【摘要】“肯尼迪回合”首先是美国应对欧共体挑战的产物，是以国际格局变迁为历史背景的。通过“肯尼迪回合”，关贸总协定制度和大西洋联盟进一步巩固，美国的主要战略目标基本实现。同时，在与美国的角逐过程中，欧共体坚持捍卫共同农业政策，成功将农业贸易政策排除在“肯尼迪回合”之外，由此展示了欧共体对多边贸易谈判议程和规则调整的影响力。以“肯尼迪回合”为标志，初步形成美欧共同主导关贸总协定制度的新格局。
【关键词】美国 对外政策 欧共体 “肯尼迪回合” 关贸总协定制度
作为关贸总协定制度下第六轮多边关税和贸易谈判，“肯尼迪回合”（1964—1967年）在多边贸易体系的演进中具有历史性意义，“是多边贸易合作史上的一个重要里程碑”。[2]一方面，美国发起“肯尼迪回合”的主要动因就是应对欧洲经济共同体（简称欧共体）的挑战，而“肯尼迪回合”的成功举行则进一步加强了发达国家之间的政治经济关系，巩固了关贸总协定制度，由此体现了美国在关贸总协定制度中的关键作用；另一方面，“肯尼迪回合”及其谈判成果亦充分表明，关贸总协定制度框架内的权力结构发生了转折性变化，关贸总协定制度初步形成美欧共同主导的新格局。因此，分析“肯尼迪回合”及其与美国对外政策的关系，将有助于了解以关贸总协定制度为核心的多边贸易体系的发展脉络及其对国际关系的影响。
自20世纪70年代以来，美国学术界就对“肯尼迪回合”展开了研究，并涌现了一批专门探讨“肯尼迪回合”的学术成果。但由于缺乏档案资料的支撑，这些研究均存在不足，尤其是没有深入探究美国对外政策和战略以及美欧农业政策博弈对“肯尼迪回合”谈判进程与结果的影响。中国学术界对“肯尼迪回合”的研究尚处于空白状态，迄今尚未出现“肯尼迪回合”的专题研究成果，因而无法完整解释关贸总协定制度的发展历程及其对战后国际关系的影响。鉴于此，本文主要依据美国新近解密的外交档案材料，从国际关系格局变迁和美国对外政策的角度对“肯尼迪回合”进行初步探讨，以期抛砖引玉并就教于同人。
一、美国发起“肯尼迪回合”的主要原因
以关贸总协定制度为核心的多边贸易体系的建立，是以美国在战后初期国际关系中的绝对优势地位为基本前提的，标志着美国在关贸总协定制度中霸权地位的确立。[3]鉴于此，随着国际关系及其权力结构的发展变化，美国和西欧国家在关贸总协定制度中的地位亦出现了相应的调整，关贸总协定制度由此进入一个新时期。
20世纪60年代是战后国际关系发生深刻变化的时期，其突出标志之一就是美国霸权地位的相对削弱，以及西欧经济的联合复兴和欧共体的建立。随着经济地位的变化，美国与其盟国的经济摩擦频繁发生，如60年代初期美国与西欧之间的“冻鸡战”就清楚地表明，美欧经济关系亟待调整。在国际政治领域，美国与其盟国之间同样龃龉迭生：美国于1962年提出的“多边核力量”计划因法国等西欧国家的强烈反对而最终流产；基于抵消西欧逐渐增长的对美离心倾向的战略考量，美国竭力支持与其保持特殊关系的英国于1961年申请加入欧共体，但此举因法国的坚决反对而未能如愿；法美矛盾在60年代的持续发酵则成为美欧关系出现重大裂痕的集中体现。面对错综复杂的局势及国际关系的新发展，美国深感必须调整对外政治经济政策，通过一次成功的国际谈判以改善美欧关系并巩固大西洋联盟，这是美国积极倡导“肯尼迪回合”的国际大背景。换言之，通过一次成功的多边贸易谈判，美国力图与新兴的欧共体建立新的伙伴关系，并为大西洋联盟奠定牢固的经济基础。[4]正因为如此，在美国看来，“肯尼迪回合”既具有重要的贸易利益，更具有高度的政治利益。[5]
除总的对外政策考虑之外，美国倡导并发起“肯尼迪回合”的直接动因就是应对欧共体的挑战。[6]1957年3月，法国、西德、意大利、比利时、荷兰、卢森堡等六国签署关于建立欧共体的《罗马条约》并于1958年1月1日生效。诚然，出于冷战战略的考虑，美国对欧共体的建立基本持支持态度。但在推动国际贸易关系发展演进的诸多因素中，欧共体对美国的贸易地位产生了最具深远意义的影响。[7]其中，欧共体的共同对外关税政策和共同农业政策成为美国关注的核心问题。鉴于此，“肯尼迪回合”谈判主要在美国与欧共体之间展开。
根据《罗马条约》及有关建立关税同盟的规定，欧共体国家自1958年起开始依据综合性关税削减法削减内部关税并逐步实行共同对外关税，因此，欧共体国家在多边关税谈判中自然不愿采用产品对产品的传统谈判方式。在此背景下，美国认为，在欧共体发展的关键阶段，美国必须调整贸易政策与立法，确立水平式（综合性）关税谈判原则，以期削减欧共体的对外关税壁垒，维护开放的自由贸易机制，同时通过新的贸易政策计划以影响欧共体的政策方向。[8]
共同农业政策是欧共体的两大经济支柱之一，包括共同价格改革、农产品进口差额税和出口支持与补贴政策三个基本环节，目的就是保护欧共体的农业市场并增强欧共体农业的国际竞争力。美国认为，随着欧共体的建立以及共同农业政策的逐步实施，美国农产品的欧洲市场正在经历革命性变化，因此，确保并改善美国农产品在欧共体的市场准入条件就成为美国优先关注的政策问题。为实现这一目标，美国政府深感必须调整美国的贸易立法，以期获得新的谈判授权和谈判筹码。[9]与此同时，美国还从战略和政治的高度看待欧共体的共同农业政策，认为共同农业政策是影响美欧关系和大西洋联盟的最重要的因素，因而应予充分关注。[10]
由此可见，随着欧共体的建立，尤其是其共同对外关税和共同农业政策的逐步实施，美国的对外经济政策以及美国主导下的关贸总协定制度面临新的挑战。于是，确保欧洲市场对美国的开放就成为美国必须直面的问题，而通过新一轮多边关税和贸易谈判以减轻欧共体共同关税和农业政策对美国的影响则是美国的主要政策目标。从这个意义上讲，欧共体的挑战是美国倡导发起“肯尼迪回合”的最重要的驱动力。[11]
正是基于上述考量，肯尼迪总统于1962年1月25日向国会发表咨文，阐述了美国新的贸易政策构想。肯尼迪指出，欧共体的建立标志着大西洋联盟的经济关系发生了明显变化，世界市场已经形成美国和欧共体两大中心，在此背景下，基于选择性关税削减法的贸易政策已无法确保美国产品有效进入欧共体市场。肯尼迪同时强调，面对严峻的国际收支平衡压力，美国必须增加出口以巩固美元的国际地位，阻止美国黄金储备的持续外流，实现美国国际收支的合理平衡，促进美国的经济增长；此外，苏联与发展中国家贸易关系的发展亦促使美国必须调整贸易政策，以抗衡苏联的竞争。为应对新的挑战，肯尼迪强烈呼吁扩大美国政府的关税和贸易谈判授权，此种授权包括两个方面：1.一般授权，即授权美国政府在互惠谈判中可将现行关税削减50%，并授权美国政府采取各种灵活方式以行使此项职权，包括在总的产品分类及次分类的基础上进行谈判。2.特别授权，即授权美国政府在与欧共体的谈判中可以采用综合性方式以期削减或取消相关领域的所有关税。肯尼迪声称，美国必须谱写大西洋共同体的新篇章，美国与西欧的贸易伙伴关系将推动世界的力量对比朝着有利于自由世界的方向发展。[12]
在美国政府的推动下，美国国会于1962年10月通过了《1962年贸易拓展法》并经肯尼迪签署生效。该法明确规定其宗旨为：刺激美国的经济增长以及维持并扩大美国产品的国外市场份额；通过开放和非歧视的多边贸易的发展以加强自由世界的经济联系；阻止共产主义的经济渗透。为此，该法授权总统以1962年7月1日的关税税率为基准，可谈判削减关税50%，同时授权总统可在商品综合归类的基础上同欧共体展开关税谈判，包括农产品关税以及贸易协定的谈判。《1962年贸易拓展法》同时规定，上述授权的期限为1962年7月1日至1967年6月30日。为整合贸易谈判资源，《1962年贸易拓展法》还授权总统任命美国贸易谈判特别代表，具体负责贸易协定的谈判与实施。[13]由此可见，《1962年贸易拓展法》扩大了美国政府的关税谈判授权，有关商品综合归类谈判方式的规定更是弥补了产品对产品谈判方式的不足，实际上确立了综合性关税削减法（又称水平式关税削减法）的谈判原则，预示着多边关税谈判方式的“重大转变”，[14]为更大范围的多边关税谈判奠定了基础。从应对欧共体挑战的角度来看，美国始终坚信，《1962年贸易拓展法》有助于推动欧共体的制度规则建立在自由贸易的基础上。[15]正因为如此，《1962年贸易拓展法》旨在开启美国领导下的西方世界经济伙伴关系的新时代，[16]体现了美国为加强大西洋联盟而做出的战略、政治和经济努力，并为“肯尼迪回合”开辟了道路。[17]
就在美国积极酝酿制定新的贸易政策与立法以应对欧共体挑战之际，一场不期而至的“冻鸡战”再次彰显了美欧关系的变化，进而推动美国加速发起新一轮多边贸易谈判。
出于保护国内产业的考虑，美国于1962年5月宣布援引关贸总协定制度的免责条款，撤销地毯和玻璃制品的关税减让。此举招致欧共体的强烈反对，作为报复措施，欧共体于6月宣布对从美国进口的家禽征收进口差额税，提高家禽进口的门槛税。美国旋即指责欧共体的政策违背了关贸总协定制度的基本原则，并将损害美国与欧共体国家之间的贸易伙伴关系。[18]至此，美欧“冻鸡战”拉开帷幕。1963年5月，即“肯尼迪回合”紧张酝酿之际，欧共体再次宣布提高美国家禽的进口税。震惊之余，美国立即要求就日趋恶化的“冻鸡战”与欧共体展开谈判并寻求基于平衡目的的补偿。[19]在谈判无果的情况下，美国遂于1963年12月宣布，由于欧共体对美国的家禽产品施加了不合理的进口限制并拒绝提供相应补偿，美国将不得不中止对欧共体国家的部分关税减让。[20]毫无疑问，“冻鸡战”是欧共体农产品进口差额税政策的第一次尝试，同时也是美国与欧共体之间因共同农业政策的实施而爆发的第一场遭遇战，[21]并为即将举行的“肯尼迪回合”蒙上了一层阴影，预示着美欧之间将围绕农业贸易政策展开艰苦的较量。
1963年5月，关贸总协定缔约国大会及部长级会议在日内瓦举行，在此期间，美国贸易谈判特别代表克里斯迪安·赫脱明确表示，在即将举行的新一轮多边贸易谈判中，美国尤其关注两个核心问题：一是关税谈判，二是农业谈判。赫脱指出，为实现最大限度的贸易自由化，关税谈判应根据水平式关税削减法寻求达成50%的关税减让，水平式关税谈判的例外应限制在最低水平。鉴于农业谈判的内容与方式尚未确定，赫脱则强调，新一轮多边贸易谈判必须包含农业并就世界市场的农产品准入达成协议，进而实现农业贸易自由化的目标。否则，美国将不会结束谈判并接受谈判结果。[22]
在美国的推动下，日内瓦会议决定于1964年5月启动新一轮多边关税和贸易谈判（即“肯尼迪回合”），为此，日内瓦会议确立了有关的谈判原则：1.“肯尼迪回合”的谈判范围将涵盖所有产品，包括工业制成品、农产品和初级产品。2.“肯尼迪回合”将涉及关税壁垒和非关税壁垒。3.“肯尼迪回合”的关税谈判将采用互惠与对等的水平式关税削减法，其例外应控制在最低限度内。4.鉴于农业在世界贸易中的重要性，“肯尼迪回合”应为世界农产品市场的准入创造有利的条件。5.“肯尼迪回合”应努力削减针对发展中国家的贸易壁垒，发达国家不期望发展中国家做出互惠的关税和贸易减让。[23]至此，美国最为关注的农业谈判被纳入“肯尼迪回合”的谈判范畴，体现了美国在“肯尼迪回合”议程设置中的主导作用。随着有关谈判原则的确立，“肯尼迪回合”进入实质性运作阶段。
二、美国与“肯尼迪回合”的主要谈判进程
鉴于农业问题对美国和欧共体均至关重要，因此，在“肯尼迪回合”正式启动之前，美国和欧共体先后确立了各自的农业谈判政策和立场。
在“肯尼迪回合”酝酿期间，欧共体于1961年就农产品进口差额税政策达成协议，但共同农业政策的其余部分——包括共同谷物政策——尚在谈判之中。为此，欧共体表示，在共同农业政策制定完成之前，欧共体将不会参与任何国际农业协定。由此可见，欧共体国家在“肯尼迪回合”期间的“中心目标是防止因与美国的谈判而阻碍共同农业政策的制定”，即确保在“没有外来干涉的情况下拟定共同农业政策”。[24]在此背景下，欧共体农业委员西科·曼肖特于1964年2月就欧共体的农业谈判政策提出“曼肖特计划”。根据该计划，“肯尼迪回合”有关谈判各方应首先评估各自的农业支持、补贴和保护水平（统称农业支持幅度），然后在谈判中承诺约束经确定的农业支持幅度，且约束农业支持幅度应视同约束关税；此外，当进口农产品价格低于谈判议定的参考价格时，进口方可以征收进口差额税。[25]由此可见，“曼肖特计划”的核心就是以承认欧共体的农业支持政策为前提，力图冻结欧共体的农业支持政策，继续实施农产品进口差额税。鉴于此，美国贸易谈判特别代表赫脱指责“曼肖特计划”旨在固定欧共体的农业保护水平，而不是削减贸易壁垒并推动农业贸易自由化，因而是不可接受的。[26]
与此同时，在反复权衡之后，美国于1964年2月设计完成了系统完整的农业谈判政策，这就是“赫脱计划”。该计划认为，“肯尼迪回合”的农业贸易谈判将是复杂的，而欧共体则是美国在农业谈判中的主要对手。鉴于此，“赫脱计划”提出了农业谈判的基本原则：1.对于以固定关税为主要贸易壁垒的农产品，应最大限度地实施关税减让；2.对于以进口差额税及其他保护方式为主要贸易壁垒的农产品，美国的目标是谈判并确保可接受的市场准入条件；3.对于大宗农产品，如谷物、肉制品和乳制品等，应在国际商品协定的框架内展开谈判，以期在互惠的基础上削减农业贸易限制。[27]由此可见，通过削减农产品关税和非关税贸易壁垒并确保公平的市场准入条件，美国的政策意图就是将形成中的欧共体共同农业政策圈定在多边贸易规则的框架内，[28]而确保开放的农产品市场准入条件和贸易环境则是“赫脱计划”的核心。
1964年5月4日，“肯尼迪回合”在日内瓦正式启动，且谈判从一开始就陷入了僵局。究其原因，一是欧共体坚持以“曼肖特计划”及其农业支持幅度方案作为谈判基础，而美国则明确表示反对；二是美国坚持工业品谈判和农产品谈判应同时举行，但欧共体却以其成员国尚未就共同谷物政策达成协议为由，拒绝实质性参与“肯尼迪回合”的所有谈判。[29]由此可见，农业问题是“肯尼迪回合”陷入僵局的主要原因，进而导致整个谈判议程无法推进。
面对“肯尼迪回合”的开局不利，美国不得不调整谈判立场。7月13日，美国贸易谈判副特别代表迈克尔·布卢门撒尔发表声明，承认农业谈判不同于工业谈判，因而应采用切合实际的谈判方法。为此，布卢门撒尔宣布了美国调整后的农业谈判政策：对于大宗农产品，应在国际商品协定的框架内达成全球安排，美国将愿意考虑“曼肖特计划”所提出的农业支持幅度方案，只要此种方法能够确保并改善市场准入条件；对于以进口差额税为主要贸易壁垒的农产品，美国同样愿意考虑农业支持幅度方案，只要此种方法的谈判不是仅仅旨在约束现行的农业支持措施，而是导向农业贸易自由化并增加贸易机会；对于以固定关税为主要贸易壁垒的农产品，美国坚持认为应采用水平式关税减让方法。布卢门撒尔强调，有关各方应尽快就农业谈判规则达成一致，以期推动“肯尼迪回合”农业谈判的展开。[30]由此可见，尽管美国部分接受了农业支持幅度方案，但仍然强调了“赫脱计划”所确立的改善市场条件的政策目标。
1964年9月—10月，美国和欧共体围绕农业谈判规则举行了四次双边谈判。在此期间，欧共体坚持以“曼肖特计划”作为农业谈判的基础，尤其是坚持维护农业支持政策和农产品进口差额税政策，拒绝谈判市场准入条件。不仅如此，欧共体还试图以参考价格和进口差额税取代现行的固定关税约束承诺，从而进一步扩大农产品进口差额税的适用范围。对于欧共体的农业谈判立场，美国明确表示难以接受。由于分歧巨大，美欧双边谈判无果而终。[31]
面对谈判僵局，美国政府相关部门于10月27日和28日连续两天举行会议，对“肯尼迪回合”的谈判局势进行评估。与会者均认为，按照约定程序，有关国家应于11月16日提交水平式关税谈判的例外清单，如果美国因农业谈判的拖延而拒绝提交例外清单，那么，其他国家亦将仿效，并将“肯尼迪回合”无法推进的责任归咎于美国。鉴于此，绝大多数与会者认为美国应按期提交工业品例外清单（但推迟提交农产品例外清单），进而为“肯尼迪回合”创造有利的条件，并以此作为向欧共体施加压力的筹码。[32]
11月2日，美国通知“肯尼迪回合”有关各方，明确表示美国将于11月16日提出美国的工业品例外清单，并期望在1965年年初就工业品和农产品展开实质性谈判。与此同时，美国政府强调指出，“肯尼迪回合”的成功取决于工业谈判和农业谈判均取得积极进展。[33]
12月15日，欧共体成员国就共同谷物政策达成协议，赫脱旋即致函欧共体负责对外事务的官员琼·雷伊并强调，随着欧共体就统一的谷物价格达成一致，“肯尼迪回合”农业谈判的障碍已经消除，为此，赫脱敦促欧共体迅速就农业问题展开谈判，以期打破“肯尼迪回合”的谈判僵局。[34]但是，赫脱的呼吁并没有得到雷伊的回应。
实际上，欧共体的共同谷物价格高出世界市场价格60%左右，在此条件下，进口差额税的征收将严重影响美国谷物在欧共体市场的竞争能力，削弱现行的关税约束，进而损害农业贸易自由化的目标。[35]正因为如此，欧共体的共同谷物价格政策引起美国方面的极大关注。1965年2月9日，美国农业部长奥维尔·弗里曼同已升任欧共体委员会副主席的曼肖特在华盛顿举行会谈，再次表达了对“肯尼迪回合”农业谈判和共同谷物政策的强烈关注，呼吁欧共体尽快提交农业谈判清单并就谷物问题展开谈判。同一天，美国副总统休伯特·汉弗莱亦同曼肖特举行了会谈。汉弗莱重申，美国高度关注“肯尼迪回合”的农业贸易谈判以及欧共体的谷物价格支持政策，如果不能就农业问题达成协议，“肯尼迪回合”将归于失败，美欧关系亦将因此受到严重影响。曼肖特则辩称，欧共体国家面临同美国一样的农业难题，欧共体的农业支持政策旨在确保农民获得公平的收入，因此，“肯尼迪回合”农业谈判的基本问题就是寻求达成可接受的农业支持政策与支持水平。[36]由此可见，欧共体在农业谈判中仍然坚持“曼肖特计划”的立场，曼肖特的华盛顿之行并未改变农业谈判的僵持局面。
同时，欧共体的农业谈判立场始终面临巨大的国际压力，而且，共同谷物政策的出台亦为欧共体参与农业谈判创造了条件。鉴于此，欧共体于1965年3月初表示同意在4月启动谷物谈判，并同意于9月16日提交全面的农业关税谈判清单。与此同时，欧共体再度强调，农业谈判的目标就是确认农业支持幅度与保护水平。美国立即对此做出回应，但强调指出，农业关税谈判清单的提交应是无条件的。[37]
截至1965年7月中旬，“肯尼迪回合”的工业品谈判取得一定进展，有关各方尤其围绕工业品的例外清单展开了广泛磋商。在农产品方面，谷物协定谈判已于5月正式启动，有关各方已承诺于9月16日提交其他农产品和热带产品的关税谈判清单。[38]
就在谈判出现转机之际，欧共体的内部危机再次为“肯尼迪回合”蒙上阴影。由于在共同农业政策融资机制和欧洲议会表决机制上同其他五国存在分歧（法国反对授予欧洲议会以超国家权力，反对将共同农业政策融资机制的谈判与欧洲议会表决机制的谈判联系起来），法国于1965年7月宣布拒绝出席欧共体委员会会议，由此导致“空椅危机”。在缺乏欧共体委员会授权的情况下，欧共体亦无法有效参与“肯尼迪回合”谈判，包括提交农业关税谈判清单。[39]
鉴于欧共体已不可能按照约定时间提交农业关税谈判清单，美国国内对农业关税谈判清单的提交亦出现分歧。为此，赫脱于8月9日向约翰逊总统递交一份备忘录，强调美国应对目前局势的“最佳选择”就是按时提交农业关税谈判清单，其理由为：鉴于“肯尼迪回合”的农业谈判对美国至关重要，为避免农业谈判的拖延以及“肯尼迪回合”的失败，美国应率先行动并以此敦促其他国家仿效美国，同时对欧共体形成压力并促使其调整谈判立场；而且，美国的率先行动亦可确保谷物谈判及工业品谈判的继续进行；更为重要的是，美国的率先行动可以再次强化美国的政策立场，即工业品谈判和农产品谈判必须包含在“肯尼迪回合”之中。赫脱强调指出，为维护美国的贸易利益，美国在宣布按时提交农业关税谈判清单时应声明，基于互惠原则，美国应收到互惠的农产品关税减让；在欧共体提交农业关税谈判清单之前，对欧共体的农业关税减让将不包括在美国的农业关税谈判清单之中。赫脱的建议立即获得约翰逊总统的赞同与支持。8月19日，赫脱宣布，美国将于9月16日提出农业关税谈判清单。[40]至此，除业已开始的谷物协定谈判之外，美国决定推动农业关税谈判的全面展开，而农业贸易政策（主要是农业支持政策）的谈判依然悬而未决。
在“肯尼迪回合”艰难行进之时，“美国销售价格体系”亦成为受到广泛关注的问题。按照《1930年关税法》和《1956年关税简化法》的有关规定，美国对竞争性进口商品的关税征收将以基于美国销售价格的海关估价为准，这就是关于海关估价的“美国销售价格体系”。由于“美国销售价格体系”有违关贸总协定制度的海关估价标准且具有典型的非关税壁垒性质，因而招致有关国家的强烈批评。在“肯尼迪回合”期间，欧共体就明确表示，除非美国同意谈判调整甚至取消“美国销售价格体系”，否则，欧共体将拒绝与美国谈判化学制品领域的关税和非关税壁垒问题，英国亦将调整“美国销售价格体系”作为提供化学制品关税减让的前提条件。为推动“肯尼迪回合”的谈判进程，美国贸易谈判代理特别代表威廉·罗斯于1965年10月正式向约翰逊总统建议调整“美国销售价格体系”。在11月初同英国的会谈中，罗斯强调了调整“美国销售价格体系”的必要性，但同时表示，作为交换条件，美国应在关税和非关税壁垒领域获得互惠的减让。[41]至此，在欧共体和英国的积极敦促下，“美国销售价格体系”的调整及相关谈判正式被纳入“肯尼迪回合”的谈判议程。
鉴于美国总统的关税和贸易谈判授权将于1967年6月30日到期，关贸总协定总干事埃里克·怀特于1966年1月初致函“肯尼迪回合”有关谈判各方，强烈呼吁采取措施推进“肯尼迪回合”。[42]在此背景下，美国和欧共体于1966年1月11日在布鲁塞尔就“肯尼迪回合”的相关问题举行会谈。罗斯指出，1966年是“肯尼迪回合”的关键时期，因此，欧共体应毫不拖延地积极参与日内瓦的所有谈判。雷伊承认“肯尼迪回合”的进一步拖延将招致巨大风险，但“空椅危机”又使欧共体委员会无法就“肯尼迪回合”的谈判议题做出决策。在谈到农业贸易政策问题时，罗斯指出，农业谈判远远赶不上工业谈判的步伐，而欧共体尚未提交农业关税谈判清单则是影响农业谈判的关键因素。布卢门撒尔同样认为，“肯尼迪回合”有关各方提交的农业关税谈判清单均受到欧共体政策不确定性的影响，欧共体不应等待共同农业政策制定完成之后才提出农业关税谈判清单。曼肖特承认农业问题对“肯尼迪回合”产生了严重影响，但同时明确表示，在政治危机化解之后，欧共体的首要任务仍然是制定共同农业政策，包括确立共同农业政策的融资机制和主要农产品的共同价格政策；在此基础上，欧共体委员会才有可能获得农业谈判的具体授权并提出农业关税谈判清单。[43]由此可见，尽管美欧之间就农业问题广泛交换了意见，但由于“空椅危机”的影响，“肯尼迪回合”的农业谈判实际上仍然难以推进。更为重要的是，欧共体仍然坚持既定的农业谈判立场，即共同农业政策的制定优先于“肯尼迪回合”的农业谈判，农业支持幅度方案应是农业贸易政策谈判的基础。[44]
尽管农业谈判处于僵持状态，但“肯尼迪回合”其他领域的谈判仍在继续进行。1966年5月，化学制品小组举行第一次会议，有关谈判各方完成了化学制品关税减让清单的提交，并决定化学制品关税谈判与“美国销售价格体系”的谈判应同时进行。会议期间，布卢门撒尔明确表示，美国将以取消“美国销售价格体系”作为其他各方做出让步的交换，且与此相关的协定需美国国会批准。与此同时，钢材制品小组的谈判和反倾销政策小组的谈判亦相继举行。[45]
值得注意的是，与农业谈判的举步维艰相比，“肯尼迪回合”的工业品谈判却取得了实质性进展。到1966年7月，除同欧共体和瑞典的工业品关税谈判仍在进行之外，美国同有关各方已就工业品关税减让达成初步协议。在此情况下，有关各方对于“肯尼迪回合”的成功结束开始持积极乐观的态度。[46]
与此同时，欧共体内部的政治危机亦得到化解。1966年5月，欧共体国家最终达成“卢森堡妥协方案”，同意成员国在涉及自身重大利益的问题上拥有否决权，在共同农业政策的融资规则上，成员国同意采用负担共享原则。[47]至此，“空椅危机”结束，并为欧共体全面参与“肯尼迪回合”创造了条件。
1966年7月，欧共体就主要农产品的共同农业政策达成原则协议，并决定提交“肯尼迪回合”的农业关税谈判清单。作为回应，美国于8月初决定提交涉及欧共体利益的农业关税谈判清单。罗斯同时指出，鉴于欧共体共同农业政策基于保护性的价格支持政策，因此，欧共体的农业关税谈判清单不可能全面充分，而美国提供农业关税谈判清单的目的就是敦促欧共体改善其关税谈判清单，并在必要时撤回部分农业关税谈判项目。[48]由此可见，面对紧迫的谈判议程和时间限制，以及欧共体对共同农业政策的坚持，美欧农业谈判的重点悄然发生了变化，农业关税谈判成为关注的核心，而农业贸易政策（包括农业支持政策）的谈判实际上已被放弃。
1966年9月，“肯尼迪回合”的农业关税谈判正式启动。为推动农业谈判，布卢门撒尔宣布美国将提供50%的农产品关税减让，农产品关税谈判将采用产品对产品的方式，为此，美国希望其他国家调整并改善农业关税谈判清单，以期实现最大限度的农业关税削减。[49]
9月23日，美国和欧共体在日内瓦就农业关税举行了双边谈判。美国方面明确表示，欧共体的农产品关税谈判清单令人失望，因而应予改善，并以扩大贸易机会和实现贸易自由化为标准，否则，美国将难以保持现有的工业品和农产品关税减让承诺。从9月底至10月中旬，美欧围绕农业问题相继举行了五次双边谈判，并在产品对产品方式的基础上就农产品关税展开了逐项磋商。在此期间，除继续要求欧共体提供更大幅度的关税减让之外，美国再次表示强烈反对欧共体的进口差额税政策，希望会同第三方就欧共体的参考价格体系展开谈判。出于捍卫共同农业政策的坚定立场，美国的要求并没有得到欧共体的回应。[50]
截至1967年4月，美欧农业谈判仍未取得积极进展。面对“肯尼迪回合”的时间压力，美国再次调整谈判立场。就农业谈判而言，美国认为，美国在农业谈判中的最大利益就是获得非大宗类农产品（主要是蔬菜和水果、家禽制品、烟草制品等）的关税减让，同时寻求谷物谈判的一揽子协定（包括更高的小麦价格和粮食援助条款等）。与此相对应，美国将视情况撤回部分关税减让承诺。在工业品领域，美国认为最重要的问题是化学制品的谈判，为此，美国强调应订立两个相互独立的协定：一是化学制品关税减让协定，该协定是“肯尼迪回合”谈判成果的组成部分；二是独立于“肯尼迪回合”谈判成果的协定，通过该协定，美国将以取消“美国销售价格体系”换取有关各方的额外让步，且该协定将提交美国国会审议批准。[51]
在确定了新的谈判立场之后，已经就任美国贸易谈判特别代表的罗斯与雷伊举行了一系列谈判。在美国的推动下，雷伊第一次表示愿意谈判化学制品综合协定，但在农业问题上却拒绝了美国的要求。罗斯则明确指出，除化学制品协定之外，美国必须在谷物谈判和非大宗类农产品谈判中有所收获，否则，“肯尼迪回合”将无果而终。[52]
实际上，美国和欧共体均无法承受“肯尼迪回合”失败的严重后果。对于美国而言，“肯尼迪回合”的失败不仅意味着美国经济和贸易利益的重大损失，而且，美国主导建立的多边贸易体系及其制度规则亦将陷入危机；更为重要的是，“肯尼迪回合”的失败还将带来严重的政治后果，尤其是恶化美国与欧共体的关系。[53]鉴于此，美欧均有达成妥协的经济考量和政治意愿。从5月初开始，美欧展开了夜以继日地磋商，并最终就农业问题达成妥协。美国同意，谷物协定只应包含价格条款和粮食援助条款，放弃在谷物协定中列入市场准入条款。欧共体则同意削减非谷物类农产品关税。此外，欧共体亦接受了美国有关化学制品协定的谈判方案。[54]
随着美欧分歧的化解，“肯尼迪回合”的主要障碍得以清除。1967年5月15日，有关各方就“肯尼迪回合”的相关谈判议程达成最终协议。在进一步磋商之后，有关各方于6月30日在日内瓦签署了“肯尼迪回合”的相关文件和协定，“肯尼迪回合”宣布结束。[55]
三、“肯尼迪回合”的谈判成果及其评价
在经历了三年的艰苦谈判之后，“肯尼迪回合”取得积极的谈判成果。概括地讲，“肯尼迪回合”的谈判成果主要包括：1.在关税减让方面，通过“肯尼迪回合”的关税谈判，工业品关税平均削减33%—35%，农产品关税亦大幅度削减。2.根据“肯尼迪回合”达成的有关国际谷物协定的备忘录，有关国家同意小麦的最低价格为每蒲式耳1.73美元，最高价格为每蒲式耳2.13美元；与此同时，有关国家还同意，国际谷物协定应包含为期三年的粮食援助条款，在粮食援助条款下，发达国家的粮食援助比例为：美国42%，欧共体23%，加拿大9%，英国、澳大利亚和日本分别为5%。3.在化学制品方面，“肯尼迪回合”达成两个相关协定：一是作为“肯尼迪回合”关税谈判成果组成部分的化学制品关税减让协定，根据该协定，美国将提供42%的关税减让，欧共体、英国和日本将分别提供25%—30%的关税减让；二是独立的化学制品协定，根据该协定，美国同意寻求通过立法措施取消“美国销售价格体系”，并将新的化学制品关税维持在20%左右。作为交换条件，欧共体、英国和日本同意进一步削减化学制品关税20%—25%；欧共体还应调整歧视性的公路税，英国则承诺削减20%英联邦烟草制品特惠关税。此外，“肯尼迪回合”还决定，《国际棉纺织品贸易长期安排》将延期三年，从而将棉纺织品继续排除在多边贸易体系之外。与此同时，在美国的积极倡导和推动下，“肯尼迪回合”还达成一个《国际反倾销守则》，以期实现反倾销政策措施的统一。[56]
根据“肯尼迪回合”达成的国际谷物协定备忘录的安排，有关各方于1967年11月在意大利首都罗马举行会议，最终签署了《国际谷物协定》，该协定包括《小麦贸易公约》和《粮食援助公约》两个组成部分，并于1968年7月生效。[57]至此，“肯尼迪回合”有关国际谷物安排和多边粮食援助的谈判成果付诸实施。在此之前，“肯尼迪回合”有关关税减让的《1967年日内瓦议定书》已于1968年1月正式生效。
1968年5月，约翰逊总统将《1968年贸易拓展法》提交国会审议，除要求将总统的关税谈判授权延长至1970年6月之外，约翰逊总统还要求国会同意取消“美国销售价格体系”，进而推动“肯尼迪回合”独立化学制品协定的生效，但美国国会并未就《1968年贸易拓展法》采取任何行动。[58]由于美国国会拒绝审议《1968年贸易拓展法》，“肯尼迪回合”达成的独立化学制品协定未能进入生效和实施程序，“美国销售价格体系”得以继续保留。
由此可见，通过“肯尼迪回合”的多边关税和贸易谈判，美国基本实现了既定的政策和战略目标。首先，“肯尼迪回合”达成了关贸总协定制度历史上最大幅度的工业品关税减让，同时实现了农产品的关税减让，且发达国家之间的关税减让基本遵循了美国历来坚持的均衡与互惠原则，因此，关税壁垒的大幅度削减对于拥有竞争优势的美国而言无疑是有利的。[59]事实上，作为世界上最大的贸易进出口国，不仅仅是关税减让对美国具有重要意义，而且，维持开放有序的国际贸易规则对美国同样利益攸关。[60]通过“肯尼迪回合”，秉承自由贸易宗旨的关贸总协定制度得以巩固和加强，因而再次体现了美国的政策目标和利益取向。
其次，在美国的推动下，《国际谷物协定》确立了小麦的最低贸易价格，由此抬升了国际市场的小麦价格，从而有利于增加美国——世界上最大的小麦出口国——的小麦出口收益。[61]更为重要的是，通过以“肯尼迪回合”国际谷物协定备忘录为基础的《粮食援助公约》，美国不仅实现了由其他发达国家分摊粮食援助义务的目标；而且，粮食援助义务的分摊还迫使欧洲发达国家将部分粮食转移出国际市场，从而为美国粮食的商业出口创造了更大的空间；与此同时，美国还将粮食援助义务的分摊作为谈判筹码，声称其他发达国家参与粮食援助是美国在“肯尼迪回合”谈判中提供关税减让的前提条件。[62]鉴于此，《国际谷物协定》及其包含的《粮食援助公约》仍然是美国外交努力的结果，体现了美国的贸易利益与政策目标。
第三，面对其他国家要求取消“美国销售价格体系”的巨大压力，美国成功地将“肯尼迪回合”的化学制品谈判分为两个部分。一方面，通过“肯尼迪回合”谈判成果组成部分的化学制品关税减让协定，美国实现了化学制品多边关税减让的目标；另一方面，通过诉诸国内立法程序，美国又巧妙地阻止了“肯尼迪回合”独立化学制品协定的生效，从而继续维持“美国销售价格体系”的实施。因此，“肯尼迪回合”化学制品领域的谈判成果是美国成功运用外交策略的产物，并最大限度地体现了美国的利益。
更为重要的是，除经济利益之外，“肯尼迪回合”还具有重要的“国际政治意义”。从根本上讲，“肯尼迪回合”是在欧共体兴起以及国际格局出现重大变化的背景下举行的，是美国维护西方世界团结和大西洋联盟的重要举措。与此同时，在“肯尼迪回合”谈判期间，美国与欧共体的分歧亦严重影响谈判的议程和进度，并数次危及“肯尼迪回合”的谈判进程。从这个意义上讲，“肯尼迪回合”无疑是对大西洋联盟关系的一次“重大检验”，而“肯尼迪回合”的成功结束则表明，美国及其盟国“出色地通过了检验”。[63]因此，“肯尼迪回合”体现了美国调整对外关系、维护大西洋联盟的战略意图。凭借“肯尼迪回合”的多边谈判成果，美国与其他发达国家，尤其是欧共体的政治经济联系得到加强，从而基本实现了美国的战略目标。
同时应当看到，尽管美国一再强调“肯尼迪回合”的农业贸易政策谈判是“美国的最大关切”，[64]但由于欧共体的坚决抵制，农业贸易政策最终被排除在“肯尼迪回合”的谈判之外，美国的农业贸易政策谈判目标并未实现。
实际上，在关贸总协定制度建立之初，正是在美国的竭力坚持下，农业贸易政策实际上并不受关贸总协定制度规则的约束。随着欧共体的建立以及共同农业政策的酝酿和逐步实施，美国的农业贸易政策开始面临严峻挑战。为防止欧共体的共同农业政策对美国的农产品出口带来不利影响，确保欧洲市场对美国农产品的开放，美国随即主张将农业贸易政策纳入多边贸易谈判的范畴并试图以此制约欧共体共同农业政策的制定与实施。为此，美国提出了农业贸易政策谈判的“赫脱计划”。与此相对，欧共体则明确表示，共同农业政策的原则不容破坏，“肯尼迪回合”谈判不应妨碍共同农业政策的制定与实施；即使农业贸易政策被纳入“肯尼迪回合”的谈判范畴，其目标也是确认共同农业政策及其原则在关贸总协定制度中的合法性。为此，欧共体提出了“曼肖特计划”，从而与美国的“赫脱计划”形成了抗衡之势。由于欧共体在农业贸易政策上采取了毫不妥协的立场，“肯尼迪回合”的农业谈判最终仅仅涉及关税减让，农业贸易政策的谈判不了了之。从国际关系格局变迁的角度来看，“肯尼迪回合”的关键意义就在于：美国试图改变关贸总协定制度农业贸易政策规则的努力因欧共体的坚决反对而未能如愿，欧共体则在农业贸易政策的谈判中表现出坚定的独立性和自主性，“标志着西欧国家战后对美经济依赖的结束”，并开启了欧共体作为美国在世界贸易中具有决定性意义的平等伙伴的新时代。[65]换言之，美国和欧共体在“肯尼迪回合”期间的农业政策分歧从一个侧面突出地体现了欧共体对美国在多边贸易谈判中“强加意志的有力抵抗”，[66]至此，以“肯尼迪回合”为转折点，关贸总协定制度初步形成美欧共同主导的新格局。
综上所述，“肯尼迪回合”是美国应对欧共体挑战的直接产物，是在国际格局出现重大变化的背景下举行的。通过“肯尼迪回合”，美国会同有关各方达成了大幅度的关税减让成果，进一步巩固了关贸总协定制度和大西洋联盟。鉴于此，美国发起“肯尼迪回合”的经济和战略目标基本实现。同时，以“肯尼迪回合”期间美国和欧共体在农业贸易政策上的颉颃抗衡为标志，美欧共同主导关贸总协定制度的新格局初步形成。
注释
[1]本文原载《史学月刊》2012年第12期，收入本书时做了适当修改。
[2]Andrew G.Brown，Reluctant Partners：A History of Multilateral Trade Cooperation 1850—2000，Ann Arbor：The University of Michigan Press，2003，p.101.
[3]舒建中：《关贸总协定的建立与美国对外政策》，《世界历史》1999年第2期，第33-40页。
[4]Timothy E.Josling，Stefan Tangermann and Thorald K.Warley，Agriculture in the GATT，London：MacMillan Press，1996，p.53.
[5]Donna Lee，“Endgame at the Kennedy Round：A Case Study of Multilateral Economic Diplomacy，”Diplomacy and Statecraft，Vol.12，No.3，2001，p.116.
[6]Sophie Meunier，Trading Voices：The European Union in International Commercial Negotiations，Princeton：Princeton University Press，2005，p.75.
[7]U.S.，Department of State，American Foreign Policy：Current Documents（cited as AFP），1961，p.1244.
[8]U.S.，Department of State，Foreign Relations of the United States（cited as FRUS），1961—1963，Vol.13，pp.46-47.
[9]FRUS，1961—1963，Vol.13，pp.97-100.
[10]FRUS，1961—1963，Vol.13，pp.134-135.
[11]C.Fred Bergsten，“Fifty Years of Trade Policy：The Policy Lessons，”The World Economy，Vol.24，No.1，2001，p.6.
[12]Council on Foreign Relations，Documents on American Foreign Relations（cited as DAFR），1962，pp.482-491.
[13]AFP，1962，pp.1383-1386，1390.
[14]Alice Enders，“Reciprocity in GATT 1947：From 1942 to the Kennedy Round，”in Jagdish Bhagwati，ed.，Going Alone：The Case for Relaxed Reciprocity in Freeing Trade，Cambridge：The MIT Press，2002，p.104.
[15]FRUS，1961—1963，Vol.13，p.246.
[16]FRUS，1964—1968，Vol.8，p.935.
[17]William S.Borden，“Defending Hegemony：American Foreign Economic Policy，”in Thomas G.Paterson，ed.，Kennedy's Quest for Victory：American Foreign Policy，1961—1963，Oxford：Oxford University Press，1989，pp.70，77.
[18]FRUS，1961—1963，Vol.13，pp.100，104.
[19]AFP，1963，pp.458-459.
[20]FRUS，1961—1963，Vol.13，pp.213-214，218.
[21]Timothy E.Josling，Stefan Tangermann and Thorald K.Warley，Agriculture in the GATT，p.58.
[22]AFP，1963，pp.1121-1125.
[23]AFP，1963，pp.1126-1127.
[24]Sophie Meunier，Trading Voices，p.83.
[25]Timothy E.Josling，Stefan Tangermann and Thorald K.Warley，Agriculture in the GATT，pp.57，62-63.
[26]AFP，1964，pp.1204-1206.
[27]FRUS，1964—1968，Vol.8，pp.614-617.
[28]Sophie Meunier，Trading Voices，pp.77，80.
[29]FRUS，1964—1968，Vol.8，pp.642-643，648-649.
[30]FRUS，1964—1968，Vol.8，pp.646-648.
[31]FRUS，1964—1968，Vol.8，pp.664-666.
[32]FRUS，1964—1968，Vol.8，pp.668-672.
[33]FRUS，1964—1968，Vol.8，p.680.
[34]FRUS，1964—1968，Vol.8，pp.690，694-695.
[35]FRUS，1964—1968，Vol.8，pp.690，714-715.
[36]FRUS，1964—1968，Vol.8，pp.702-707.
[37]FRUS，1964—1968，Vol.8，pp.711-712.
[38]FRUS，1964—1968，Vol.8，pp.730-732.
[39]Sophie Meunier，Trading Voices，pp.88-90.
[40]FRUS，1964—1968，Vol.8，pp.739-744，746-747.
[41]FRUS，1964—1968，Vol.8，pp.753-755，761.
[42]FRUS，1964—1968，Vol.8，pp.782-783.
[43]FRUS，1964—1968，Vol.8，pp.801-807.
[44]FRUS，1964—1968，Vol.8，p.816.
[45]FRUS，1964—1968，Vol.8，p.827.
[46]FRUS，1964—1968，Vol.8，pp.831-833.
[47]Sophie Meunier，Trading Voices，pp.91-92.
[48]FRUS，1964—1968，Vol.8，pp.839-840.
[49]FRUS，1964—1968，Vol.8，pp.851-855.
[50]FRUS，1964—1968，Vol.8，pp.861-862.
[51]FRUS，1964—1968，Vol.8，pp.893，895，898.
[52]FRUS，1964—1968，Vol.8，pp.899-900，902-903.
[53]FRUS，1964—1968，Vol.8，p.922.
[54]FRUS，1964—1968，Vol.8，pp.915，920-921.
[55]FRUS，1964—1968，Vol.8，pp.933，958-959.
[56]FRUS，1964—1968，Vol.8，pp.937-940，960.
[57]FRUS，1964—1968，Vol.8，p.970.
[58]FRUS，1964—1968，Vol.8，pp.973-974.
[59]FRUS，1964—1968，Vol.8，p.951.
[60]FRUS，1964—1968，Vol.8，p.935.
[61]FRUS，1964—1968，Vol.8，p.952.
[62]Mitchel B.Wallerstein，Food for War-Food for Peace：United States Food Aid in a Global Context，Cambridge：The MIT Press，1980，pp.171-173.
[63]FRUS，1964—1968，Vol.8，p.936.
[64]FRUS，1964—1968，Vol.8，p.646.
[65]Gian Paolo Casadio，Transatlantic Trade：USA-EEC Confrontation in the GATT Negotiations，Lexington：Lexington Books，1973，pp.181-182.
[66]Donald G.Beane，The United States and GATT：A Relational Study，New York：Pergamon，2000，p.157.