丝绸，那就穿着丝绸去拜见，若是身穿麻布短衣，那就穿着短衣去拜见，不敢临事改换衣服。”
于是，虞将军入内向汉高帝汇报，高帝召见娄敬，以饭食赏赐娄敬。用餐过后，汉高帝问娄敬有何高见，娄敬说：“陛下以洛阳为都，是想要同周王室一比隆盛吗？”“是的。”高帝答。“陛下取天下与周王室有所不同，周的始祖后稷，被尧封于邰，积德累善，传有十余代。到公刘时为躲避夏桀，迁移到分（分后边加耳朵）地。到太王古公亶父时，又因为戎狄逼迫的缘故，离开豳地，赶着牲畜马匹，迁往周原，部族的人都争相跟随他同行。等到太王的孙子姬昌做了殷王朝的西伯，因圆满地解决了虞、芮两国的争端，才承受了上天之命，当时的贤人吕望、伯夷都从遥远的海滨前来归附他。待周武王兴兵讨伐殷纣王，到达孟津时，不待相约而前来同武王会帅的，有八百诸侯。诸侯们都说：‘是讨伐殷王的时候了。’于是，举灭掉了殷王朝。
周成王时，周公等人辅佐天子，于是营建成周于洛阳，以为洛阳是天下的中心，各路诸侯从四面八方来洛阳向周王室纳贡述职，所走的路程大抵都均等，有德行的君主在这里是容易称王天下的，没有德行的君主在这里却很容易亡国。凡是定都于洛阳的，都是想使令后世用德政招致远方的人民，而不是想凭借艰难险阻、令后世骄奢淫逸来欺压百姓。当周朝兴盛的时候，天下和平，四方外族都向往周天子，仰慕他的道义，怀念他的恩德，都心悦诚服地归附并事奉周天子，而不用在边境上驻守一兵一卒，四面八方的诸侯无不顺服，向周天子纳贡。待到周天子衰弱之后，京畿分裂成西周君和东周君两个小国，天下再也没有谁来朝见他们，再也不能驾驭四方诸侯了。这并非是周王室缺少德行，而是形势变化的必然结果。
今陛下起兵于沛县丰邑，收集士卒3000人，率领他们一直向西方进军，席卷蜀郡、汉中，平定三秦，与项羽交战于荥阳，争夺成皋的险要隘口，经过70次大的战役、40次小的战役，使令天下人民肝脑涂地，父子暴骨于中原，因战乱而死者不可胜数，至今仍哭泣之声未绝，伤残者尚不能行走，而要同西周的成王、康王的盛世一比兴隆，臣暗地里以为是不可行的。
况且关中秦地靠着华山，面临黄河，四方都有险要可以固守，以为天然屏障。如果突然发生紧急情况，上百万的军队可立即动员起来。就着秦国原有的基础，凭借着富饶的土地，这就是人们所说的天府之国啊。陛下入关中定都，纵使山东发生变乱，秦国的故地可以无虞。譬如与人搏斗，不卡住他的咽喉，只是捶他的脊背，是不能完全取胜的。今陛下如果入函谷关定都于关中，据有秦国的故地，这也是如同卡住天下的咽喉而又捶打它的脊背呢。”
汉高帝面对这位身穿羊皮袄的戍卒，听他侃侃而谈，句句在理，不由得肃然起敬。娄敬的一席话，又把汉高帝引回到他曾向往的关中。
不过，定都毕竟是国之大事，他本人又一度想都于洛阳，因此便就定都一事征求群臣的意见。高帝手下的群臣都是出身于山东六国的人，当然愿以洛阳为都，离家乡近些。因此，他们争相诉说周天子以洛阳为都，享国数百年；秦定都关中，却二世即亡，不如以洛阳为都会有利于国家。
汉高帝听了群臣的意见，一时又举棋不定，便在朝廷上交付群臣进行讨论。这些出身于山东六国的大臣们都说：“洛阳东有成皋，西有觳山、黾池之水，背靠黄河，面向伊河、洛河，其坚固也足以凭借。”
留侯张良反驳说：“洛阳虽有这些险阻，但中心地区狭小，不过方圆数百里，土地瘠薄，四面受敌，并非是用武力可以固守的都城。而关中左有崤山和函谷关，右有陇山和蜀郡的岷山，沃野千里，南面有富饶的巴、蜀二郡，北面胡地有畜牧养马上的便利，依靠西、南、北三面的险阻以为固守，只有东方一面来控制诸侯。天下无事的时候，通过黄河、渭河转运来的粮食，要上供给京都，如果诸侯反叛，可沿黄河顺流而下，河道足以转运军队和粮食，这正是所说的‘金城千里，天府之国’啊！娄敬的说法是对的。”
汉高帝听了娄敬的意见，已倾向于定都关中，张良驳斥群臣的一番道理，强调是地理形势与国家的安危，是对娄敬见解的升华，这就容不得汉高帝再有半点犹豫了。
以从谏如流而著称的汉高帝，在听完张良的意见后，当日便下令起驾动身，西进关中。
西汉王朝定都于关中，便以娄敬和张良的建议被汉高帝采纳而成为事实。对于西汉王朝来说，这无疑是一个正确的抉择。
定都一事既已确定，汉高帝说：“最初建议定都于秦地的是娄敬，‘娄’就是‘刘’嘛”。于是赐娄敬改姓为刘，任命他为郎中，号为奉春君。
汉高帝于五年五月自洛阳启程返回关中，六月壬辰日，于都城栎阳发布大赦天下的诏令。七月，燕王臧荼反叛，汉高帝率兵亲征。九月，俘虏臧荼，立太尉长安侯卢绾为燕王。闰九月，营建新都长安，修建长乐宫。
汉高帝选定位于渭水南岸的原秦朝兴乐宫故地作为汉帝国新都的基地，取名长安。它位于今陕西省西安城西北约10公里处的渭水南岸的南高北低的台地上，城市平面大体上近似方形。汉高帝五年闰九月营建的长乐宫和汉高帝六年营建的未央宫，是都城长安城内最主要的两个宫殿区。长乐宫在都城南半部分的东侧，未央宫在都城南半部分的西侧，这两个宫殿面积便占据了主城面积的l/3.
未央宫除前殿外，还有十几组宫殿。前殿的前面为广庭，左右和后方建有殿堂，四周另有宫墙围绕。有东西掖庭宫，北有后宫十四区。诸多小宫犹如众星拱月，以陪衬主要宫宇的气势。西掖庭的西面为园林，有沧池、渐台（水中台）。未央宫北部建有天禄、石渠二阁，收藏典籍。未央宫东门对着长乐宫的西门，门外建有东阙；未央宫北门外建有北阙。未央官与长乐宫之间相距一里，中间隔有武库。
在长乐宫、未央宫营建期间，栎阳仍是帝国的都城。
汉高帝七年冬十月，长乐宫经过一年的紧张施工，终于建成。汉高帝在这里接受诸侯王、群臣对他的朝贺。朝贺时，群臣按叔孙通制定的礼仪，“以次奉贺”；“竞朝置酒，无敢喧哗失礼者。”长乐宫从此正式启用。
同年二月，汉高帝车驾再次来到长安，当时由丞相萧何主持营建的未央宫已经落成。高帝见未央宫壮丽豪奢。生气地对萧何说：“天下动乱，战乱连年，百姓疾苦，成败尚未可知，为什么将宫室修造得如此豪华过度？”
“正因为天下尚未安定，才可以趁此机会营建宫室。况且天子以四海为家，宫室如不壮丽则不足以显示天子的威严，而且令后世宫室的建筑规模不得超过它。”
听萧何这样说，汉高帝转怒为喜。
未央官既已落成，汉高帝于七年二月由栎阳正式迁都于长安。
未央宫落成，汉高帝在前殿举行盛大宴会，会见诸侯、群臣。宴会开始后，高帝手捧玉杯，起身向太上皇敬酒祝寿，说道：
“当初父亲大人常常说儿臣没有出息，不能治产业，不如二哥有能力，如今我在事业上的成就，同二哥相比谁多？”
群臣见汉高帝这样高兴地开玩笑，在殿上都高呼万岁，大笑着建章立制。
汉帝国制度建设的主持人是相国萧何，协助萧何做这项工作的还有张良、韩信、张苍、叔孙通等人。不过，从全局做出总体规划的决策人则是帝国皇帝刘邦。刘邦高瞻远瞩，在汉帝国制度建设中做出了历史性的贡献。
汉高帝令叔孙通制定朝仪一事，还需从他手下的这些功臣说起。高帝平定天下后，废除秦朝的苛法和烦琐的礼仪规则，力求简便易行。在汉高帝论功封赏期间，群臣饮酒争功，酒醉后有的狂呼乱喊，有的甚至拔剑击柱，高帝拿这些出身低微、战功颇多的武夫也没有办法，很是以此为忧。这一切，有一个人看在眼里，此人便是秦博士叔孙通。
叔孙通以诸生的身份在秦二世面前称陈胜、吴广起义不过是鸡鸣狗盗之徒，不足为虑，使秦二世大为高兴，拜他为博士。不久，叔孙通为避难连夜逃出咸阳，曾投奔项梁、怀帝、项羽，汉王率五路诸侯攻入彭城时，他归降汉王。
汉王厌恶儒生服装，叔孙通改穿楚人式样的短衣，汉王一看很高兴。跟随叔孙通投降汉王的，有儒生子弟百余人，然而叔孙通一个也不向汉王推荐，只是推荐那些强盗出身的壮士。弟子们都私下骂道：“事奉先生好几年了，幸而得以随从投降汉王，如今却不向汉王推荐我们，专门推荐那些强盗，这成什么话？”
叔孙通得知后，对他的弟子们说：“汉王正冒着矢石争夺天下，因此先推荐那些能冲锋陷阵的壮士。诸位暂且忍耐一下，我不会忘记你们的。”
叔孙通降汉后，被汉王拜为博士，号稷嗣君。此刻，他见群臣因论功封赏而饮酒争功，酒醉后失态失礼，而高帝对此又愈发讨厌，便向高帝说：“那些儒生，很难靠他们去夺取天下，难与进取；但却可以用他们来治理国家，可与守成。臣愿征召鲁地的诸生，与臣的子弟一道制定朝会的礼仪。”
“不会很繁琐吧？”高帝问。
“王帝的乐制不相同，三王的礼制也相互有很大的区别。礼制，本是根据时事和人情的变化而有所删节的增饰。因此，夏、商、周三代礼制的继承和删节、增饰，这是可以得知的，这说明古今的礼制并不相重复。臣愿采纳古礼并同秦朝的礼仪相结合，来制定新的朝仪。”叔孙通回答说。
“那就试着制定吧，一定要让人易于明白，要考虑到我能做得到的去制定。”汉高帝指示说。
于是，叔孙通出使鲁地，征召30余名诸生。鲁地有两名诸生不肯西行，说道：“您所事奉的君主先后多达10人，都是靠阿谀奉承来得到宠幸和显贵。如今天下刚定，死去的人还没有来得及下葬，伤残的人尚未能起身行走，又想要制礼作乐。礼乐的产生，要积累上百年的德政，然后才能兴起。我不忍心做您所要做的事。您所要做的事不合于古道，我们不能去。您去吧，不要玷污我们！”
叔孙通听了这两个儒生的议论，笑着说：“你们真是鄙陋的儒生，不懂得时事的变化。”
叔孙通带领从鲁地征召的30名儒生取道西行，到达都城栎阳。然后会同皇帝左右文雅一点的近臣和随从他的子弟，共有一百余人，来到野外拉起绳索代表宫室处所，树立茅草表示君臣尊卑的位次，演习朝会的礼仪。演习了一个多月，叔孙通向皇帝汇报说：“皇上可以去观看排练了。”汉高帝前往野外观看儒生表演朝仪，观看完毕后说道：“我能做到这些。”于是，下令群臣演习朝会礼仪，准备参加十月岁首的盛大朝会。汉高帝七年，长乐宫落成，诸侯、群臣郡参加十月朝会。按照叔孙通制定的朝仪，天亮之前，由掌管传达的谒者主持典礼，引导参加朝会的诸侯、大臣依次进入殿门。廷中排列着战车、骑兵、步兵和侍卫官员，配备武器，树立旗帜。然后传令：“趋。”与会的诸侯、大臣们按次序快步登上殿堂，殿下有郎中在台阶两旁侍立，台阶上共站有几百名郎中。功臣、列侯、众将军、军官按次序排列在殿上的西面，面向东方；文官丞相以下的官员按次序排列在殿上的东面，面向西方。
诸侯、群臣都已登上殿堂，由掌管交际礼仪的大行令设置九个傧相，从上向下传令，这时皇帝乘坐辇车出房，众官员举旗传呼警戒，由傧相引导诸侯王以下至俸禄六百石级的官吏按次序朝拜皇帝。在官员们依次逐一朝拜皇帝期间，自诸侯王以下的百官，无不因这一等级森严的拜见仪式而肃然无声。朝见皇帝的典礼完毕，盛大的宴会正式开始。为体现皇帝的尊严，凡是陪坐在殿上的官员都俯伏着，低垂着头，不准抬头东西张望，更不准交头接耳或大声喧哗，按官位高低的次序起立向皇帝敬酒祝福。斟酒九次，谒者便宣者“罢酒”，宴会至此结束。
在整个朝会和宴会过程中，没有敢于大声喧哗而违反礼仪的。于是，汉高帝高兴地说：“我今天才了解做皇帝的尊贵了。”
于是任命叔孙通为太常，掌管宗庙礼仪，位列朝廷的“九卿”之一，赏赐给他黄金500斤。
叔孙通趁皇帝高兴的时候进言说：“诸位弟子、儒生跟随臣已是很久了，与臣一同制定朝仪，愿陛下授予他们官职。”
汉高帝任命他们一律为郎官。叔孙通出宫后，把皇帝赏赐给自己的500斤黄金都分赐给儒生。当年曾抱怨过叔孙通的众儒生们，这时都说：“叔孙先生真是圣人啊，懂得当代的时事和重要事务。”
汉高帝九年，汉高帝调任叔孙通为太子太傅，辅佐皇太子刘盈。高帝逝去，刘盈即皇帝位，是为孝惠皇帝。汉惠帝对叔孙先生说：“先帝的陵园和寝庙，其他官员都不熟悉。”于是又把叔孙通调任太常职务，令他制定宗庙的礼仪制度。汉朝初年所制定的各项礼仪制度，都是由叔孙通任太常一职时所制定。
西汉王朝建国之初的国家各项制度建设，是在丞相萧何的领导之下进行的。早在立国之前，萧何以丞相的身份留守关中，“侍太子，治栎阳。为法令约束，立宗庙、社稷、宫室、县邑，辄奏上，可许以从事；即不及奏上，辄以便宜施行，上来以闻。”可见，早在楚汉战争期间，萧何便为西汉王朝国家制度的建设作了大量细致的工作，其中也包括法律制度的建设。
在萧何为汉帝国制定各项制度时，他首先三是参照秦王朝的各项制度，并结合汉王朝的实际，制定了汉王朝的各项制度。萧何在跟随刘邦率先进入秦都咸阳时，“收秦丞相、御史律令、图书藏之”。这批秦帝国的档案文献资料，对于汉帝国的制度建设起了重要的参考作用，史称“汉承秦制”，是说汉王朝基本上是承继秦王朝的各项制度从而制定了汉王朝的各项制度的。
汉王朝的法律制度建设，也不例外。刘邦率义军进入关中，为解除秦朝苛法给人民带来的巨大灾难，同时也为着争取民心，发布了约法三章，即“杀人者死，伤人及盗抵罪。”然而，接之而来的是楚汉战争，战乱不已，加之三章之法对于维护社会秩序来说，又不足以有效地达到“御奸”的作用，于是制定新的法律，特别是刑法和民事法规，便被提到议事日程上来。而主持制定汉王朝法律的相国萧何，正是以秦法为基础，取其适合于汉王朝实际情况的部分，制定了汉律九章，这就是《汉书·刑法志》所记载的如下一段概括：
汉兴，高祖初入关，约法三章曰：“杀人者死，伤人及盗抵罪。”蠲削烦苛，百姓大悦。其后四夷未附，兵革未息，三章之法不足以御奸，于是相国萧何借鉴秦法，取其宜于时者，作律九章。
这段记载表明，萧何是在秦法的基础上删减、增补而制定汉律的。所谓汉律九章，即是在战国初年李悝为魏国所制定的《法经》六篇的基础上又增加了《户律》、《兴律》、《厩律》三章，合为九章。《汉律九章》的条文并没有流传下来。为对汉律九章有个大致的了解，不能不从《法经》六篇谈起。
据《晋书·刑法志》的记载，李悝参考当时各国的法律，撰写了《法经》六篇。李悝认为：社会秩序的遭到破坏，在一般情况下主要是来自社会上的刺杀和偷盗活动，因而将《盗法》与《贼法》两篇列于《法经》之首。《盗法》讲的是对盗的惩治，是有关惩处盗窃犯罪的法律条文；《贼法》讲的是对贼的惩治，是有关惩处杀人及伤人犯罪的法律条文。“王者之政莫急于盗贼，故其律始于《盗》、《贼》”。然而“盗贼需劾捕，故著《囚》、《捕》二篇”。也就是说，为逮捕和审讯盗窃和杀人及伤人的罪犯，又著有《捕法》，讲的是捕亡，是有关逮捕刑事罪犯的条文；而《囚法》，讲的是断狱，是有关审讯刑事罪犯的法律条文。《法经》的第五篇是《杂律》，讲的对“轻狡、越城、博戏、借假、不廉、淫侈、逾制”等犯罪的处罚，是对有关轻狂犯法、偷越城墙、赌赙、欺诈、贪污贿赂、荒淫奢侈、所用器物超越身份等级上的规定等几种违法行为的惩治。第六篇《具法》讲的是根据具体情况依法加重或减轻刑罚的某些具体规定。
《法经》六篇的内容表明，它是一部刑法法典，讲的是对刑事犯罪的惩治。正因为它是一部法典，所以具有一定的稳定性。商鞅在秦国变法，改法为律，《法经》六篇被沿袭下来。湖北云梦出土的秦国法律文书表明，秦国后期的刑法和刑事诉讼法不仅是《法经》六篇的继续和发展，而且远远地超出了商鞅《秦律》的内容，见于云梦秦律的律名就有《捕盗律》等32种律目，而这32种律目还不能说是秦律的全部。
萧何的《汉律九章》，其中《盗律》、《贼律》、《囚律》、《捕律》、《杂律》、《具律》，律名是自《法经》以来就有的，其具体条文当然是在秦律的基础上拟定的。至于新增加的三章，其具体情况是：
《户律》是有关户籍、赋税和婚姻方面的法律条文。在云梦秦律中，不仅有诸多关于户籍、赋税、婚姻方面的法律条文，而且附有魏国的《户律》法律条文。可见，汉律九章中的《户律》，是上述秦魏等国《户律》的继续和发展。
《兴律》是有关征发徭役、城防守备方面的法律条文。在云梦秦律中，有《徭律》、《傅律》、《戍律》。汉律九章中的《兴律》无疑是秦律中上述有关法律、法规的继续和发展。
《厩律》是关于牛马畜牧和驿传之事等有关的法律条文。在云梦秦律中，有《厩苑律》、《牛羊课》、《传食律》、《行书》。汉律九章中的《厩律》是秦律中上述有关法律、法规的继续和发展。
总之，萧何为《汉律九章》所增加的《户律》、《兴律》、《厩律》，其贡献在于它吸取了秦律中有关法律、法规的成果，结合汉王朝的实际情况，把秦律中诸多有关的法律、法规合并为若干章，并使之更加系统化、规范化，并与秦律的六章相并列，这对汉代乃至于此后中国封建时代法律制度的建设，是有很大影响的，是中国法制发展史上的一个里程碑。
《汉律九章》早已失传，今天能见到的只是一些史籍和居延等地出土的汉简中有些记载。所以，云梦出土的秦国法律文书成了我们借以了解《汉律九章》内容的重要参考资料。
需要指出的是，汉初的废除秦朝苛法是逐步进行的。直到汉惠帝四年才废除秦朝的《挟书律》；“除三族罪、妖言令”，是在高后元年，如此等等。这一事实说明，萧何在制定《汉律九章》时是以秦律为蓝本并经他本人修改增订而成的。
待到汉武帝时期，张汤制定《越宫律》27篇，赵禹作《朝律》6篇，连同萧何的《九章律》和叔孙通的《傍章》《朝仪》18篇，共计60篇。这60篇法律文书，大体上奠定了汉律的规模。而萧何的《九章律》与叔孙通、张汤、赵禹所制的法律的不同之处，在于前者是法典式的法律文献，因而在西汉的法律体系中占有非常重要的地位。
韩信在楚汉战争期间是汉军的统兵大将，汉高帝称他“连百万之众，战必胜，攻必取”，与张良、萧何并列为三位“人杰”之一，在楚汉战争中发挥了举足轻重的作用。看他平定三秦前夕他在汉王面对时局的分析以及平定三秦作战方针的确定，他的确是一位非凡的战略家。他率兵于临晋东渡黄河后，一路虏魏王、破代、破赵、攻占齐地，参加垓下会战，无不马到成功，在井陉口和潍水两大战役中，出色地大败赵兵、楚军，可见他具有不凡的军事指挥天才。韩信又治军有方，凡招收上来的士卒，经他作短时期的训练和作战实践，很快便成为战斗力甚强的精锐部队。汉王在楚汉战争的艰难岁月中曾多次征调或剥夺韩信部下的精兵，但韩信总是能够在精兵被征调或剥夺之后，很快地再培训出归自己直接统率的精锐部队。
正因为韩信具有不凡的军事才能，汉帝国建立后，汉高帝命他与张良一道整理、编次各家兵法。据记载，当时收集到的各家兵法共有182家，经过韩信的“删取要用，定著三十五家”。然而，经过韩信编次删定的35家兵法，在诸吕专权时期被“盗取”。《汉书·艺文志》载兵书53家，790篇，图43卷，并且说：“汉兴，张良、韩信序次兵法，凡百八十二家，删取要用，定著三十五家。诸吕用事时而盗取之。武帝时，军政杨仆捃摭遗逸，纪奏兵录，犹未能备。至于孝成，命任宏论次兵书为四种。”《艺文志》的记载表明，经张良、韩信所“序次”、“删取”的兵法35家，虽经诸吕的“盗取”，汉武帝时毕竟经杨仆的收拾亡轶而有所恢复，最后在汉成帝时由任宏“论次”为兵书四种。可见，张良、韩信的序次兵法对古代兵法的整理和流传，是做出了一定贡献。
张苍是阳武人，喜好诗书、历法和算术，秦王朝时在朝廷中担任御史职务，主管收录天下蛔方文书的工作。后来因犯罪而逃归家乡。沛公起兵后，攻城略地时路经阳武县，张苍以宾客的身份随从攻打南阳。张苍犯法，依法论为死罪。当他被脱掉上衣伏在砧板上时，只见他身体长大，又肥又白，像一个葫芦瓜。统兵将领王陵见状很是惊异，认为他是个美男子，与众不同，便劝说刘邦饶了他。于是，张苍随从沛公西入武关，到达咸阳。沛公被立为汉王、并还定三秦后，陈余击走常山王陈耳，张耳归附汉王，汉王任命张苍为常山郡郡守。张苍随烈韩信攻击赵军，张苍俘虏了陈余。赵地被平定后，沛公任命张苍为赵王的相国，守备边境，防止敌寇入侵。不久，汉王又改任张苍为赵王张耳的相国。张耳死后，儿子张敖继任赵王，张苍仍任赵相。后改任代国相国。汉高帝五年七月，燕王臧荼反叛，高帝率兵亲征，张苍以代相的身份随从攻燕，立有战功。汉高帝六年，封张苍为北平侯，食邑千户。
不久，张苍升任“计相”，主管朝廷的财政收支。一个月后，又以列侯的身份任“主计”四年。当时，萧何担任汉帝国的相国职务，而张苍由于在秦朝担任过柱下史官职，很熟悉天下的图书典籍、统计报表；又懂得算术、音律、历法，故而使令张苍以列侯身份，负责管理各郡县及诸侯王国呈报给朝廷的财政收支统计、图表等各项事宜。在担任计相、主计期间，张苍在萧何领导下，主持为西汉王朝制定章程的各项工作。所谓章程，“章”是指历法、算术的“章数”，“程”是指“法式”，即有关权、衡、尺、斗、斛等度量衡的统一法式，制作度量衡的标准器，为汉帝国统一度量衡作了大量的工作。
汉帝国的建国初年，汉高帝所面临的问题很多，诸如安定社会秩序、恢复社会经济、封赏功臣、平定异姓诸侯王的叛乱、抵御匈奴入侵，确实是千头万绪，很少有闲暇的时间。即使在这种情况下，汉高帝丝毫也没有忽视帝国制度的建设。为汉王朝的长治久安，他想得很远。在天下平定后，汉高帝“命萧何次律令，韩信申军法，张苍定章程，叔孙通制礼仪”，在诸侯叛乱、“日不暇给”的情况下，终于使汉王朝的各项制度建设初具规模，称得上是“规模弘远”，为汉王朝的长治久安从制度上初步地奠定了基础。