二战后,英国的报刊业继续发展,但在市场经济规律的作用下,这种发展很不平衡。在激烈的竞争之下,很多中小报刊走向破产或是被兼并,许多大报团也进行了重组,报业垄断现象开始出现,新的报刊业格局得以形成。为了调查英国报刊业的现状及其对新闻自由可能产生的影响,英国议会专门设立了皇家新闻业委员会(Royal Commission)。
1949年,第一次皇家新闻业委员会发表调查及工作报告,建议成立新闻评议会,目的在于提高新闻职业道德,维护新闻自由。1953年7月1日,在英国政府的推动下,新闻评议会成立,其主要职责是受理外界对新闻业的控告和申诉。此后,英国的新闻评议会因其体制完备、收效显着而被其他国家所效仿。1962年,第二次皇家报刊委员会提出了一份报告,该报告称英国报业集中趋势一直在加剧,对出版自由带来了潜在威胁,并为此提出了建议。这一报告促使英国政府在1965年颁布了《反垄断法》,规定规模较大的报业交易要得到“公平贸易局”的书面批准。此举有效地削减了因报业日益集中而对出版等新闻自由带来的威胁。然而,“报业垄断,是资本主义无法解决的死结之一”,1997年,第三次皇家委员会提出的报告仍旧认为报业兼并在持续,而现行的报业制度是导致垄断的原因之一,但报告同时认为应维持现行制度,认为政府干涉报业只会对新闻自由带来更大威胁。跨世纪时期,传媒的生态环境出现变化,英国以其宽松的法律环境和优惠的政策,让英国报纸成功实现了“大报”向“小报”的转型,英国报业走向了成熟。
与此同时,英国的广播电视业也得到了较大的发展,英国新闻传播法制的调整范围也从纸质媒体扩展到了电子媒体。其实,英国的广播电视业在战前就已经得到了发展。早在1897年,意大利科学家马可尼就在英国成立世界上第一家无线电报公司,该公司曾于1922年联合其他几家无线电企业成立了民营的英国广播公司;但该公司在1927年被政府改组为公营的英国广播公司(BBC),并特许其在全国和殖民地进行无线广播。1934年,BBC开办电视台,同年英国立法成立电视委员会,并授权其规划全国电视事业的发展。
二战后,越来越多的有识之士认识到,BBC对广播电视事业的垄断实际上是对言论及新闻自由的限制。为此,1954年6月,议会通过了《独立电视法案》,允许设立商业性的广播电视机构。同年,英国组建独立电视局,1972年,改名为独立广播局,同时管理英国的商业广播和商业电视,1973年,议会又通过《独立广播电视局法案》。
1955年9月,英国第一家商业电视台——伦敦电视台——正式开播,1973年,第一家私营电台——伦敦广播公司——正式开播;BBC对电视和广播的垄断格局被相继打破,英国开始出现广播电视业的“公私并存”。然而,垄断并没有就此消失,而是形成了BBC和独立广播局“双头垄断”
的格局。此后,随着新的传播技术的发展,英国的卫星电视和有线电视也逐渐发展起来。为了确保这两项新兴新闻传播业的发展,英国于1984年颁布了《有线广播条例》,设立有线电视局,对卫星电视和有线电视进行有效监管。
20世纪80年代末以后,西欧各国相继出现了广电业商业化趋势。
面对新的形势,英国政府决定对原有商业广播电视体制作出重大调整,于1990年颁布了英国新的《广播法》。该法于1992年正式生效,以独立电视委员会(Independent Television Commission,简称ITC)和无线广播局(Radiocommunications Agency,简称RA)取代了原来的电缆电视局和独立广播局,分别对商业电视和商业广播进行监督管理。独立电视委员会是专门负责全英商业电视机构管理的半官方组织,监督、管理全部地面商业电视业务,负责对卫星和有线电视的管理,主要掌管商业电视网的发射设备,发放商业电视经营许可证,审查节目和广告等。无线广播局管理全国商业性的无线广播电台,在无线广播范围内负有与独立电视委员会同样的任务和管理职能。此后,英国广播电视业告别了“双头垄断”,迎来了公营、私营并存的双轨制新局面。1990年的《广播法》对开放英国广播电视市场,营造更为自由的竞争环境,促进广播电视的繁荣,以及维护与保障新闻自由产生深远的影响。1996年,国会对该法又进行了一次重大修订,以适应广播电视市场的新变化与新需求。
历史上,英国法律对媒体言论的管理和限制一直都趋向于严苛。
尽管二战后,英国报刊业、广播电视业在立法的推动下得到了迅速发展,然而,媒体的言论自由仍受到很大限制。法律赋予给了法庭一系列排除公众以及防止媒体对法庭审判进行报道的权利,而最严重的限制莫过于两大罪名——“藐视法庭罪”和“诽谤罪”,这些复杂的法律规范给新闻传播媒体套上了无形的枷锁。而另一方面,层出不穷的新闻侵权案也让新闻传播媒体噤若寒蝉,深恐一不小心被卷入赔偿诉讼的泥沼。
20世纪80年代以来,因保护新闻言论自由的世界潮流的影响,英国立法开始与时俱进,司法开始变通,分别于1981年和1996年对藐视法庭法和诽谤法进行修订,出台了《藐视法庭法》和《1996年诽谤法案》,前者规定了一系列媒体或记者的免责条款,后者也赋予了媒体针对名誉损害索赔的抗辩权。英国对媒体言论开始呈现出宽容和开放的态度。
2000年,《信息自由法》的颁布对于具有保密传统的英国来说无疑是一个标志性的转变,《信息自由法》把保障公民的知情权以政府义务性规范的形式加以确定,使得公民的这一基本权利和相应的新闻传播从业者的采访报道权有了可操作性,新闻传播媒体的权利得到了保障。
2005年,《信息自由法》进入全面实施阶段,它的实施对保障新闻自由,发展知识经济都有极大的促进作用。
二、美国新闻传播法制的历史发展
1.殖民地时期新闻传播法制的发展(1607-1776年)
美国曾经是英国的殖民地,英国对美国新闻传播法制的发展具有相当大的影响。
17世纪中期,经过殖民地人民几十年的辛勤劳动,殖民地的经济、文化和教育事业都有了较大的发展,已经具备了出版报纸的客观条件。
但此时正是英国国内封建王朝复辟时期,英国政府对本国新闻出版业的严格管制政策也适用于它的各个殖民地。1662年,马萨诸塞殖民议会通过了第一个限制新闻出版的正式法案,规定出版物必须经过审批,获得许可证后才能出版。1668年,英王查理二世在给北美殖民总督的定期指令中,再次要求在北美殖民地实行特许制,严格管制出版业。
1690年,美国第一张报纸《国内外公共事件》(Public Occurrences BothForeign and Domestick)在波士顿诞生。出版四天后,殖民当局发表声明,认为该报对英国在殖民地的政策提出了激烈的批评,而且报道了法国国王与不是自己妻子的人之间发生不道德关系的文章,因此禁止该报发售并责令回收,并严禁任何人未经事先特许而擅自印发任何印刷品。此后,英国政府试图用特许制、税收、煽动法等种种方法控制美国的印刷商和出版商。英国本土1695年就被废除的特许制在美洲殖民地持续到了18世纪20年代。1722年,詹姆士·富兰克林(JamesFranklin,本杰明·富兰克林的哥哥)因为未经许可出版《新英格兰报》而被判入狱。但他的举动被史学家称为为“确立编辑的独立传统作出了突出贡献”。1765年,殖民政府颁布了印花税法案。在殖民地人民的强烈反对下,1766年殖民政府被迫撤销了该法案。
在此期间,北美人民争取新闻自由的努力从来没有中断过。1641年《马萨诸塞自由法规》就包括保护殖民地人民言论自由的内容。特别值得注意的是,1682年,宾夕法尼亚政府将保护言论自由等公民的权利写入了政府基本法(相当于宪法)。这种尊重和保护居民基本权利的传统在北美殖民地独立后更加明显地表现出来。同时,在判例法方面,也出现了有利于保护人民言论及新闻自由的案件。着名的“曾格案”就是一例。1733年,约翰·彼得·曾格(John Peter Zenger)在纽约创办了《纽约周报》(New York Weekly Journal)。曾格在他主办的报纸上批评了当时的总督威廉·科斯比(William Cosby)允许法国军舰侦查南部海湾的防御工事一事,被科斯比令首席法官以“对政府进行无耻的中伤、恶毒谩骂和煽动性责难”的罪名提起诉讼,并遭逮捕。根据传统的普通法,他肯定是有罪的,因为当时普通法的格言是:“事实越真实,诽谤的可能就越大。”凡是对政府进行批评,不管内容是否真实,一律视为诽谤;若言论属实,其煽动作用更为明显。所以,事实是比谎言更大的诽谤。1735年8月4日,法庭开始审理此案。费城80岁高龄的着名律师安德鲁·汉密尔顿(Andrew Hamilton)主动出庭为曾格辩护。汉密尔顿指出,陈述无可非议的事实不是诽谤。曾格的报纸确实发表过令政府恼怒的报道,但仅此一点不足以构成诽谤罪,还必须证明报道中的言论是假的、恶毒的、煽动性的,因为只有谎言才能构成诽谤;而曾格所报道的内容都是事实,不能构成诽谤。汉密尔顿在向陪审团发表的辩护演讲中指出,曾格案不是他个人的事情,而是影响到北美每一个公民的自由问题,即说出真相和写出真相、揭露和反对专制的自由。对于我们的自由,真正的危险是执政机关暴虐施政却不允许说真话。汉密尔顿的辩护引起旁听席上长时间的掌声且闻名全国,陪审团作出无罪的裁决,曾格获释并成为美国新闻界的英雄人物。
这一案件也被称为美国新闻史上的里程碑,它在美国新闻诉讼的司法实践上确立了三条基本原则:第一,诽谤必须是捏造事实,陈述事实不是诽谤;第二,对诽谤罪要有事实真伪的证据,不能凭空指控;第三,判定出版物是否犯有诽谤中伤或煽惑人心的罪名,必须由陪审团作出裁决,不得由法官个人决定。这三条原则实际上标志着“批评政府无罪”的原则在美国初步确立。曾格案是殖民地人民争取新闻自由的第一次重大斗争并取得了一定的成果。
不过,这也并不意味着争取新闻自由的道路走到了目的地。英国当局采用了其他的罪名代替煽动罪,如破坏议会特权、藐视法庭等罪名,手段虽然发生了改变,但对新闻自由控制的目标并没有因此而偏移。这种情况直到独立战争后才发生改变。
2.独立战争至第一次世界大战期间新闻传播法制的发展(1776-1914年)
1776年,北美独立革命之际,弗吉尼亚州宪法规定了保障言论出版自由的条款。在其权利章第12条写道:“言论出版自由是自由的坚固要塞之一,压制这一自由即是专制政府,这一自由是永远不能被限制的。”这是保障言论自由最早的成文宪法。1776年至1787年至少有8个州的宪法规定了保障公民的言论自由,但是却没有被写入1787年的联邦宪法里。所以联邦宪法自批准阶段就受到以杰斐逊(Thomas Jefferson)为代表的反联邦党人的强烈批评,由此还引发了汉密尔顿(Alexander Hamilton)和杰斐逊之间就出版自由进行的着名辩论。
汉密尔顿认为出版自由是依靠舆论、公民和政府维系的,毫无写入宪法的必要。新闻出版必须接受检查,应当受到严格限制,加强新闻立法,以杜绝言论诽谤。必须对人民的言论严加管束。而杰斐逊则认为通往真理的道路上最好的办法是新闻自由,出版自由和政府的秩序是一致的,决不能限制出版自由,除非它对公民的名誉造成损害。两人争论的结果是,1789年美国国会通过了宪法前10条修正案,其中第一条修正案规定:“国会不得制定任何法律剥夺人民言论或出版的自由。”美国的新闻自由从此有了宪法的依据。
但是,关于新闻自由的宪法规定并没有得到贯彻,反而在1798年就受到了限制。由于联邦党人和反联邦党人的敌对,以及对法国大革命会蔓延到这个国家的担忧,使在联邦派统治下的美国国会于1798年通过了《国籍法》、《外侨》、《侨敌处置法》和《煽动叛乱法》等一系列限制新闻自由的法案,统称为《关于处置外侨和煽动叛乱法》。煽动法案禁止对美国政府、国会和总统进行错误的、诽谤性的、恶意的报道。违法者处以2000美元的罚金以及两年的监禁。此法案招致了大多数美国人民的强烈不满,被认为是对宪法新闻自由原则的粗暴违反。