（第一节）土地制度与中国农民问题
土地是农业最基本的生产资料，土地制度是制约农业经济最根本的制度。直接关系到农业及农村经济的发展与稳定，影响国家经济与社会的可持续发展，是中国农民问题中最基础的制度。旧中国，土地制度是一切社会不公的制度基础，农民与封建地主的阶级对立，中心问题就是土地问题，新中国的建立，消灭了封建土地制度，实现了土地公平。联产承包责任制的实行，双层经营的土地制度，将农民的土地使用权、收益权、自主权交还给农民，农民在村社居民身份平等的基础上，实现了对土地权利的公平享有。
一、新中国农村土地制度的历史变迁
新中国成立以来，土地制度变迁对农民政治、经济、社会地位和权利的影响最为深刻。
（一）以国家提取乡村资源为目标的土地制度（1949—1978年）
从新中国成立到农业合作化的完成，党在农村实行土地改革和农业合作化的第一次土地制度改革。伴随着第一次土地制度改革，中国农民的社会地位发生了两次历史性变化，即由封建依附农民到个体小农的转变；由个体小农到社会主义集体农民的转变。把封建土地所有制改革为农民私有的土地制度，从而实现了几百年来劳动人民为之奋斗的目标，第一次建立起农民所有制的土地制度，消灭了封建剥削阶级，实现了“耕者有其田”，“不劳动者不得食”的社会主义分配原则，农村经济得以迅速恢复，也把农村社会从阶级对立中解放出来。
1950年6月，中央人民政府制定并颁布了《中华人民共和国土地改革法》，明确规定这次土改的目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村的生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”并制定了土改的总路线和总政策：依靠贫农、雇农，团结中农，中立富农，有步骤有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产。至1952年底，延续两千多年的封建土地制度顷刻间土崩瓦解，全国有3亿多无地少地的农民（占全国农民人口的90%以上）无偿分得约7亿多亩土地和大量生产资料，土改消灭了封建剥削制度，使广大农民摆脱了几千年封建地主的剥削和压迫，获得了一小块土地，实现了“耕者有其田”的宿愿。这极大地调动了农民的生产积极性，促进了农业生产的发展，支援了抗美援朝战争，进一步巩固了工农联盟。农民在政治上翻身的同时，也体会到了新的社会和经济制度的无比优越。从此，中国农民摆脱了对封建土地所有制的依附，成了小私有制为基础的个体农民。
土地私有和绝对意义上的平等，是与建设社会主义不相容的。加之个体小农经济是以生产资料的劳动者个人所有为基础的，它分散、落后，具有很大的局限性。为了增强私有制的个体农民抵御自然灾害的能力，适应国家工业化建设的需要，从1953年开始，党在广大农村发动了农业合作化运动，引导农民走上互助合作的道路，把农民改造为社会主义的集体农民。至1956年底，全国建立了75.6万个农业生产合作社，参加合作社的农民达到1.17亿户，占全国农户总数的96.3%。五亿多农民在中国共产党领导下走上了社会主义道路，全国农村基本上实行了农业合作化。农业合作化促进了农业生产力的发展，兴修了许多水利工程，进行了大规模的农田基本建设，这就增强了抵御自然灾害的能力，推动了农业生产的发展。农民作为劳动者同生产资料在个体小私有制基础上的结合转变为在公有制基础上的结合。从此，农民不再是小私有者，而成为社会主义的集体劳动者。宣告了土地私有制的终结，土地公有制度在全国确立，一方面彻底根除了中国农村阶级对立的制度基础，保障了农民身份的平等，另一方面，也为国家提取农村资源奠定了制度基础，使中国阶级对立形态的农民问题转变为城乡二元社会的农民问题，这种土地制度体现了城市领导农村的国家要求。
为了加快工业化建设，“超英赶美”，1958年发动了人民公社化运动，并小社为大社，只用了短短几个月的时间，全国74万多个农业生产合作社就改组为2.6万多个人民公社，入社农户1.2亿多户，占农民总数的99%以上。1958年的人民公社化，强调“一大二公”，打破了农业生产合作社的小集体界限，土地为公社、大队、生产队三级所有，公社是政社合一的，使一些农民和某些干部误以为农村土地也是全民的。加上实行片面的以口粮为纲、取消农村集贸市场、限制家庭副业，搞“一平二调”和“大锅饭”式的分配政策，严重制约了农业经济。1960年的粮食产量下降到了1951年的水平。1962年提出了确定“三级所有，队为基础”的“三权四固定”，实行以生产队为基础的三级集体核算单位，三十年不变；四固定是指固定土地、劳力、牲畜、农具。1965年开始的文化大革命，在农村大搞土地平调，打乱了四固定时的土地权属关系，强制建立了一批社队的林场、农场等，“文革”结束的1976年，全国有1/3的生产队人年均分配收入不足40元，口粮不足150公斤，全国有2.5亿多农民处于困境。
虽然人民公社的土地制度并不适合当时农村生产力的发展水平，更不适合农业生产的特点，对发展农业生产有明显的制约作用，历史已经证明了这点。但人民公社对社员身份的农民以土地为基础实现了人身控制。农民实际上没有自愿参加和退社的权利。在以强控制为特征的人民公社内，由于没有退社自由，农户便丧失了以退社作为保护自己与监督别人的手段，农民失去了身份自由。在公社体制下，平均主义的工分制分配方式使农户的劳动贡献与所得报酬严重脱节，造成了贫富拉平、吃大锅饭、多劳不能多得的结果。农民实现了平均，却丧失了公平。而强制性的组织方式又使农民无法解除这种对自己不利的“合作”，结果，联合劳动变成了一种被动的、不情愿的、但却不能不继续的活动，社员劳动的积极性便在这一必须进行的活动中被压抑和消磨。农民经营土地的自主权完全丧失，农业生产效益低下，农民的生产热情低下、农业生产的低效率成为普遍和持久的现象。
（二）以调动农民积极性为目标的农村土地制度（1979—1997年）
十一届三中全会以来，通过农村经济体制改革，以集体所有、家庭承包经营、稳定土地承包关系为主要内容的土地制度正式确立。以家庭联产承包责任制的形式实现的，即土地所有权归集体，经营权归农民的变革。包产到户经历了三个阶段：1978年秋到1980年9月是家庭联产承包责任制的萌芽阶段；1980年9月到1981年底是家庭联产承包责任制的全面发展阶段；1982年春到1986年初是家庭联产承包责任制全面完成阶段。在这期间，中共中央发布了5个一号文件，联产承包责任制作为基本的土地制度确定下来。
1979年9月，中央提出了“要集中精力使目前还很落后的农业尽快得到迅速发展”，提出了25项农业政策、农村经济政策和增产措施。首先提到了“人民公社、生产大队和生产队的所有权和自主权应该受到国家法律的切实保护，任何单位和个人都不得任意剥夺或侵犯它的利益”，“人民公社的基本核算单位都有权因时因地制宜地进行种植，有权决定增产措施，有权决定经营管理方法，有权分配自己的产品和现金，有权抵制任何领导机关和领导人的瞎指挥”。这意味着集体的土地所有权相应得到了保护和尊重，但是土地仍由集体经济组织统一经营，一般“不要包产到户”。
1980年9月，中央肯定了各地干部和社员群众实行的多种形式的生产责任制，包括联产承包责任制，而且提出了“以合同形式确定下来，当年或几年不变”。1981年12月召开的全国农村工作会议认为，目前实行的各种责任制，包括包产到户、包干到户和其他一些形式的生产责任制，“都是社会主义集体经济的生产责任制”，终于使生产责任制在社会主义集体经济里上了“户口”。1983年中央进一步指出：家庭联产承包责任制“采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。这一制度的进一步完善和发展，使农业社会主义合作化的具体道路更加符合我国实际。”中国农民在社会主义制度下创造的承包责任制，为农业社会主义合作化提供了具有中国特色的历史经验。同年10月，中央通知实行政社分设，建立和健全乡镇人民政府和乡、村集体经济组织，结束了农村的人民公社制度。1984年中央决定将土地承包期从原定的三年延长到十五年。从此，形成了以集体所有、家庭承包经营、稳定土地承包关系的第三次农村土地制度。这一制度改变了农民长期对土地所有权的冷漠态度，更是十分关注从土地所有权中相对分离出来的承包经营权，由于这种权力赋予农民的自主权和带来的利益，使农民群众迸发出巨大的生产热情，粮食和其他农产品大幅度增长，连续几年达到和超过了历史最高水平。因此，提出了农产品购销制度改革和农业产业结构的调整任务。在另一方面，也引起了农村新的利益矛盾，发生了某些村干部或乡镇基层干部随便解除土地承包合同的事例。因此，提出了需要法律规范和保护的要求。1986年4月通过的《民法通则》规定，“承包经营权，受法律保护。承包双方的权力和义务，依照法律由承包合同规定”。随后，6月份通过的《土地管理法》，第一次对农村土地的所有权和使用权做出了具体规定，在法律上结束了农村土地“三级所有”的制度。即“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各农业集体经济组织的农民集体所有。”
自十一届三中全会开始的农村经济改革，通过家庭联产承包责任制，使长期以来无法适应农村生产力发展要求的二元结构式的农村土地制度运行格局发生了深刻变革，形成了新型的土地产权制度，并以此为契机实现了中国农村土地制度的第三次创新，确立了土地两权适度分离、家庭承包自主经营的新的农村土地制度，给农业生产注入了勃勃生机与活力；在较大程度上确立了农民对土地应有的权益，从而把土地占有制度的最先进形式——公有制，与土地经营制度的最适宜形式——家庭经营有机地结合起来。这次土地制度变革的基本模式是下边探索、上边认可的渐进方式，变革的根本动力来自于农业微观运行主体。它从根本上动摇了人民公社体制存在的基础，尽管没有改变农村土地的所有权性质，但在土地使用权方面却发生了实质性变化，从而使农户家庭逐渐成为独立的经济实体与财产主体，保障了农户家庭劳动力资源配置与土地要素的有机结合，促进了农村经济持续发展。据统计，1978年到1984年中国农民人均纯收入年均增速高达13.4%，农业总产值年均增速高达7.7%，创造了“中国的奇迹”。
1992年以后，中国经济改革的目标模式更清晰了。1993年以宪法修正案规定了“国家实行社会主义市场经济”。中国的农业已处在由传统农业向现代农业、由计划经济向市场经济转变的过程中。既出现了影响农村土地制度的一些新情况，又要求农村土地制度的进一步完善，以保障和促进农业经济和农村的发展。表现在同年颁布的《农业法》中，规定了承包经营者享有生产经营决策权、产品处分权和收益权，承包期内的转权和转让权，承包期满时的优先承包权，以及承包人死亡时其继承人的继续承包权；对承包经营者的负担，规定了依法缴纳的税款，依法缴纳村集体提留和乡统筹费、农村义务工和劳动积累工外，有权拒绝任何的摊派。针对第一轮15年承包期即将先后到期的情况，同年中央提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的承包期可以更长。”为了制止因城市、城镇盲目扩展，开发区热、房地产热、旅游景点热，农村集体和个人建房占用耕地过多过滥的现象，以及农民弃地、撂荒的情况，1994年8月国务院发布了对基本农田实行特殊保护的《基本农田保护条例》。该条例在1998年又作了修改。
（三）以保障农民土地经营权益为目标的土地制度（1998—2008年）
随着农村土地承包经营权流转情况的出现，特别是经济发展迅速的地方，农民的就业门路拓宽，这种情况就更多。既有利于在农民自愿的基础上，发展适度规模经营，但也有通过流转渔利而不承担义务的事例。农业部的调查认为“农村集体土地承包经营权的流转，是家庭联产承包责任制的延续和发展，”承包期内的“依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护，但严禁擅自将耕地转为非耕地。”和“必须保护实际耕地者的权益，各地要制定土地承包经营权转让费最高限额。”1998年8月对《土地管理法》作了第二次修订，将“土地承包经营期限为三十年”上升为法律规范。另一重要修改是间接地明确了行使村农民集体所有的权力机构是村民会议或村民代表会议，“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的”，或“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，”“必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”
综观1979年至1997年的中国土地制度，一方面，国家提取乡村资源的政策目标呈衰减趋势，标志着中国已经完成了工业化，工商业的发展使农业占国民经济的比重不断下降，农业已不再是国家经济的主导力量，农业从国民经济支撑者角色逐步退去，而更多的承担了粮食安全保障者角色，因此，这一时期，土地制度的政策目标从国家角度讲，核心是调动农民的种粮积极性，为国家的粮食安全提供保障。另一方面，从地方政府来说，土地仍然是税费收入的重要来源，尤其是中西部地区。地方政府对乡村资源的提取代替了国家对乡村资源的提取，围绕土地资源的利益博弈，从国与农民的博弈变成了地方政府与农民的博弈。