2.3.1政府公共管理职能与政府行为的一般关系
在讨论各种发展模式的政府公共管理职能中，人们可以发现政府通过一系列政策来履行公共管理职能。公共管理学认为，政府履行公共管理职能至少需要在以下两方面作出选择：选择具体的路径和机制；选择各种政策工具具体的路径和机制的选择也被称为政府治理工具的选择，它涉及决策环节和执行环节的行动机制的选择。庄序莹。公共管理学。上海：复旦大学出版社，2006.128.。在国家政治制度稳定的情况下，政府决策和执行机制是稳定的，政府履行公共管理职能主要考虑各种政策工具的选择。在一定决策—执行机制下，为实现一定目的，政府选择各种政策工具并加以执行的活动就是政府行为本书开展研究的前提是国家基本政治制度不变（政府决策—执行机制基本不变），因此，政府履行公共管理职能的行为只涉及政策工具的选择问题。。政府行为可以是单一的政策，也可以是相关多项政策的集合体。
政府公共管理职能通过政府行为来实现，政府行为是政府履行公共管理职能的手段。但是，政府行为实际发挥出的作用不一定与政府公共管理职能完全吻合。如果把政府公共管理职能视为政府应该发挥的作用，那么，在实际运作中，政府行为实际发挥出的作用可能大于、小于或等于政府应该发挥的作用。
政府行为实际发挥出的作用取决于什么？系统论认为，系统由子系统组成，这些子系统按一定关系组合而成，在子系统功能和环境一定的情况下，系统整体功能往往不是由单个子系统功能所决定，而是由系统内部关系（子系统之间的组合关系）决定在系统论中，一般认为元素、结构和环境共同决定系统功能，但对这三者作用大小，学者们有不同看法。有观点认为，在元素和环境给定的情况下，内部关系（即内部结构）所起的作用是决定性的，本书赞同这种观点。参见苗东升。系统科学精要（第二版）。北京：中国人民大学出版社，2006.28—29.一个简单的例子：在自然界，石墨和金刚石的组成元素一样，二者是碳的同素异形体，但是二者性能却有极大的差别，石墨是自然界中最软的物质，而金刚石则是自然界中最硬的物质。出现这一现象的原因是石墨和金刚石分子结构不一样，石墨是层状结构，而金刚石是正四面体结构。系统论最初被应用于工程建设和管理，后来被广泛应用于社会科学领域。在哲学领域，形成系统哲学；在经济学领域，形成系统经济学。系统论研究的权威之一是中国科学界泰斗钱学森先生，他的系统论思想可参见钱学森。创建系统学（新世纪版）。上海：上海交通大学出版社，2007.哲学方面的文献资料可参考乌杰。系统辩证法。北京：人民出版社，1997.系统经济学方面的文献资料可参考昝廷全。系统经济学研究：经济系统的基本特征。经济学动态，1996（11）；昝廷全。系统经济学的公理系统：三大基本原理。管理世界，1997（2）；昝廷全。经济系统的资源位凹集模型及其政策含义。中国工业经济，2004（12）；昝廷全。逼近定律与经济系统工程。经济学动态，2005（11）；侯荣华。经济理论创新研究：系统经济学。上海交通大学学报（哲学社会科学版），1999（4）；顾海兵。经济系统分析。北京：北京大学出版社，1998.。按系统论思想，我们把政府行为视为一个系统，把组成政府行为的某一方面或某几方面的政策集合体视为子系统，于是，在子系统功能与环境不变的情况下，政府行为实际体现出的功能往往不是由某一方面的政府行为（政府行为子系统）来决定，而是由政府行为内部关系（政府行为子系统之间关系）来决定。换言之，在稳定的政府与市场关系下，政府公共管理职能相对稳定，政府行为实际发挥的作用往往等于政府公共管理职能，这时，某一方面政府行为（政府行为子系统）和政府行为内部关系（政府行为子系统之间关系）也都比较稳定，而政府行为内部关系决定着（也体现或反映着）当时的政府公共管理职能。
2.3.2政府公共管理职能转变与政府行为不规范的产生
在政府与市场关系调整过程中，公共管理职能要作相应的调整，政府行为（包括政府行为子系统和政府行为子系统之间关系）也要作相应调整，但政府行为（包括政府行为子系统和政府行为子系统之间关系）可能调整不到位，于是政府行为所体现出的功能可能不符合政府公共管理职能调整要求，不符合政府与市场关系调整要求。于是，政府行为就出现了不规范。这种政府行为不规范是相对于能够体现调整目标要求的政府行为而言的。
从上述不同发展模式的政府公共管理职能分析中，我们可以发现，一个有效的政府不仅能根据政府与市场关系变化适时适度调整政府公共管理职能的具体内容，也善于适时适度地调整自己的行为，使之适应和体现调整后的公共管理职能，使政府行为有效履行政府公共管理职能。在这方面，20世纪90年代中后期的美国政府和德国政府就是两个截然相反的实例。
从政府与市场关系看，在市场经济国家，政府公共管理职能调整属于具体内容的微调，规范政府行为相对容易。但对从计划经济向市场经济转变的国家而言，政府与市场关系调整属于根本性调整，即从原来“政府完全控制经济运行”转为“以市场为经济运行基础、政府与市场互补”，这种根本性调整要求政府职能调整为符合市场经济要求的公共管理职能，在这种情况下，转轨国家政府行为不规范问题就比较严重。
不过，在转轨或转型国家中，各国政府职能转变面临的背景、任务、途径、方向各有不同：
（1）对中国而言，从政府职能转变面临的背景和任务看，政府职能转变不仅面临体制转轨，还面临发展阶段的转变，即适应体制转变的政府职能根本性调整与适应发展阶段的政府职能调整同时并存。从转变的途径上看，中国走的是渐进式的政府职能转变途径也有经济学者把中国改革称为“松绑式”方式。伍装。中国经济转型分析导论。上海：上海财经大学出版社，2005.62—64.；从转变的方向上看，中国政府职能转变的方向是“有效政府与有限政府”，这种政府公共管理职能并不是亚当·斯密所提倡的“守夜人”式的政府职能。
（2）对俄罗斯等东欧国家而言，从政府职能转变面临的背景和任务上看，原有工业基础较好、不属于发展中国家的，适应发展阶段的政府职能调整任务不繁重。从政府职能转变的途径上看，这些国家总体上是激进式的政府职能转变方式；从政府职能转变的方向上看，在转轨初期（20世纪90年代），叶利钦时代的俄罗斯政府职能转变的方向是亚当·斯密所提倡的“守夜人”式的政府职能有经济学家把叶利钦时代俄罗斯政府职能转变方向形容为“市场原教旨主义者”所主张的政府职能。［美］约瑟夫·E。斯蒂格利茨。社会主义向何处去： 经济体制转型的理论与证据。周立群等译。长春：吉林人民出版社，1998.，但是普京总统上台后，俄罗斯政府职能有所增强，不再局限于“守夜人”式的政府职能。
由于不同转轨或转型国家政府职能转变存在巨大差别，因此这些国家的政府行为不规范问题也存在一定区别。这是人们在思考政府行为不规范问题时不可忽视的。
2.3.3政府行为不规范的深层次原因
在现代市场经济中，政府履行职能不可能是“无为而治”或“无所不为”，只能是“有所为、有所不为”。在政府“所为”的领域，政府不仅要使其行为效应最大化，还要注意避免或减少行为失灵。在经济领域，为了弥补市场失灵，政府不得不干预经济，但政府行为却有可能出现失灵。政府行为失灵是指，在履行政府公共管理职能过程中，政府行为失效这种失效可以是政府行为没有产生任何效果，也可以是政府行为产生的效果没有达到理想效果。。根据定义或产生的过程，政府行为失灵不同于政府行为不规范，但是这二者都是政府行为不良的不同表现政府行为不良是政府行为不规范和政府行为失灵的统称，相对政府良治而言，它没有贬义，只是对某种客观现象的描述。。产生政府行为不良、政府行为不规范和政府行为失灵的深层次原因具有一致性打个比方，当人体肾脏器官出现病变时，人体通常会出现头昏、耳鸣、血压偏高等症状，虽然这些症状不同，但都是由肾脏出现病变引起。而导致肾脏出现病变的原因（如肾细胞癌变）则成为头昏、耳鸣、血压偏高、肾脏出现病变的共同的深层次原因。。在产生政府行为不良、政府行为不规范和政府行为失灵的诸原因中，哪些才是三者共同的深层次原因呢？在本书，政府行为被定义为，在一定决策—执行机制下，为实现一定目的，政府选择各种政策工具并加以执行的活动。政府行为定义存在两个前提：决策—执行机制是特定的，而这一特定决策—执行机制取决于特定国家政治制度。根据这个定义，政府行为不良、政府行为不规范和政府行为失灵的共同之处在于这两个前提。笔者认为，特定的决策—执行机制带来的问题是三者共同的深层次原因。
2.3.3.1政府行为失灵的原因
政府行为失灵可能来自于选择和执行政策的过程，也可能来自于政府行为的决策—执行机制必须指出，本书把政府行为定义为选择各种政策工具并加以执行的活动，它不同于决策执行机制选择。但是决策—执行机制中存在的局限性可能会影响到政府对各种政策工具的选择和执行，会导致政府行为失灵或政府行为不规范。。斯蒂格利茨则把政府行为失灵的原因归结为三个方面：一是政府制定和实施决策时出现信息不完全；二是公共部门中的激励问题可能导致政府官员或立法者作出不符合国家利益的决策，尤其是与管理政府项目有关的激励问题有时导致浪费；三是不能预料政府计划的全部后果，包括私人部门的反应［美］约瑟夫·E。斯蒂格利茨。经济学（第二版）。高鸿业译。北京：中国人民大学出版社，2000.149.。后来，斯蒂格利茨还认为，“政府在实现所宣布的目标时，出现系统性失灵，这种失灵主要有四个原因：政府的有限信息、政府对私人市场反应的有限控制、政府对官僚的有限控制和政治过程带来的局限性”［美］约瑟夫·E。斯蒂格利茨。公共部门经济学（第三版）。郭庆旺，杨志勇等译。北京：中国人民大学出版社，2005.8.。斯蒂格利茨所说的“政府对官僚的有限控制和政治过程带来的局限性”实际上就是决策—执行机制带来的政府行为失灵。
对于决策—执行机制可能带来的政府行为失灵，西方国家的新政治经济学作了深入的分析。新政治经济学被定义为对决策的政治本质如何影响政策选择从而最终影响经济结果的研究［美］阿伦·德雷泽。宏观经济学中的政治经济学。杜两省等译。北京：经济科学出版社，2003.19.。新政治经济学有三个理论基础：卢卡斯等人的宏观经济政策理论、布坎南和奥尔森等人的公共选择理论、阿罗等人的理性选择理论［美］T。佩尔森，Ｇ。塔贝里尼。政治经济学：对经济政策的解释。方敏等译。北京：中国人民大学出版社，2007.2—4.。政府与普通公民之间的代理问题是公共选择理论的核心，它强调利益集团对政治过程的影响能力。理性选择理论重视政治制度中的集体选择问题。新政治经济学中的公共选择理论和理性选择理论分别从代理问题、利益集团、政治制度等角度对政府失灵问题作了深入而系统的研究。
以公共选择理论为例。传统的西方经济学和政治学认为，政府是由一些追求公共利益最大化的政治家和政府官僚组成的，这些人是超个人主义的、一心为民谋福利的。而以布坎南为代表的公共选择理论却认为，社会成员具有不同的偏好，并形成不同的利益集团，面对不同的偏好和利益集团的压力，政府不能计算出社会福利的最优解。另外，政府机构的组成人员（政治家和官僚）和其他社会机构的组成人员一样，都具有个人动机和个人利益，这些人自然要把个人利益带进政府和政府决策中。于是，公共选择理论认为，政府失灵是必然的。公共选择理论把政府失灵称为官员政治的无效率或政治失灵，指出政府失灵表现为浪费、冗员和低效率，具体表现为：没有代表性的政府、政府目光短浅和行为短期化、政府活动的低效率方福前。公共选择理论：政治的经济学。北京：中国人民大学出版社，2000.197—201.。没有代表性的政府是指在西方民主制度下，通过政治程序作出的公共选择，如立法、政策方案，往往体现的是财力雄厚的极少数人的利益和偏好，并不能体现广大选民的利益和愿望。政府目光短浅和行为短期化是指西方民主制度下的竞选压力和政治竞争的间断性必然使政治家们重视眼前的地位和未来的选票，导致政治决策上很少看重国民的未来利益，出现“政治的经济周期”和“政府超前消费偏好”等现象。政府活动的低效率是指政府干预的目的是矫正市场失灵，但政治家或政府官僚为了扩大其权力范围和政府开支，往往有意夸大市场失灵，甚至创造市场不完全，导致政府规模或作用过大而市场作用过小，出现政府干预越多效率损失越大的现象。
除了新政治经济学，公共政策理论也对决策—执行机制可能带来的政府行为失灵进行了深入研究。戴维·L。韦默和艾丹·R。维宁等人认为，导致政府失灵的原因可归结为政治制度（决策—执行机制）的四个一般固有的问题，即直接民主制、代议制政府、官僚主义供给和分权政府［美］戴维·L。韦默，艾丹·R。维宁。政策分析——理论与实践。戴星翼，董骁，张宏艳译。上海：上海译文出版社，2003.180—181.。意大利公共政策理论的著名学者尼古拉·阿克塞拉则强调政治市场中委托—代理问题所导致的道德风险，他认为经济政策的规范理论是“公共利益理论”（公共利益理论假定存在一个决策者，决策者代表公共利益，人民向决策者提出自己的偏好，决策者再把这些偏好纳入社会福利函数），但由于存在偏好不同的利益群体、决策者（政治家和政府官僚）面临着代理（以及激励）问题，因此在现实中的决策过程并不一定会按照公共利益来运行，反而可能服务于政治家和官僚们的利益（道德风险），从而导致政府失灵［意］尼古拉·阿克塞拉。经济政策原理：价值与技术。郭庆旺，刘茜译。北京：中国人民大学出版社，2001.219.。
根据上述学者的观点，我们可以把决策—执行机制带来的政府行为失灵归结为两方面的原因：公共利益选择出现问题；公共利益代理出现问题。一定的决策—执行机制（由国家政治制度决定）带来的公共利益选择问题与公共利益代理问题也是产生政府行为不良和政府行为不规范的深层次原因。
直接民主制
固有的问题投票悖论(委托的意义含糊不清)
偏好强度和偏好成本(少数派承担成本)
代议制政府
固有的问题被组织和被动员的利益的影响(通过寻租和租金浪费造成)
地理性选民(无效的政治拨款分配)
选举周期(过大的社会贴现率)
为引起公众关注而摆出的姿态(限制性议程和对成本概念的曲解)
官僚主义供给
固有的问题代理损失(无效率)
评估产品价值的困难(分配和无效率)
有限竞争(动态无效)
包括公务员限制在内的事先规则(因顽固性导致的无效)
作为市场失灵的官僚失败(对组织资源的低效使用)分权政府
固有的问题分散权力(执行问题)
财政外部性(地方公共物品的不平等分配)资料来源：［美］戴维·L。韦默，艾丹·R。维宁。政策分析——理论与实践。戴星翼，董骁，张宏艳译。上海：上海译文出版社，2003.180—181.
2.3.3.2政府行为不规范的深层次原因之一：公共利益的选择问题
公共利益的选择问题首先表现为社会公众的偏好难以被决策者所掌握。由于社会成员的偏好具有“搜集偏好信息存在一定成本、某些民众表达偏好时‘搭便车’、民众的偏好具有不稳定性”等问题，这使得公共决策者们难以界定一定时期人民大众所急需的公共品和混合品，难以知晓一定时期的公共需要。于是，真正能代表民意的公共偏好往往只存在于观念之中，很难为决策者所掌握杨灿明。政府公共投资的五个问题。广东财政，2003（4）。。
其次，公共利益的选择问题表现为社会成员的偏好不同且难以进行集体选择。公共选择理论认为，社会成员具有不同的偏好，并形成不同的利益集团，面对不同的偏好和利益集团的压力，政府不能计算出社会福利的最优解。理性选择理论认为公共品的集体决策有两种程序或机制——多数投票和林达尔均衡，但是这两种机制都存在缺陷：多数投票（少数服从多数的投票方式）的结果要么不存在均衡，要么存在均衡运用少数服从多数的投票方式进行集体决策存在的问题有：多数投票可能没有确定性的结果，例如，阿罗不可能定理就认为“不可能存在一种能够把个人对N种备选方案的偏好次序转换成社会偏好次序，并且准确表达社会全体成员的各种各样的个人偏好的社会选择机制”；有时多数投票会有结果，如在单峰偏好情况下出现多数票均衡，但为了得到单峰，人们不得不一次只对一个问题进行投票，而投票的结果往往对应于中间投票人的偏好，于是投票人可能进行策略性投票，而不表露他们的真实偏好。，但是当存在均衡时，一般不是帕累托效率；林达尔均衡总是存在的且总是帕累托效率，但是由于人们担心他们的税收价格会随着他们说出的需求的增加而上升，因而人们不想表露其真实偏好［美］约瑟夫·E。斯蒂格利茨。公共部门经济学（第三版）。郭庆旺，杨志勇等译。北京：中国人民大学出版社，2005.149—150.。
2.3.3.3政府行为不规范的深层次原因之二：公共利益的代理问题在斯蒂格利茨总结出的四个政府失灵原因中，“政府对官僚的有限控制”和“政治过程带来的局限性”的实质是公共利益的代理问题，即公众把决策权委托给政府并由政府来代表公共利益进行决策时出现的问题：公众的代理人不是按照公共利益作决策而是按照自己的利益进行决策。在现代社会，政府机构一般由政治家和政府官僚构成。政治家由选民选举产生，负责提出政府干预经济的目标；政府官僚是雇员，执行政治家决定实施的措施。这就形成了选民与政治家之间、政治家与官僚之间的委托—代理关系。由于政治家和政府官僚都具有个人动机和个人利益而不是“一心为公”，因此需要对政治家和官僚进行必要的激励和约束以使其行为符合公共利益要求。在现代西方社会，必要的激励和约束是通过一定的政治制度来实施的，即代议制民主或直接民主制。尽管如此，新政治经济学理论的研究表明，选民与政治家之间、政治家与官僚之间的委托—代理关系仍然存在问题，即政治家的代理问题和政府官僚的代理问题。
第一，政治家的代理问题。
在西方新政治经济学理论中，政治经济周期理论较好地揭示了政治家的代理问题。政治经济周期理论最初由卡莱茨基于1943年提出，20世纪70年代中期开始为人们所重视。70 年代中期发展起来的现代政治经济周期理论的基本模型有：机会主义模型、党派模型、理性机会主义模型和理性党派模型黄险峰。西方政治经济周期理论新发展。经济学家，2000（2）。 。
诺德豪斯模型反映了机会主义政治家的代理问题。诺德豪斯模型有几个假定：政治家的决策是他们自身偏好表达的结果，即主要目标是保住他们的职位；选举结果明显受到当前经济状况的影响；从长期看，政府利用货币和财政政策扩张经济是不可持续的，但是短期内，经济扩张的通货膨胀后果具有滞后性，它使得政治家在选举期间受到拥护。图2-3简洁地表述了诺德豪斯模型。S1、S2、S3 和S4是短期菲利普斯曲线，LL是长期菲利普斯曲线（不是完全垂直的）；标有P的曲线代表社会偏好函数，离原点越远代表福利水平越低。对根据长期公共利益采取行动的政治家来说，均衡点为A（长期菲利普斯曲线与社会偏好曲线的切点）。假定该体系处于A点，政治家将会选择点B2，它位于通过A点的短期菲利普斯曲线上。在B2，失业率更低，物价却更高。由于扩张的通货膨胀后果滞后，政治家们选择B2能在短期内得到选民们的拥护。虽然不利于物价长期稳定（不利于长期公共利益），但为了保住自己的职位，政治家们往往会采取这种做法。
另外，派性政治经济周期理论还揭示了派性政治家的代理问题。该理论认为，代表不同利益和社会群体的每个政党对不同经济目标所赋予的权重不同，对于某一既定的情况，各政党提出的解决方案不同，因此，政府中不同政党的轮流执政意味着不同的经济政策，这就会导致经济周期［意］尼古拉。阿克塞拉。经济政策原理：价值与技术。郭庆旺，刘茜译。北京：中国人民大学出版社，2001.214.。派性政治家这种行为可能削弱了其他社会群体的利益，并不一定能代表整个社会的公共利益。
在市场经济国家中，不管是直接民主制还是代议制民主制，是政府主导型还是市场主导型，都或多或少地存在着政治家代理问题。这对政府有效履行公共管理职能是一个严重的挑战。
第二，政府官僚的代理问题。
W。A。尼斯卡宁（W。A。 Niskanen）的政府官僚预算最大化模型或政府官僚效用最大化模型揭示出：政府官僚可能会根据自己的利益行动而不是根据他们所服务的公共利益行动。
在官员预算最大化模型中，尼斯卡宁假定：官员的预算由政治家来决定，官员每年从财政预算中获得预算的同时要提供一定的服务，政治家主要是根据预期官员提供的产出量大小来决定他所偏好的预算额。在政治家与政府官僚的博弈中，由于存在信息不对称，政治家往往难以否定政府官僚提出的公共服务供给信息，官僚们也就具备了获得超过公共需求的预算的能力。另外，扩大预算可以扩大公共服务水平，将有助于保证政治家们再次当选，政治家没有缩减政府官僚预算的动机。于是，在政府官僚、政治家和选民之间往往形成三角博弈关系：政府官僚为了自身利益的最大化，会向政治家寻求预算规模最大化；在预算规模不会导致与选民闹翻的情况下，政治家为了获得政治支持或选票最大化，也尽可能扩大预算规模以便满足选民的需要方福前。公共选择理论：政治的经济学。北京：中国人民大学出版社，2000.151.。
斯蒂格利茨用图2-4把政府官僚追求预算规模最大化简洁地表达出来［美］约瑟夫·E。斯蒂格利茨。公共部门经济学（第三版）。郭庆旺，杨志勇等译。北京：中国人民大学出版社，2005.171.。在图2-4中，图（A）显示了一个官僚机构服务的需求曲线，随着服务价格（单位成本）下降，服务的需求量会增加。由于没有竞争，政府官僚可以选择价格。图（B）中 ，政府官僚可以在每个价格水平上计算总支出——价格乘以提供服务的数量，政府官僚将选择总支出（官僚机构规模）最大化的点E。
政府官僚追求规模最大化有可能产生财政支出过度现象，可能使政府行为超出公共利益所要求的最佳规模，也可能使政府在履行公共管理职能时过度干预经济。
对政府的代理问题，除了上面提到的政治家和政府官僚自身动机外，利益集团也有可能诱使政府行为偏离公共利益。对于利益集团，许多学者分别作了不同的解释，如大卫·特鲁曼(David Truman)和罗伯特·道尔(Robert A。Dahl)的传统利益集团理论、奥尔森的集体行动理论、罗伯特·萨利兹伯（Robert H。 Salisbury）的政治企业家模型、斯蒂格勒模型等方福前。公共选择理论：政治的经济学。北京：中国人民大学出版社，2000.99.，这些理论分别从不同的角度揭示了利益集团对立法、政府政策制定的影响。
应当指出，虽然西方新政治经济学对公共利益代理问题进行了较深刻的分析，但是它的假设前提是把政府看成是使其自身利益最大化的机构，这种假定可能不完全准确［美］哈维。S。罗森。财政学（第七版）。郭庆旺，赵志耘译。北京：中国人民大学出版社，2006.95—96.。例如，与拉丁美洲地区不同，在东亚具有儒家传统思想的国家或地区，有许多政治家和政府官僚秉承儒家报国理念，为国奉献，成为这些东亚国家或地区政府成功干预经济的一个重要原因。