（NASA Cut or Delayed Safety Spending）
《纽约时报》1986年4月24日，星期四
斯图尔特·戴蒙德
联邦政府的审计结果表明，从这次航天计划的启动到1月“挑战者”号的爆炸，航天部门削减或延宕使用的用于安全检测、设计和改进等项目的经费达5亿美元。
具体说，这些工作包括检测航天飞机及其主要发动机、改进可能导致爆炸的火箭助推器、疏导通信系统和热量试验。
政府审计人员和航天专家们数年来恳求国家宇航局不要中止检测和其他改进工作。他们说，削减经费或有意延宕使用——一部分钱至今还没有花完——意味着设备中的零部件不经充分检测就安装组合。届时再作变动将非常困难，费用也很昂贵。他们说，最终，可靠性打了折扣，花钱少了，安全系数也低了。
但是，国家宇航局面临永远吃紧的预算限制，它否认了上述情况，声称被排除的环节不是“有效成本”，国会的调查机构总审计局如是说。
在削减经费的同时，政府监察人员反复警告国家宇航局：由于管理失误正在浪费大量钱财。这笔钱累计超过35亿美元，这反而助长了预算问题的产生。
对500份审计报告的评论
《纽约时报》的一篇评论披露了国家宇航局削减安全检测、设计和改进等方面的经费、过度开支和管理失当的问题。这篇评论依据国家宇航局自身的监察长办公室、审计长办公室和五角大楼的国防合同审计局对该局的500次审计结论而写的。不少审计报告是依据《信息自由法》获得的。政府内外的航天专家们在接受访问时普遍认同这些审计结论，而它们大部分尚未公之于众。
国家宇航局昨天发表的一项声明说，审计报告中所列举的一些问题“同几年前的活动有关，这些已经或正在改正”。
声明说：“而且，自国家宇航局成立以来，它已利用自身的监察部门去揭示和矫正缺陷，从而强化了内部监督。”
国家宇航局的官员们在访问中说，这些审计结论是公正的，并且总体上是准确的。他们也坚决认为，管理不当是行政性的，不是技术问题，并坚持这不会导致在安全问题上妥协的结果。
这些审计报告的主要调查结论如下：
二、全国报道奖
●关于“挑战者”号，一个转包商为了节省修理费用而在X光片上做了手脚，隐瞒了不合理的焊接部位。在国家宇航局的审计员收到该转包商的前雇员秘密通告之前，这些情况没有被察觉，也没有得到矫正。
●在它的监察员级别降低以后，一年后即将开始的这些航天飞机的直接负责单位约翰逊航天中心没有觉察到设备的缺陷如此至关重要，以致造成机毁人亡的后果。
●国家宇航局在这次航天行动和其他项目中的有关开支和时间安排方面误导了国会，它拒绝提供关键性的文件，在许多场合下违背了联邦政府的法规。
●国家宇航局在航天设备上花了数十亿美元，这些设备没有得到彻底的检测。这违背了联邦政府的政策。
●总审计局认为，到1976年，从经济和效绩两个角度看，航天飞机已经成为比想象中还要“风险高的项目”。
从“阿波罗”时代到今天的转变
熟知国家宇航局历史的专家们说，在1969年该局实现了人类登上月球的既定目标和该局局长詹姆斯·韦伯任职8年退休以后，它在华盛顿的总部和其他16个航天中心的问题立刻出现了。
1966年至1981年担任美国总审计长（总审计局的最高职位）的埃尔默·斯塔茨说：“韦伯先生是个不错的当家人。他带出了一支好团队。但是此后，少有坦率、少有诚意接受我们提出的异议。这是制度上的问题；这就是整个体制。”
一个主要的变化是该局看待新的航天系统的设计、检测及改进等方面的方式不同了。
航天专家们说，在“阿波罗”登月计划和那个时代的其他项目上，每个部件都按照原型设计、建造然后检测。这样，当最后的系统组装并检测后，科学家们对它们的性能有高度的自信。
但是国家宇航局决定，为了省钱，它减少了计划早期阶段应做的各种检测，代之以在主要部件和系统完全检验之前就组装它们。审计人员、航天专家及国家宇航局自身的官员们包括自1963年以来一直在该局工作的现任监察长托马斯·纽曼都这么认为。
纽曼先生说：“这次航天行动开始就有不同的目标，为了制造出成本适中的一套系统，该计划没有像过去那样把硬件检测完全包括进去。”
开始认真削减费用
国家宇航局的大多数财务问题——设备和人事上的过多开支和检测资金的短缺——都归结在这次航天计划上，审计员们这样下结论。该计划启动时还相对谨慎，后来逐渐地占据了国家宇航局预算的60%。
这次航天行动是国家宇航局继“阿波罗”计划之后的一次主要努力。该局企图完成一次攀登火星的载人飞行并建立一个太空站。这一构想被否决了。据熟知内情的专家们说，尼克松政府支持这次航天行动是出于帮助科学研究、发展军事和扶持航天工业的考虑。
但是，航天专家们说，这一计划实质上由国家宇航局的现任局长詹姆斯·费莱彻博士出卖给了国会。这基于这样的考虑：通过商业活动，调度和修理私人卫星以及出售其他航天服务可以维持自身开支。费莱彻博士由里根总统任命再度主政该局，昨天关于他的听证会在国会举行。
然而，航天飞机的经济状况取决于相对低的运行成本去补偿高额的研制成本。
为了满足预算限制，国家宇航局提出，航天飞机可以部分地再次使用。如此降低了研制成本，却使运行成本变得更高，像外部的大燃料箱和其他部件每次都要更新。
为了进一步削减费用，国家宇航局一年进行了60次飞行。美国科学家联合会的航天政策专家约翰·派克说：“他们在干荒唐的大量发射。”“挑战者”号爆炸以来，一些天文学家就说过，一年飞行超过9次就会给每次飞行的准备工作施加危险的压力。
国家宇航局负责管理事务的副局长罗伯特·奈史密斯说，尽管经费削减了，该局官员们一直相信，即使某些检测环节被耽搁了，仍有足够的保护措施使航天计划安全进行。
审计人员和像艾伯特·凯利博士这样的航天专家们这么认为，无论如何，削减或耽搁检测所冒的风险是，如果主要问题发生了，解决它们会使成本大幅度上升，事实上，安全很可能受到损害。凯利博士系管理咨询康采恩阿瑟·利特尔有限公司的副总裁，他曾经担任过国家宇航局的工程经理。
凯利博士说：“那不是最合适的办法。你在冒险。当你有了压力，你便寻找摆脱困境的方法，你设法采取不同的办法。正常所做的是设计计划和检测硬件。”
安全问题
尽管与国家宇航局的观点相反，政府审计人员坚持认为，技术管理和行政管理之间并没有清晰的界线，特别是因为这常常涉及同样的人。
他们认为，如果没有实在的界线，安全问题就不可能从行政问题中区分开来加以考虑。
获得麻省理工学院航空学和宇宙航行学博士学位的凯利说：“在实验室之外，几乎没有纯技术上的决定。技术、管理、采购、日程及成本等问题联成一体，相互关联。”
总审计局的审计员纷纷指出：航天飞机早期花费中被削减和延宕使用的部分包括：用于检测太空中已经研制出来的最先进的主发动机的1.147亿美元，用于检验和改进轨道飞行器的费用被削减大约1.18亿美元，用于改进外部的液体燃料箱的0.1亿美元，用于改进固体燃料火箭助推器的0.68亿美元和用于发射和降落费用的0.7亿美元。
轨道飞行器和航天飞机装配件的振动试验被取消了，轮胎和着陆装置的检测被中止了。有关各种雷达、通信线路和其他设备的检测或改进项目被排除或拖延了数年。
审计人员给出了整个被削减的金额，大约是5亿美元，但是并非所有项目都包括在内。
一些改进项目被移至计划的生产阶段，一些则转到运行阶段，但是，其实质性部分被删除了：1976年至少达1.1亿美元。
经费的削减令国家宇航局里里外外的专家们焦虑不安。他们警告，由于多数设备的性能不可能在计划实施的早期得到验证，国家宇航局最终遗留了不可靠、不安全的设备。主要问题直到生产过程的高级阶段才能发觉出来，这就是说，任何变动所付出的代价都可能是非常昂贵的。
1974年，在一次由洛克希德公司的威利斯·霍金斯主持的研讨会上，35位航空学和航天专家提出过上述的一些问题。他们说，令人担忧的是检测被“高度压缩了”。例如，轨道飞行器的检测，从16个月减到3个月。会议报告说，主发动机的检验被大幅度削减，它认为很少有备用设备接受检验，因此，疏漏将使日程推迟。
专家们说，不可预见的技术问题出现的可能性之所以大是因为“难以达到技术目标”，而且几乎没有犯错误的余地。在国家宇航局戈达德航天中心举行的三次研讨会中，这些问题得到了回应。1975年和1976年，它们得到了国会审计人员的反复强调。
1977年，审计人员说，取消对轮胎、制动器和着陆装置的检测“有可能导致机毁人亡”。这些系统一直为航天飞机的降落带来麻烦。
但是，国家宇航局一向不同意审计人员和专家们的意见。霍金斯等人曾恳求停止压缩检验日程，因为“那不是有效成本”，该局拒绝了这一请求。
主要问题开始出现
尽管许多专家坚持认为，航天飞行是一项新的冒险事业，它自身有着潜在的问题，国家宇航局的官员们却说，他们不需要所有检测，因为从“阿波罗”计划中获得了经验。总审计局特别指出：一些检验环节被取消已经引发了许多问题，有必要在设计和其他领域作出变动。审计人员们说，这些被取消了，因为国家宇航局考虑到它们“花费太大了”。
1975年2月27日，弗莱彻博士写给总审计局的信中说，对于这次航天行动，国家宇航局有一套“合理的管理程序”，并且说，“我没有理由期望费用远远超过”最初许诺的数字。两年后，弗莱彻博士说：“航天飞机遇到了有复杂程序的正常技术问题。”
然而，随着20世纪70年代末航天飞机热量保护系统发生故障，大范围的问题就开始逐步展现。大约有30 000块轻量的硅瓦覆盖着航天飞机65%的外壳，它们的作用是防止热量重新进入大气层。问题是，这些硅瓦正在持续减少。
更有甚者，主发动机建造好了，但在全面检测时一直在发生爆裂；抽机、阀门和其他器材完成以后却不起作用。成千上万亿的钱花在了矫正上。
自从1981年该航天飞机开始飞行以来，由于未经全面检测而出现故障，飞行屡次被推迟，问题不断出现。25次飞行中，至少有7次被延误，累计推迟的时间达7个月。原因是发动机、动力机组或固体燃料火箭助推器出了毛病。
1982年5月，国家宇航局的监察长说：“技术困难和技术问题贯穿在整个航天运输系统发展活动的过程中。”
近至3月27日，国家宇航局下属的监察长办公室报告说，在亚拉巴马州亨茨维尔的马歇尔航天中心，在“挑战者”号爆炸之前，行政性的活动如此松懈，以致不能准确地决定有缺陷的设备是否获得修理。马歇尔中心负责火箭助推器的官员们拒绝对那些审计结论发表意见。
“挑战者”号不牢焊点被发现
审计报告表明，国家宇航局的行政性问题和安全问题之间的联系在航天飞行各个环节上的表现是明显的。
在国家宇航局监察长1979年和1980年的报告中，航天飞机轨道飞行器的主要承包商罗克韦尔国际公司被发觉没有及时发现和报告有缺点的部件（这些功能失常的部件正可能危及航天飞机和机组人员的安全）。监察人员说，负责监督罗克韦尔的约翰逊航天中心的国家宇航局管理人员至少有14个月没有纠正这些问题。
审计人员报告，3年以后，罗克韦尔的一个转包商曾习以为常地提交做了手脚的X光片，以掩盖“挑战者”号焊接处的安全隐患，目的是“节省重新焊接的费用”。审计人员说，该转包商——加利福尼亚州埃尔卡洪的直升机有限公司曾把它的焊接工作交给了未经许可的机器商店去做，然后弄虚作假地证明它已完成了这项工作。
这个问题仅仅是在直升机公司的前雇员们告知国家宇航局的审计人员之后才被发觉。
应审计人员的要求，罗克韦尔公司复查了“挑战者”号上的1 800多个零部件，发现没有一批能被证明是合格的。但是，该公司认为“挑战者”号“照样飞行”，因为这些零部件的“宽设计”和“非关键性的”功能。它建议反复检查和有限使用这些部件，因为“裂缝可能增大”。一个零件携带着这样的警告语：“负载范围内可能弯曲，但不致灾难性事故。”
这三个审计部门的报告没有具体涉及有关火箭联结处的行政性程序或安全费用的削减问题，而这些被怀疑是造成7名宇航人员丧生的“挑战者”号爆炸事件的原因。
可是，国家宇航局航天计划的负责人安鲁德·奥尔德里奇却告诉总统授权的调查“挑战者”号爆炸委员会，一个严重的管理缺陷比悲剧本身更重要。他说，他从来没有听说工程师指控火箭焊接部位有毛病。国家宇航局说，这份控诉材料是1985年花了几个月写成的，只传到低层官员那里。
联邦政府的审计人员警告，安全和设计检测等环节的删减将导致对设备性能的错误估算。的确，自爆装置出现了误算。该系统的设计功能是，一旦航天飞机在人口密集地上空失去控制时，它就引爆航天飞机。
在“挑战者”号爆炸之后，监控航天飞机发射的空军专职人员使用这种全程安全系统引爆了正在疯狂飞行的火箭助推器。然而，国家宇航局1974年告知空军部，这样的系统在起初的极少数飞行中是不必要的。它辩解说，通过航天飞机“系统设计的可靠性能够获得足够的安全”。
国会审计人员说，国家宇航局确实采用了一个系统，通过它的机组人员可以终止失控的飞行。但是这仍不能满足空军对遥控的要求。空军部强行要求保护地面上的人员，以防丧失理智的飞行员不能控制飞行。
据说，国家宇航局在空军表示反对一年多之后，继续开发由它的宇航员操作的系统，同时取消了用于检测遥控系统的1 000万美元。
迟至1975年，国家宇航局才决定安装一个得到空军许可的系统。它比国家宇航局预计的要多花上千万美元。
所经历的其他开发工作还有设计便于维修的设备。1975年，国家宇航局取消了与美国航空公司签订的一项研究维修方案的协议。该局监察长数年后说，缺少这样的方案是每两次发射之间的准备时间大幅度增加（由160小时加到1 240小时）的主要原因。这意味着给全体工作人员增加了压力，给安全带来了额外的威胁。“挑战者”号爆炸之后，审计人员和航天专家们都曾这么说过。
审计报告称：国会被误导
国家宇航局1971年以来的审计报告宣称，该局违背了联邦政府的各种法律，在发射问题上（无论费用还是可行性）一直在误导国会。
审计人员透露，国家宇航局一度告知国会，它只有27亿美元的流动资金了，而实际上有43亿（包括公积金和其他基金）。总审计局认为，“国家宇航局的资料是不精确、不全面的，国会不应该相信它们”。审计人员们说，国家宇航局的行为违背了它自己制定的向国会提供有关发射详情的方针。然而，这场争论持续了整个70年代，因为总审计局一再坚持认为国家宇航局误导国会。
审计人员说，国家宇航局给国会的报告包含一些直接的谎报，通常是低估成本。可是审计人员和航天专家们说，这些报告没有提及预算削减不能从可能的安全问题中划分出来，这也是在误导他人。
在上个十年，当审计人员的批评越来越强烈时，在由5个对国家宇航局有裁决权的国会专门委员会主持的听证会上，出现了一些关切的措辞。但是，国会一直在批准有关航天工程的预算，并通常接受国家宇航局的解释或变动的请求。
审计人员、各种政府专家甚至一些国会议员认为，几个委员会对国家宇航局太宽容。审计官、总审计局国家安全和国际事务处的第一副处长唐纳德·戴评论道：“委员会对待宇航局一直是非常支持的。它们之间过于亲近，委员会应该保持客观，而实际上它很少如此。”
戴先生挑出众议院科技委员会的两名议员唐·富卡和比尔·纳尔逊，他们都是来自佛罗里达州的民主党人。他指出，参议员杰克·加恩所在的犹他州选民包括可疑的火箭助推器制造商莫顿聚硫橡胶有限公司。
戴先生说：“那些人和委员会的其他人员是国家宇航局最大仰慕者，当你开始着手做事时就会意识到这一点。”他指出，这就是审计人员对费用和安全等管理不善问题的警告持续遭到忽视的原因。“即使我们把情况反映到国会也无济于事，因为有挡箭牌，”他说，“他们会说：‘感谢总审计局，感谢你们的劳动。’”然后置之不理。
每位立法者坚决否认因为选民的关系而对国家宇航局给予支持。他们不讳言对该局的支持，也承认这个过程中有某些不足。
审计人员说，忽视警告的其他原因包括国家宇航局在登月方面已经取得的杰出成就以及一般情况下公众对航天事业的信任。
前任审计长斯塔茨先生说：“在这个国家，航天飞机有一种特殊的魅力。我们和国家宇航局打过很多交道，但我们没有能力奉劝他们作一些改变。我们的主张在国会的高层人士或政府得不到足够的支持。”
来自曼哈顿的共和党人、与住房和城市发展部和一些政府独立机构打交道的众议院拨款委员会少数党高级成员比尔·格林说：“国家宇航局对它的管理效率充满自负。”
格林先生说：“当然，航天计划的成功有助于国会给予国家宇航局所想要的东西。然而，航天飞机遭到了很多侵蚀，监督将变得更加严密。”
当沃尔特·蒙代尔还是个参议员时，他就是个航天行动的口头反对者。他赞同上述看法。这位前民主党总统候选人在一次访问中说：“单单信息、数据、事实和国家宇航局在国会的支持者没有关系。‘阿波罗’计划遗留下来一整摊人马无事可做。为了维持他们的努力，他们需要展示业务，而载人飞行就是他们大肆张扬的好戏。”
自1979年以来一直负责议会科技委员会的民主党人富卡先生说，他和其他委员们确实对检测和费用提出过疑问，但是通常情况下听任国家宇航局一意孤行。他说：“我们提出过疑问，但他们说：‘如果它运行正常，你们也显得体面。如果它不能工作，我们的脸面将都没有地方搁。’”
他说：“我们都是这次航天计划的强有力的支持者。我想我们可以促使宇航局做得好一些。我们不得不相信他们的判断。他们有一些人相当有能力。”
他说，现在国家宇航局必须使它的管理更加集中化。“我认为我们无须为此立法，但要有一个更严密的复查。”他说。
在参议院抱着同格林先生的专门委员会相反立场的加恩先生自1974年也一直是参议院科学委员会的成员，1985年4月他随“发现号”航天飞机飞行过。
他说：“自然，宇航局的管理确有问题。这几年，显然有本应做得更好的事情，花钱的方式有欠缺。国家宇航局在预算上一直是错误的。”
但他坚持认为，许多政府机关在浪费钱款。考虑到发射工作的复杂性，国家宇航局毕竟做过“突出的”贡献。加恩先生说：“当人们在寻求否定国家宇航局时，必须有人站出来为它说话。”但他又说，在管理上必须有所改变。
审计人员和专家作结论
审计报告断然认为，这架航天飞机比计划的重复使用的次数要少得多。例如主发动机，设想可持续飞行55次无须大修，而实际上仅仅飞了5次，主要部件就得更换。振动正在导致主要抽机包括桨叶和轴承提前磨损。发动机正以比它们设计指标少5%的功率运转。
由于多方面的影响，像火箭降落时和海洋之间的冲击带来的损坏，一些火箭助推器持续飞行的次数比预计的20次要少。
结果是，因为替换使费用更大，安全余地更小，回航的时间增加了将近八倍。恰恰在轨道飞行器被认为“可以使用”时，数百万美元的改进工作仍在继续。
国会预算局说，为了维持运行，航天飞机一年至少要花掉24亿美元，而为了分期偿还投资，一年又要19亿。这种代价意味着航天飞机比一次性使用的火箭要昂贵得多，它甚至难以维持自身的开支，航天飞机经济分析专家们这么认为。
国家宇航局里里外外的几乎每一位受访者都赞同应该放弃航天飞机起初的商业竞争目标。国家宇航局监察长纽曼先生说：“我怀疑航天飞机本身是一种商业冒险活动。”
但是大多数人也一致认为，航天飞机是一项极有科学和军事价值的宝贵资源。他们坚决主张，只要排除了经常性发射的商业压力，航天飞机的使用是根据需要且更有选择性，那么，它将成为一项更安全、更有价值的国家事业。
（余敬中 译）