第三类是对特殊商品广告的特殊规定:
①药品、医疗器械广告不得有以下内容:含有不科学的表示功效的断言或者保证的;说明治愈率或者有效率的;与其他药品、医疗器械的功效和安全性比较的;利用医药科研单位、学术机构、医疗机构或者学者、医生、患者的名义和形象作证明的;以及含有法律、行政法规规定禁止的其他内容。药品广告的内容必须以国务院卫生行政部门或者省、自治区、直辖市卫生行政部门批准的说明书为准。国家规定的应当在医生指导下使用的治疗性药品广告中必须注明“按医生处方购买和使用”。麻醉药品、精神药品、毒性药品、放射性药品等特殊药品不得做广告。
②农药广告不得有以下内容:使用无毒、无害等表明安全性的绝对化断言的;含有不科学的表示功效的断言或者保证的;含有违反农药安全使用规程的文字、语言或者图画的;法律、行政法规规定禁止的其他内容。
③烟草广告必须标明“吸烟有害健康”,并禁止利用广播、电影、电视、报纸、期刊发布,禁止设置在各类等候室、影剧院、会议厅堂、体育比赛场馆等公共场所。
④食品、酒类、化妆品广告的内容,必须符合卫生许可的事项,并不得使用医疗用语或者易与药品混淆的用语,不应宣传其有医疗作用以欺骗或者误导消费者,也不应表明如果不使用这些商品将会引起什么疾患,以诱导消费者上当。
三、广告发布的管理与监督
为了使广告发布规范化、有序化,有关广告法律、法规还对广告发布的管理与监督工作作了若干规定。
根据广告法律、法规的有关规定,广告监督管理机关是国务院直属机构国家工商行政管理局以及省、地、县三级政府所属的工商行政管理局,履行广告法规解释、广告经营登记、监督检查、接受违法广告投诉和查处广告违法案件、指导广告业健康发展等管理与监督职能。一切广告活动,都必须接受所在地工商行政管理部门的管理与监督。
有关法律、法规还对广告活动主体及其职责作了规定。根据《广告法》的规定,广告主是指“为推销商品或者提供服务,自行或者委托他人设计、制作、发布广告的法人、其他经济组织或者个人”,广告经营者是指“受委托提供广告设计、制作、代理服务的法人、其他经济组织或者个人”,广告发布者是指“为广告主或者广告主委托的广告经营者发布广告的法人或者其他经济组织”。广告主、广告经营者和广告发布者是从事商业广告活动的三个民事法律关系的主体,既依法享有权利,也必须依法承担责任。
在广告活动中,广告主、广告经营者、广告发布者之间应当依法订立书面合同,明确各方的权利与义务,不得进行任何形式的不正当竞争。广告主自行或者委托他人设计、制作、发布广告,所推销的商品或者提供的服务应当符合广告主的经营范围;委托他人设计、制作、发布广告,应当委托具有合法经营资格的广告经营者、广告发布者。广告主自行或者委托他人设计、制作、发布广告,应当具有或者提供真实、合法、有效的证明文件:营业执照以及其他生产、经营资格的证明文件;质量检验机构对广告中有关商品质量内容出具的证明文件;确认广告内容真实性的其他证明文件;发布广告需要经有关行政主管部门审查的,还应当提供有关批准文件。广告主或者广告经营者在广告中使用他人名义、形象的,应当事先取得他人的书面同意;如果属于有监护人的,应当事先取得监护人的书面同意。
《广告法》还规定:“从事广告经营的,应当具有必要的专业技术人员、制作设备,并依法办理公司或者广告经营登记,方可从事广告活动。”(第26条)所谓广告经营,是指广告经营者进行的广告设计、制作、代理等广告活动的统称。广播电台、电视台、报刊出版单位的广告业务,应当由其专门从事广告业务的机构办理,并依法办理兼营广告的登记。在广告活动中,广告经营者、广告发布者应当依据法律、行政法规查验有关证明文件、核实广告内容,对内容不实或者证明文件不全的广告,广告经营者不得提供设计、制作和代理服务,广告发布者不得发布。广告经营者、广告发布者还应当按照国家有关规定建立、健全广告业务的承接登记、审核、档案管理制度,公布广告收费标准和收费办法。广告收费应当合理、公开,收费标准和收费办法应当向物价和工商行政管理部门备案。广告发布者向广告主、广告经营者提供的媒体覆盖率、收视率、发行量等资料应当真实。
对于特殊广告的发布,根据有关法规的规定,实行发布前审查制度。《广告法》第34条规定,发布药品、医疗器械、农药、兽药等商品的广告和法律、行政法规规定应当进行审查的其他广告,必须在发布前依照有关法律、行政法规由有关行政主管部门(即广告审查机关)对广告内容进行审查;未经审查,不得发布。
四、媒体广告经营的规制
新闻传播媒体刊登、刊播广告除了有上述广告法律和各部门规章的约束外,还有专门针对自己的法律、法规的约束与规范。早在1985年,国家工商行政管理局、广电部、文化部就颁布了《关于报纸、书刊、电台、电视台经营、刊播广告有关问题的通知》。此外,直接规范新闻传播媒体广告活动的还有:广电部、国家工商行政管理局于1988年颁布的《关于进一步加强电视广告宣传管理的通知》;新闻出版署、国家工商行政管理局于1988年颁布的《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法》;国家工商行政管理局、新闻出版署于1990年颁布的《关于报社、期刊社和出版社刊登、经营广告的几项规定》;国家工商行政管理局于1992年颁布的《关于坚决制止利用广播、电视、报纸、期刊刊播烟草广告的通知》;新闻出版署、国家工商行政管理局于1994年颁布的《关于禁止以报纸形式印送广告宣传品及对印刷品广告加强管理的通知》;国家工商总局于1998年9月20日颁布的《关于加强电视直销广告管理的通知》;国家广电总局、工商总局于2006年7月18日颁布的《关于整顿广播电视医疗资讯服务和电视购物节目内容的通知》;国家广电总局于2009年9月8日发布的《广播电视广告播出管理办法》(2010年1月1日起施行);广电总局于2009年9月10日下发的《关于加强电视购物短片广告和居家购物节目管理的通知》;国家广电总局于2010年2月20发布的《关于进一步加强广播电视广告审查和监管工作的通知》。
1.媒体广告发布的查验与监管
媒体是广告发布的最终出口,除国家工商行政部门有责任把关广告的经营外,媒体也有责任对广告的发布进行把关查验。若媒体不依法履行审查把关职责,一些虚假违法广告的传播就难以避免。
根据广电总局纪检部整理的近十年广播电视领域发生的违法违纪案件调研显示,在120多例广播电视违法违纪案件中,其中广告经营违法违纪案件17例,占总数的14%,仅次于财务管理违法案件,排在第二位。调研表明,我国广电广告经营管理容易高发六种违法违纪行为。
这六种行为主要有:一是收受广告经营人员、广告客户送的钱物;二是以各种方式占有广告款物,包括将广告款存入小金库或者个人账户,将冲抵广告款的实物据为己有;三是利用职务之便帮助广告公司牟利;四是兼职取酬;五是不受监督滥用职权,个人说了算;六是利用职务之便,让亲友开办广告公司从中谋取私利。随着网络应用的日益普及,制售假药劣药的违法犯罪活动发生了一些新的变化。当前,一些不法分子利用互联网大量发布虚假药品广告,建立专门的网站或者借助互联网电子商务平台违法从事假药销售活动,可以说,传统的制售假药违法犯罪活动正在逐步向网络延伸。
针对以上问题,2010年国家工商总局、中宣部、国务院新闻办、公安部、监察部、国务院纠风办、工业和信息化部、卫生部、广电总局、新闻出版总署、国家食品药品监管局、国家中医药管理局12部门联合发布《2010年虚假违法广告专项整治工作实施意见》。意见指出,广告主委托媒体单位发布药品、医疗器械、农药、兽药、保健食品、医疗服务等法律法规规定应当通过行政许可的6类广告,除了提交基本证明文件外,还应当提供食品药品监督、农业、卫生等政府行政主管部门的审查批准文件(包括广告成品样件)。媒体单位在广告发布前,应当查验这些证明文件,对内容不实或者证明文件不全的广告,不得发布。切实加强对媒体单位广告发布审查环节的管理,是有效治理违法广告的关键。
对广告的发布则采取各部门联合监管的方式。广告发布前,工商部门要加强媒体广告发布审查的行政指导;广播影视、新闻出版行政部门要监督媒体单位落实广告发布审查的法定责任;党委宣传部门要把广告内容作为新闻管理的重要组成部分。广告发布中,工商部门要加强广告日常监测检查;食品药品监管部门要加强药品、保健食品、医疗器械广告发布企业的监督检查;卫生行政、中医药管理部门要加强医疗机构广告发布行为的监测监管;新闻出版行政部门要加强报刊广告审读工作;广播影视行政部门要加强广播电视广告监听监看。广告发布后,强化依法查处。工商部门加大处罚力度,对屡罚屡犯的广告主、广告经营者、广告发布者暂停其广告发布业务,直至取消广告发布资格;卫生行政、中医药管理部门要对发布严重虚假违法广告的医疗机构,责令其停业整顿,或吊销诊疗科目,直至吊销《医疗机构执业许可证》;药品监管部门对严重虚假违法广告涉及的药品、保健食品、医疗器械及相关企业,列入“黑名单”,暂停产品销售,撤销、收回、注销相关广告批准文号;新闻出版行政部门对刊登虚假违法广告问题严重的报刊列入报刊违规记录,对列入违规记录的报刊和报刊出版单位的主要负责人,不得入选各类评奖和评优;广播影视行政部门对发布违法广告问题严重的播出机构,暂停其商业广告播放、暂停其播出,直至撤销频道、吊销《广播电视频道许可证》,并追究主管领导和相关责任人的责任;通信管理部门配合有关部门规范互联网广告,对非法网站依法处理;公安机关要严厉打击发布虚假广告的犯罪行为。
作为新兴产业,网络广告可谓发展迅猛。同时,也由于发展快,对网络广告的管理则相对滞后。网上广告的浮夸和欺诈不但会损害消费者利益,也将损害电子商务自身的形象。目前我国网上监控还存在一些问题。一方面,非法售药网站还没有得到有效的审查和屏蔽;另一方面,违法网站被关闭后,不法分子往往还能通过国外代理机构,掏一些代理费又申请到新的网址,或者找网页制作公司制作新的网页继续行骗,其中的追踪和违法情节认定都十分困难。所以这些问题要从根本上解决,还要依靠多个部门合作配合。