两德统一对德国联邦制提出的改革必要性在联邦上院的组织结构和财政制度问题上更为强烈，而且在迅速的统一步伐的压力下，这两个问题的解决也是刻不容缓的（Benz，1991；Donner/Berlit，1992）。
联邦上院席位的重新分配
在组织方面最急迫的问题是原东德各州在联邦上院的代表人数问题。即使联邦制没有改变，但五个新的“联邦州”的加入必然打破联邦上院原来的平衡，联邦上院的规模以及各州席位数沿用原来的方法显然并不符合现状，这引发了各州对联邦上院议席数的争论。
人口较多的州当然要求在联邦上院获得更多席位，希望席位的分配在更大程度上依据州的人口数目。北莱茵-威斯特法伦州建议，依据人口数量，各州可向联邦上院派遣3—8名代表。人口较少的州在萨尔州的领导下提出的方案最终为各方所接受，四个人口最多的州各比此前增加一票，各州席位在3—6席之间。四个最大的州在联邦上院共拥有24个席位，这保证了它们能够阻拦任何不利于它们的修宪方案，因为后者需要联邦上院2/3的多数票同意。而新加入的5个联邦州，即使把柏林算上，共拥有23个席位，也不足以阻拦修宪。
而且，在政治生活中已经出现了不少利用这种不均衡的尝试。1992年，在基民盟的彼得-米夏埃尔·迪斯特尔（Peter Michael Diestel）和民社党格雷戈里·居西（Gregory Gysi）的提议下，原东德68名知名的知识分子、学者、艺术家和政治家共同签名要求建立一个由东德议会代表组成的对联邦议院的决议拥有否决权的“公正委员会”。社会民主党政治家沃尔夫冈·蒂尔热（Wolfgang Thierse）也建议，在涉及两德统一的财政问题时，给予东德各州否决权。1994年，民社党在宪法委员会的讨论中提议建立一个对东德事务有否决权的东德议会。这些建议最终都徒劳无功。
应该说，与西班牙和加拿大不同，德国联邦制所存在的这种社会和经济上的不均衡在政治上并没有得到反映。东德各州的利益政策与加拿大魁北克和西班牙加泰罗西亚的民族主义是不可同日而语的。在德国，政治层面上的决策一直是在均衡联邦制的基础上作出的，它并不承认单独一个成员国的特殊地位。
统一带来的财政问题
在财政方面，德国统一带来的问题更为复杂。应该说，无论政治家、学术家还是普通民众都希望联邦制成为促进德国两个显著不同的部分在同一个国家共存的载体。统一对联邦制提出的种种要求事实上都可归于此，人们所希望的实现整个德国的“生活条件的统一”同样与它是联系在一起的。
最终根据《基本法》第23条选择的统一之路为联邦政府提供了主导德国统一谈判的良机。但在统一的第一阶段，也就是具有强烈集权化特征的阶段，尽管（或者说正是由于）权力集中于联邦，两德整合的政治和制度条件受到忽视。特别是原东德各州行政管理上的真空状况，使两德在经济和社会方面的整合过程面临障碍。临时性的过渡解决方案证明并不足以解决面临的问题，在《货币、经济和社会联盟条约》以及《统一条约》中所规定的“旧”联邦德国的制度框架内的转移方法同样问题重重。在这种情况下，德国联邦制必须对两德统一在其职权划分、财政制度、联邦国家的同质性以及东西各州之间的异质性等方面的挑战作出回应。
由于财政资源问题直接与联邦制的职权划分以及联邦国家的同质性（统一的生活条件）联系在一起，财政制度改革——也就是怎样将新的五个联邦州纳入横向和纵向的财政平衡体系——成为问题的焦点。
早在1990年7月5日，西德各州就在《关于统一的德国的联邦制的几点问题》的声明中专辟一章讲述财政制度问题。联邦与各州之间就其在德国统一后的新形式产生了激烈的争论。西德各州以“宪法和宪法的实际运作具有鲜明的中央集权化的发展和州的权力越来越受到架空”为出发点，建议在财政制度、立法权和立法程序以及国际关系等领域修改《基本法》，以之作为“加强联邦国家制度的第一步”。
各州的这些建议对于实际的政治实践可能产生什么影响，值得做一分析。在立法权和立法程序方面，州主要有三个方面的要求：加强州的立法权；扩大须经联邦上院批准的联邦立法的范围；联邦上院认为必要时，可以延长《基本法》第76—77条所规定的立法期限。如前所述（参见第3章），各州在过去已经通过联邦上院广泛地利用了这种参与立法的权力，因此，现在提出这种要求的目的主要是使宪法与宪法的实际运作相一致。在国际关系方面的情况也同样如此。各州希望打破联邦在外交方面的垄断，要求在向超国家机构移交主权以及签署国际条约时必须经联邦上院批准。特别是在“欧洲共同体事务现在是欧洲国内政策的对象，不再是与外国关系的维护”情况下，它们再次提出修改《基本法》第24条第1款的要求。这一要求在1987年12月17日的《联邦和州协议》中已经得以实现。不过，在新的第23条写入《基本法》后，州才真正给联邦的欧洲政策戴上了“联邦主义的枷锁”（见第7章）。
在财政制度方面，各州建议进行结构改革，它们认为：在统一的德国有必要从根本上审查联邦和州的财政关系。它们将在民主德国地区州政府形成之后立即将州的意见具体化。它们希望，联邦立刻在这些意见的基础上与州举行制度化的会谈。各州坚持，只有在联邦德国地区和民主德国地区以及联邦德国内部现有的基本差异得到消除的情况下，1994—1995年将作出规定的财政平衡新制度才能有意义地实现。它们认为，1994—1995年之前，民主德国地区各州加入联邦国家的财政平衡不在考虑范围之内。
在各州看来，下列一系列问题必须得到研究：
*绩效强的州作为具有生命力的联邦制的承载者；
*消除经济和社会差距；
*根据客观标准实行平衡，以加强各州的总体财力；
*审查州自己拥有立法权、收益归州所有税种的州自主的财政源泉；
*立法权与财政负担的承担一致（审议《基本法》第104a条第3款）
*合理地改革共同任务制度和混合出资制度，明确任务划分，同时加强州的财力；
*审查税收分配。
（Eckpunkte der Lnder für die bundesstaatliche Ordnung im vereinten Deutschland，1990）如果最后一点能够实现，现在的政治纠缠体制将得到根本的改变。如上文所述（见第4章），在原来的联邦德国，在各州经济实力差别极大的情况下所进行的各州之间的横向财政平衡本来就是一个难题。东德五个州加入之前，它一直是各州你争我夺的“金苹果”。就在统一后不久，巴登-符腾堡州就于1992年初向联邦宪法法院提起上诉。它与黑森州一样，都是西德各州在财政平衡中的“予”州，在1991年负担了财政平衡支付的几乎64%，结果比某些获得财政平衡转移支付的州还要贫困。
两德统一之后，“予”州和“取”州之间的这种已经较为紧张的关系又增加了新的矛盾。按照《统一条约》的规定，新的联邦州应从1995年1月1日起完全纳入各州之间的财政平衡。然而由于这几个州严重的财政赤字在这一期限之前实际上根本无法得到解决，如果它们按期进入财政平衡体制，连西德几个债台高筑的州，如萨尔州和不莱梅，甚至都将成为“予”州。
因此，在两德统一的过程中，重新划分各州、建立在经济、面积和人口等方面比较均衡的州的呼声一再出现。事实上，联邦式的统一从某种程度上在东德复制了原来地理划界的缺陷（Beyme，1993：350）。曾任自由汉撒城市汉堡驻联邦全权大使的霍斯特·戈布雷希特（Horst Gobrecht）在两德统一之后曾提出进行一次彻底的“扫除”，将16个州并为7个州，但这一提议遭到不少州的反对，因为重新划分州界可能影响到它们的利益。德国联邦制的这一“持久的热点问题”继续引人争议。
但重新划界几乎是不可能的，因为它涉及现有各州的地域变动甚至存在。只有《统一条约》中指出的柏林和勃兰登堡的合并看来是个例外，它不会改变德国当时其他各州的州界。但共同宪法委员会对第29条的修改，也就是增加新的第8款，通过相关各州的州际条约以及全民公决的认可来重新划界的做法所打开的可能性，并没有成为现实。
在问题重重、冲突不断的财政制度领域，全面改革的复杂性以及需要达成共识的难度并不允许全面的改革。从根本上改革财政制度并同时重新划分各州的计划尽管非常合理，但是，这一方案上的合理性与其政治上的可行性之间的差距过于巨大。从这些条件看，德国统一之后财政制度的调整提供了德国联邦制解决问题的一个范例——最好的道路是最保险的道路，如果目标不能达到，就小心翼翼地迈上新的道路（Renzsch，1994：133）。
应该说，财政改革所处的背景确实相当不利：两德统一之后，两个结构和经济实力存在巨大差异的国家合二为一，德国联邦制必须解决前所未有的非常尖锐的地区差异问题。问题的根源在于，以现行的财政平衡制度，特别是各个联邦州之间的横向财政平衡，已经不再可能平衡新加入的5个州与旧的11个州之间在财力方面的巨大差异（Renzsch，1994：118），以至于统一后的德国很可能发展成一个“两个步调的国家”（Singer，1992：686）。
根据《统一条约》第3条，《基本法》随东德各州的加入几乎完全在前东德地区生效。《统一条约》第7条规定，财政制度同样适用于新加入各州，但其第3款规定，在1994年12月31日以前，不在整个德国范围内实行各州之间的财政平衡（《基本法》第107条第2款）。取而代之的是将各州分为东西两组分别在其组内进行财政平衡。联邦政府在1990年3月与（西德）各州进行增值税分配的谈判时，要求将其所得部分的比例从65%提高到71%，另外，各州需负担原东德1/3的财政赤字，并缴纳团结税。因为在联邦看来，德国统一是整个国家的任务，各州应该在联邦与它们进行的增值税重新分配的谈判中作出让步，对统一作出贡献。各州拒绝了联邦政府的要求，在它们看来，这不仅将导致各州财政大幅削减，而且联邦根据《基本法》第23条垄断了统一政策，却必须由各州共同为统一买单，这当然不能接受。相反，联邦应该负担统一的绝大部分开支，因为它在各州没有参与的情况下与各方进行谈判，而且两德统一和冷战结束之后，它节约了原来的柏林扶持资金、占领区费用以及不少军费开销。
1990年5月16日，联邦政府总理和各州政府总理最终就下萨克森州财政部长比伊特·布罗伊尔（Birgit Breuel）提出的基金方案达成一致，通过了一个折中的过渡规定。按照该规定，在《统一条约》所规定的新联邦州纳入横向财政平衡制度之前，为保证东德各州有足够的财政资源，设立“德国统一基金”。这一规定也写入了《建立货币、经济和社会联盟条约》（第30条第3款）。联邦拿出因统一而得以节约的200亿马克，其他995亿马克则通过在资本市场上借贷筹集。这样，联邦和州都不用在支出和税收政策上作出牺牲，也不用再对此进行漫长和艰难的讨价还价。债务的偿还（借贷和利息）则由联邦和州各负担一半。但各州规定其乡镇承担应负担部分的40%。从1990年到1994年，联邦和（西德）各州一共向统一基金投入1610亿马克，其中联邦直接从其财政投入约660亿马克，950亿靠联邦和州政府发债（参见Geske，1991：36）。
有效期到1990年为止、需要重新谈判的联邦与州之间增值税分配方案，被推迟到1992年底再作出新的规定。1991—1992年的分配比例，联邦为65%，各州为35%。《统一条约》在第7条第2款中将这一分配比例生效的时间延长到1994年，新加入的5个州只是部分参与按照居民人数进行的横向增值税分配（1991年为55%；1992年为60%；1993年为65%；1994年为70%）。除了各州之间的财政平衡，增值税的平衡东西德各州也分开进行。此外，东德各州因获得统一基金的支持，不能享受联邦的补充拨款。
两德统一的这种资金支持的方式使联邦制的重心一度向联邦转移。联邦成为德国统一的最大“金主”，原东德5个州在一定程度上成为联邦的“搭伙人”。这意味着，与西德大多数州相比，原东德各州更难对联邦政府的财政决策提出反对，因为它们需要联邦批准自己的财政预算，需要联邦资助如文化政策等属于州的重要管辖领域的任务的履行。这种情况也是不可避免的，因为西德各州所拥有的“团结”精神，并不能为东德的建设提供充足的资金。
至少在这个时候，人们还有可能利用《统一条约》所带来的“有计划的财政窘境”（Hickel，1991：430）的有利时机，从根本上改革统一之前争执不断、并被联邦宪法法院判决修改的财政平衡制度。然而，财政制度改革在联邦上院宪法改革委员会的议程中被略过不提（Asmussen/Eggeling 1993：230/231），联邦议院和上院共同组成的宪法委员会在最终报告中也没有提及这一问题（BT Drs。12/6000）。相反，财政部长会议接过这一任务，并在1991年9月12日任命了一个工作小组。
在两德统一背景下围绕财政制度改革的谈判中，联邦和州各自支持对自己有利的方案。联邦沿用过去屡试不爽的策略，在各州之间挑拨离间，与旧州中财力较强的州和新州之间建立利益联盟，打击旧州中财力较弱的州。有意思的是，如果联邦的做法再次成功，除了社会民主党执政阵营中摇摆不定的勃兰登堡州，联盟党执政的州都将成为这次改革的赢家，而社会民主党执政的州则全部成为输家（Renzsch，1994：123）。总的看来，各州在谈判中可以分为三个组，它们代表了三种不同的利益：财力较强的几个旧州希望在两德统一的框架下重新加强联邦制，改革财政平衡制度，并获得较大的自主权；新加入的5个州想完全进入现有的财政平衡体制中，获得更多的财政资源；财力较弱的几个旧州则把自己从“取”州变成“予”州视为最坏的可能，努力在新州纳入财政平衡的情况下尽量减少自己的负担。
尽管双方谈判的过程矛盾重重、冲突迭起，但妥协最终还是得以达成。1993年2月26—27日，各州政府总理在波茨坦举行会议，在巴伐利亚和北莱茵-威斯特法伦州的领导和勃兰登堡州的居中斡旋下，他们提出了一份共同的建议，联邦财政部长起初断然拒绝了这一建议，但在1993年3月11—13日举行的联邦政府和州政府首脑的秘密会议上，《团结一揽子计划》（Solidarpakt）得以通过，它奠定了1995年后财政关系新规定的基础。
按照计划，到1995年，将有116亿马克通过横向财政平衡在各州之间进行分配。从前只有巴登-符腾堡和黑森州是“出资大户”，按照新规定，在财政平衡中有支付义务的州扩大为6个：黑森（35亿马克），巴伐利亚（28亿马克），巴登-符腾堡（26亿马克），北莱茵-威斯特法伦（24亿马克），石勒苏益格-霍尔斯泰因（2.81亿马克），汉堡（8700万马克）。有权获得转移支付的州依次为：柏林（35亿马克），萨克森（22亿马克），萨克森-安哈尔特（13亿马克）、图林根（12亿马克），勃兰登堡（12亿马克），梅克伦堡-前波美拉尼亚（10亿马克），不莱梅（4300万马克），下萨克森（2790万马克），莱茵兰-法尔茨（2520万马克），萨尔（2130万马克）。此外，联邦每年从财政中拿出217亿马克作为补充拨款，其中186亿拨给新州。新州除了财政平衡的转移支付，每年还得到66亿马克的财政援助，为期10年。在《团结一揽子计划》中达成的另一个重要妥协是增值税的新分配方案，联邦出人意料地放弃了原来提出的要求，接受州的份额提高7%的方案。这样，州参与增值税分配的比例将达44%，原东德各州将获得165亿马克。
联邦和各州围绕财政新体制的冲突，其影响并不仅限于财政制度领域。随之而起的是德国国内对于宪法改革的热烈讨论，而联邦制的问题在其中扮演了一个重要的角色。尤其是“联邦与州的职权划分”这一重新联邦化的问题在后来联邦和州共同组成的宪法委员会的讨论中被放到了突出位置，随后在联邦与州关于宪法委员会改革建议的实施的谈判中，这一问题同样也是人们关注的焦点。
五、1994年宪法改革
联合宪法委员会于1992年1月16日宣告成立，它由64名成员组成，其中一半来自联邦议院，一半来自联邦上院，既代表了政党之间的力量对比，也代表了联邦制国家内的力量对比。不过，这一制度上的“创新”（Scholz，1993：3）同样蕴含着根本的结构改革的实质性障碍。德国著名政治学家本茨指出，这样的委员会在制定宪法修改建议时，更注重的是它们日后在议会程序中能够通过，而不是坦诚和具有创造性的宪法讨论。联邦政府和各州政府的政党和制度上的利益在每一程序中都深刻地影响到修宪过程（Benz，1993：883）。
联邦议院和上院建立联合宪法委员会主要是基于《统一条约》的建议。《统一条约》第5条明确提出：本条约双方政府建议统一后的德国的立法团体，在两年之内着手研究因德国统一而出现的关于修改和补充基本法的问题，尤其是——关于根据1990年7月5日总理共同决议确定联邦与各州之间的关系问题，——关于根据有关州之间的协议不按基本法第29条规定，重新划分柏林/勃兰登堡地区行政区的可能性，——考虑将国家目标条款写入基本法的问题，以及——关于使用基本法第146条以及在其范围内举行全民公决的问题。从1990年8月31日《统一条约》签署到1992年1月16日联合委员会成立，时间已经过了16个半月。就此来看，对于宪法改革的急迫性和修改的幅度问题，在波恩不无争议。此间各派政治力量提出了自己的观点，比如，是否应将“工作权”、“居住权”等社会权利补充进宪法基本权利的条款中，新宪法中是否应该含有更多的直接民主成分，是否应最后像《基本法》第146条所规定的那样对它进行全民公决。
在形形色色的建议中，人们最为一致的看法是有必要从联邦与州的关系这一角度出发对宪法进行修改。宪法委员会中的反对党领袖、社会民主党的汉斯-约亨·福格尔（Hans Jochen Vogel）在1992年1月16日《萨尔布吕肯日报》的采访中指出，宪法政策中最急迫的问题是“通过加强各州塑造和影响的可能性使联邦制原则重新焕发出生命力。在这一方面，重心向中央国家的方向已经推移得太多了”。担任宪法委员会两个副主席之一的基民盟宪法法学家鲁佩特·朔尔茨（Rupert Scholz）也不讳言自己谨慎地调整宪法的倾向，在回答关于补充和修改宪法的五个重点问题时说：“对于我来说，最重要的主题是联邦制的加强和欧洲统一在宪法法上的前提条件。在联邦制方面，这不仅涉及州的权力相对于联邦得到加强，而且涉及财政制度的新秩序。”
多数人认为，存在的问题压力应该而且必须成为实际改革的动力（Thaysen，1990：461）。然而，什么是“实际的改革”，对于此却缺乏一个用来衡量整个宪法运作能力和联邦制运作能力的尺度。不过，改革应该以不断的重新联邦化为目标的呼声却是非常引人注目的。
然而，情况很快表明，在联合宪法委员会中联邦议院的代表仍然受制于其议会党团。体现“集权性与联邦性的对立”（Voscherau，1993：6）的联邦议院和联邦上院之间制度性的冲突不断出现，由此形成的政治战线几乎牢不可破，因此影响到联合宪法委员会内部的问题解决和谈判模式，这种谈判模式的特点正如它在政治纠缠体制中所表现出来的那样：不断平衡问题，制定一揽子解决方案和进行交易。因此，根本的结构性改革是不可能的。但与从前的联邦制委员会相比，作为“德国联邦制的高等数学”倒影的联合宪法委员会（Hberle，1993：238）的结构有一种无可争议的优点：在委员会中得到反映的联邦和州的政治行动者的观点和利益提供了一种保证，使得政治纠缠机制在此也能发挥作用，也就是说，在联邦制方面的协商是以达成共识，由此也是以最低限度的共同点为取向的。在联合委员会的磋商中所达成的关于联邦与州关系的改革，首先写入委员会报告，在联邦议院和上院中经过长时间的讨价还价最终成为《基本法》第42修正案的联邦改革方案就是对此的极好证明。
经过长时间的磋商和讨论，州一方对其重新联邦化的最高要求作出让步——改革只能在不损害联邦现状的前提下进行。因此不难理解，各州在对最终改革方案表示赞同之时偶尔也流露出一丝酸味，当时黑森州的女部长霍曼-登哈特（Hohmann Denhardt）说道：“鉴于我们在联合宪法委员会中有关联邦制问题的一般性讨论中的主导意见，我们现在有待批准的结果并不一定就是联邦制的历史性时刻。”（GVK，Sten。Ber。11.Sitzung vom 15.Oktober 1992，17）
联邦上院及其宪法改革委员会提出了加强各州立法权以及修改立法程序的建议，其基本立场事实上在1990年7月5日各州总理的几点“意见”中就已经形成。巴伐利亚州在其提交给联合宪法委员会的报告中主要沿用了联邦上院宪法改革委员会第一工作委员会的建议，而黑森州在1992年4月2日联合委员会的会议中则提出了一种“激进”的方案，认为州不仅应得到原来所拥有的职权，而且应获得新的权力。
不出意料，重新修改《基本法》第72条的所谓“需要性”条款以及联邦职权的行使受联邦上院制约的建议遭到联邦政府和联邦议院代表们的强烈反对。黑森州在《基本法》第72条第3—4款为州设立“权限返还”权的建议作为联邦上院的观点提出后，这一更为“激进”的意见引起更为强烈的反对，联邦政府和联邦议院很快就作出反应，提出增添这一权限的前提是其行使必须经过联邦议院批准。
按照黑森州原来的方案，这种“权限返还”权应该作为第72条第3款补充入《基本法》，其内容如下：“某一联邦法律规定不再与第2款的要求一致时，各州可通过州的法律予以补充或取代。”黑森州认为，仅仅防止权力进一步向联邦集中是不够的，因此需要将它们重新返还各州。权限返还权必须包括州“在其不再符合（新）的需要性条款时，取代和补充联邦基于此前的需要性条款行使其竞合立法权制定的现有法律”的权力。
在黑森州看来，联邦的框架立法也应该基于行使竞合立法权的同样前提条件。它借鉴欧盟的方针权限（Richtlinienkompetenz），明确强调框架立法应该以州立法为基准，努力扭转联邦在实践中受到联邦宪法法院背书的使框架法规定日益详细化的做法。
自然，在联合宪法委员会的最终报告中，黑森州的激进主张根本没有得到体现，联邦上院较为折中的意见也只是部分得到采纳。对于《基本法》新的第72条第1款，委员会建议修改为“在竞合立法范围内，只有在联邦不制定法律、不行使立法权的时候和限度内，各州才有立法权”。这就出现一个问题，也就是人们怎样解释联邦立法权的“行使”及其带来的对州行使立法权的“阻拦效应”，它可以解释为在联邦立法完成之时，也可以解释为联邦在“行使”这一权力之时。从前，只要联邦在此领域立法，州就完全失去对此立法的权利。联邦上院建议采用一种相对温和的措辞，也就是州可以“在不违反联邦规定的时候和限度内”立法，这也遭到反对，因为它可能导致对州的活动余地的更为复杂的讨论。最后，联合宪法委员会通过的妥协方案是，当相应的内容要点在联邦法律中已经作出规定时，就意味着联邦行使了这一权力。
对于饱受非议的需要性条款，联合委员会的建议同样与各州原来的希望相距甚远。它提出修改“为了在联邦领域内创造同等生活条件，或出于捍卫整体国家利益、维护法制和经济统一的原因有必要制定联邦法律时，联邦在本立法范围内享有立法权”这一条款。在批准这一方案的时候，各州在联合委员会中出现分歧，尤其是原东德各州担心“同等生活条件”的概念会给联邦立法者保持现有各州的差异留下较大的活动余地。
各州提出，联邦在必要性条款的规定下行使竞合立法权须经联邦上院批准。这种“政治”规定也没有得到委员会多数的支持。实际上，这一建议的提出恰恰与各州重新联邦化的要求是相悖的。如前所述，学者们称德国为“单一的联邦制国家”，因为它以联邦国家内联邦与州两个层级的合作为基础，因此，也建立在以达成共识为目标、尽可能广泛地参与决策的基础上。作为联邦宪法组织的联邦上院，从其功能上看实际上是州的工具，它们以此来传达出联盟的特征，通过参与涉及整体利益的决策，成为联邦的组成部分。因此，在这样一个自1949年以来不断发展的政治纠缠体制和参与联邦制中，各州在放弃立法权的重新划分或者说权限返还之后，把目标转向了“完全参与”。
然而，联合宪法委员会最后通过的第72条第2款新的必要性条款的表述并没有采纳确定联邦立法的必要性时须经联邦上院批准的提议。不过，州可以根据新写入《基本法》的第93条第2a款，在对某项法律是否符合第72条第2款条件产生意见分歧时，提请联邦宪法法院裁决，不仅联邦上院和州政府有权提请裁决，而且州议会也有这种权利，从而使这种分歧可以通过司法审查来解决。联邦行使竞合立法权的前提条件最终简化为“为在联邦领域内创造同等生活条件，或出于捍卫整体国家利益、维护法制和经济统一的原因有必要制定联邦法律时”。
各州所要求的将联邦已经行使的某些竞合立法权“归还”给州的权力，同样也未能以它们所提出的形式实现，特别是各州“自行”收回这些立法项目的权力遭到联邦的反对。在它看来，这条建议非常离谱。联合宪法委员会优先考虑了联邦的提议，它建议联邦可规定，某项联邦法规定不具备第2款所指的必要性时，可由州法取代。让联邦放弃自己手中的权力，在实践中显然是难以想象的。原准备赋予各州议会要求联邦确认这种必要性是否存在的提案权，最终也未获通过，原因主要是为了保证法律的稳定和避免冲突。
尽管如此，联合宪法委员会提交的这一充满妥协性的改革方案在联邦议院进入立法程序后再次搁浅，起因是联合宪法委员会所推荐的适度加强州的立法权的建议在联邦议院遭到基民盟和自民党的反对，各州总理于是宣称，将在联邦上院否决整个改革方案（Das Parlament 29/30，1994，7，22-29）。在上下两院共同组成的调解委员会经过激烈的讨论和争执后，各方最终才打破僵局，达成妥协。1994年11月15日，《基本法》第42修正案终于生效。
1994年联邦制改革的主要措施
《基本法》第42修正案对联邦制的改革主要集中在以下几个方面：
第一，原规定《基本法》适用于西德各州的第23条鉴于两德统一被废除，新的23条规定了州通过联邦上院对欧盟事务的参与权，扩大了州在欧盟事务方面的权力。
第二，州的重新划分方法得以简化，在两个州之间缔结的合并协议得到两州民众的同意下，即可合并（《基本法》第29条第8款）。此外，为了促成柏林和勃兰登堡两个州的合并，新补充入《基本法》的第118a条专门规定，这两个州的合并可以偏离第29条的规定。两州政府克服重重困难达成的协议在双方的议会分别以2/3的多数票通过之后，最终却因于1996年5月5日在勃兰登堡州举行的全民公决中62.7%的反对票流产。
第三，国家责任的承担、人类人工授精、遗传信息的研究及器官、组织的移植被纳入竞合立法的范围，因此实际上对联邦立法敞开（《基本法》第74条第25—26项）。开采税（Erschlieungsbetrge）、州籍（Landesstaatsange h。rigkeit）以及一般性的电影法则归入州的立法范围。保护德国文化财产不流出国外的立法权则从联邦的竞合立法权变为框架立法权。
第四，竞合立法和框架立法的“行使规则”同样被修正（《基本法》第72条）：（1）新的行使规则放宽了州在这一领域立法的限制，它规定在竞合立法范围，联邦只有行使其立法可能，颁布法律时，州对此的立法权才被“封锁”，也就是所谓“在竞和立法范围内，只有联邦不制定法律、不行使立法权时，各州才有立法权”（《基本法》第72条第1款）。（2）新的必要性条款规定联邦“为在联邦领域内创造同等生活条件，或出于捍卫整体国家利益、维护法制和经济统一的原因有必要制定联邦法律时”，在竞合立法范围内享有立法权。这里，原来“统一的生活条件”的措辞为“同等的生活条件”代替；“需要”一词为“必要”所取代。一般认为，以“必要性条款”取代原来被称为单一化杠杆的“需要性”条款使联邦行使竞合立法的条件更为严格。然而，从实践中看，无论“统一的”、“同等的”，还是“需要”、“必要”，这些法律上的措辞最终需要在具体的情况下加以解释，因此，这种规定是否真的比原来更为精确和严格，更能约束联邦对竞合立法权的行使，事实上很难判断。（3）新补充入《基本法》的第72条第3款规定，联邦法律可规定，某项联邦法规定不具备第2款所指的必要性时，可由州法取代。这也就是黑森州的提案经过联邦上院、联合宪法委员会和调解委员会的三次折中之后在宪法上得到的最终体现。但州的法律是否真能在这样的情况下取代联邦法律，从而间接地使州的立法权得以扩大，事实上并不乐观。因为正如其规定所述，取代与否必须经过联邦法律规定。如果没有强大的压力，在立法实践中联邦是不可能“自废武功”的。不过，随着这一规定的写入而补充入《基本法》的第93条第2a款规定，就某项法律是否符合第72条第2款条件产生意见分歧时，联邦上院、某一州政府或某州议会机构有权请求联邦宪法法院裁判。这使联邦制度国家单一化和纠缠化过程中的“输家”——州议会——也可以向联邦宪法法院就联邦在竞合立法范围的某些立法是否符合新的必要性条款的规定提请裁判。此外，与第72条的修正相配套，新补充的第125a条对1994年11月15日前颁布的联邦法律的继续适用问题作出了规定，它分为三种情况：（l）以联邦法律形式颁布的、但因为第74条第1款或第75条第1款的修改而不能再以联邦法形式颁布的法律规定，以联邦法的形式继续适用。它们可以以州法予以取代。（2）基于1994年11月15日生效的《基本法》第72条第2款的规定而颁布的法律规定以联邦法的形式继续有效。可以制定联邦法律，规定可由州法取代上述法律规定。1994年11月15日以前颁布的联邦法，根据第75条第2款不能再予以颁布的，同样如此。关于法律是否作为联邦法律继续有效产生意见分歧时，由联邦宪法法院予以裁判。但这一规定的效果也不应高估，很难设想，将来联邦宪法法院在联邦和各州的政治争执中判决某一联邦法律规定失去了必要性。
此外，联邦的框架立法不许再作出细节规定，或者说包含直接生效的规定。但州必须将联邦的框架规定作为自己的立法标准。各州有义务在恰当的期限之内将联邦的框架法通过自己的立法进行落实（《基本法》第75条第1—3款）。
总的看来，尽管两德统一以及后来由此设立的宪法委员会在1969年大改革之后，首次提供了彻底改革联邦制的良机，然而，1994年《基本法》改革的结果却非常温和，人们从《基本法》修正案对联邦与州关系的这种折中的修改中看不到迈向“重新联邦化”的决定性步伐，它远不足以解开联邦和州在职权上的纠缠。
州在职权方面获得的实质性扩大是新补充的《基本法》第23条，它之所以得以实现，主要还是因为州在批准《马斯特里赫特条约》过程中与联邦相比所处的强势地位。而在围绕《基本法》第42修正案的谈判和协商中，它们却没有占据这样的强势地位。尽管各州一度威胁，如果联邦议院阻挠州权力的扩大，它们将在联邦上院否决整个改革方案。然而，正如在联合宪法委员会中德国联邦制高度纠缠在一起的小圈子的工作机制为使方案能为各方接受而想方设法把各种宏大的改革目标一再折中一样，在那里达成的妥协在联邦议院和上院的批准过程中被再度折中，最后通过的改革方案只会离原来的目标越来越远。
这在某种程度上也验证了沙夫等学者所提出的观点，德国联邦制没有能力进行深刻的改革。不过，改革无论如何还是得以进行，这至少说明这种联邦制还是具有调适的潜力，并非完全缺乏灵活性——尽管它受到单一化特质的制约。