28日，张勋又以个人名义发表通电，列举各省同意出兵的数字。他自己声言愿出3万，据说奉天张作霖答应出两万，河南安徽各出1万，连同其它各省，总共可出兵10余万，军费由各省分摊。他还自告奋勇说：“督师之任，职务重大，勋虽不敏，愿任其难”，他认为按照这个计划挥师南征，就不难将南方革命党、进步党人的军事力量“一鼓荡平，灭此朝食”。
袁世凯在北京得到张、倪闹会的消息，不禁喜出望外，感奋不已。他连忙电召张勋进京，躺在病床上两眼泪汪汪地紧握住他往日并不喜欢的辫子大帅的手，嘴唇颤抖，半晌不知说什么是好。这时，这位恩恩怨怨和他整整厮混20年的老顽皮，俨然又成了他惟一的一名可亲可信而又孔武有力、足当大任的爱将，他只差没有说出“打下江山，与君平分”。然而，这不过是一种溺水者抓住了一根稻草就以为可以救命的心理错觉。事实上，张勋不仅不可能真正挽救袁世凯的必然灭亡，而且如前所述，他的所作所为本身就不是冲着保护他袁世凯而来的。他反袁也好，拥袁也好，根本的目的还在于复清。当他感到袁世凯的行为危及清室的存在时，哪怕他情知袁世凯对他有恩，也要毫不客气地反袁；而当他认为维护袁世凯有利于复清时，他即使心里正对袁世凯抱着一肚子怨气，也要拥袁。只有在这个意义上说，他才是一个真正胸怀开阔，大公无私，识大体、顾全局而不计个人恩怨的荡荡义士。他现在正是怀着这样一腔昂然大义，来和袁世凯尽释前嫌，重修旧好的。他确实希望袁世凯能重新振作起来，捏拢已势成散沙的北洋集团这个拳头，先把南方革命势力打下去再说。
但是，当他于5月30日在居仁堂内大总统卧室见到袁世凯时，他仅仅瞟上第一眼，就彻底失望了。这时候的袁世凯已经形容枯槁，面目黧黑，大失常态，以致不可辨认。除了已没有力气再照镜子的袁世凯本人之外，任何人一见面都会看出他的生命就要结束了。于是，张勋知道，再也用不着向他表现什么“一鼓荡平，灭此朝食”的英雄气概了。他只劝慰了几句“总统安心养息”之类的套话，便即告辞出去，急急南返徐州，去提前准备袁世凯死后的行动方略。路过天津时，他连自己的家门都没能来得及进。
还政于清开大会，北洋盟主做大梦
张勋自北京回到徐州时，西南独立各省已因冯国璋态度不诚实，张勋、倪嗣冲又扬言要以“兵戎相见”而通电拒绝参加南京会议。因而，南京会议只得不欢而散。冯国璋企图学习当年袁世凯逼清廷和孙中山相继让权的把戏，对袁世凯则挟南方以自重，对护国军则挟北方以自重的愿望，成了竹篮打水。他只好宣布“保境安民”，继续在袁世凯和护国军之间驻足观望，窥伺时机，而张勋试图替袁世凯集聚北方军事力量，一鼓平定南方的打算也成了猴子捞月瞎折腾。
南京会议毫无结果，而眼看袁世凯即将毙命，北京政坛将出现权力真空。这使念念不忘复辟的张勋顿时感到空前的神经紧张，而同时却又充满了希望。使他感到神经紧张的是，袁世凯一死，必然诱发北洋集团内部的权力之争。他很清楚，段祺瑞、冯国璋、徐世昌、袁克定（袁世凯长子）等人都有继承衣钵之野心。而他们四人中无论哪个继位，其他几个都不会服气。如果北洋内部真的闹起来，南方革命党必将趁势而入，整个局面将不可收拾。使他充满希望的是，北洋实力人物，个个都有一个封建脑袋，而且都曾是清朝旧臣，对于清廷都没有什么深仇大恨。如果大家都能认识到自己并无统驭八方、威镇朝野的实力和德性，从而一齐行动，来个还政于清，那么，袁世凯的毙命，岂不又是一个清朝复辟的大好时机？
为了紧抓住这一大好时机，张勋决定趁着南京会议的那点余温，即速邀集未独立各省参加南京会议的代表转赴徐州，接着开会讨论“还政于清”的问题。会议时间定于6月9日。由于这期间又有一些省宣布脱离袁世凯中央而独立，有的省则正在酝酿独立之事，致使与会者只有7个省的代表。
然而，形势变化快得令人吃惊。徐州会议还没有开幕，袁世凯就于6月6日在新华宫一命呜呼。袁世凯的死虽然不出张勋所料，但他却没有想到，袁世凯在临死之际，竟在继任总统候选人名单中写上了黎元洪的名字。而另外两个候选人徐世昌和段祺瑞经过商量，竟又决定“以约法规定，大总统出缺时，应以副总统继任”为理由，“依法推黎公继任大总统”。这样，北京的权力真空即被迅速填补，他希望在徐州会议上讨论解决的“还政于清”的问题，又变得前景模糊起来。
尽管如此，他还是决定要坚持召开徐州会议。因为他觉得不管形势怎样变化，拥清复辟的事，他迟早总是要办的。而要搞复辟，就不能不取得各北洋同僚的支持与配合，虽然他也知道现在要把一个个心怀鬼胎、野心勃勃的北洋实力派将领重新团结起来是何等的困难，但他又觉得自己大公无私，拥立旧主，以大义名分为号召，得道则必然会多助。不过，由于眼下形势毕竟已变得更加复杂化，为谨慎起见，他还是把原定直接付议的“还政于清”问题暂时收缩了一下，转而将议题改为加强北洋内部团结，共同对付南方革命党的问题。
会议于6月9日如期召开，3天后结束，张勋自任主席。结果达成十项重要协议，其中最主要的是：
一、应坚持清室优待条件绝不变更。
二、绝对抵制迭次倡乱之一般暴烈分子参预政权。
三、嗣后中央设有弊政足为民害者，务当全力电争，以尽忠告之义。
四、固结团体，遇事筹商，对于国家前途，务取同一态度。
这些共同纲领的成立使张勋大受鼓舞。想想冯国璋辛辛苦苦张罗的南京会议开得焦头烂额毫无成果，他觉得自己的号召力毕竟还比冯国璋大，而这种号召力的产生，除了自己资历深、实力厚之外，无疑又是来自自己所持道义的崇高。他决心再接再厉，下一步定要正式把北洋集团从名义到组织机构完整地成立起来。他现在最担心的是，到了关键时刻，段祺瑞和冯国璋可能不会真心跟他合作。这一方面是因为他心里很清楚，他们中间谁都想当北洋老大，彼此必然互不服气；另一方面，他也怀疑段、冯一心想自己当政，在扶清复辟问题上观点是否真能跟他一致。
出于这种担心，散会之后，他特派参谋恽毓昌急携其亲笔信到南京与冯国璋洽商。没想到冯国璋竟出人意料地谦虚。他高高兴兴地接读了张勋的来信，并对其观点大加赞赏，而且也特派亲信幕僚胡嗣瑗持亲笔复信送到徐州，表示“一切尊重大哥所议，诸事唯大哥马首是瞻！”张勋是一个直心直肠，言必信、行必果的硬汉。他现在以己度人，觉得冯国璋既然言词如此恳切，必定多少有几分可信，因而对冯国璋这一头，他总算大体放下了心。
接着，6月28日，他亲赴彰德（今安阳市）参加袁世凯葬礼。各省北洋将领很难得地齐集一堂。张勋与徐世昌、段祺瑞分别谈论了成立各省督军联合会的问题，试探他们的态度。又没有想到徐、段竟也非常爽快地答应参加。段祺瑞过去任袁世凯政府陆军总长期间，曾因张勋老是在他面前恣睢跋扈、大摆其老资格而对张勋颇为讨厌。这回却也“大哥”长、“大哥”短地叫得特亲切。由于徐、冯、段都明确表示尊重张勋担任北洋盟主，7日，段祺瑞还以北京政府总理名义，正式任命张勋为安徽督军。比当年4月袁世凯生前任命署理安徽督军又进一步。
这就使得张勋进一步解除了顾虑。他觉得现在可以比较放心地开始进行他的冒险准备工作了。他觉得他的复辟工作的基础，还在于继续抓牢各省军阀，务求大家在思想上、行动上取得完全的一致。为此，他又于9月21日与安徽省长倪嗣冲联名电邀各省督军举行第二次徐州会议。参加这次会议的督军和代表，由第一次徐州会议的7省增加到13省。它们分别是安徽、江苏、江西、湖北、河南、山东、直隶、甘肃、奉天、吉林、黑龙江、福建、广东（逃到海南岛的龙济光）等。但直到这时，他在复辟的策略上仍然比较谨慎。当倪嗣冲在会上首先提出“还政于清”的问题时，他还表示此时讨论这一问题还为时过早，应该集中讨论如何反对国民党阁员履行职权，和各省督军如何插手干预国会立法的问题。最后，会议决议成立“十三省区联合会”，又称“十三省督军团”，或简称“督军团”，以团结北洋内部，排斥“乱党”参政，凭实力统一全国为宗旨。张勋被正式确认为“督军团”大盟主。
至此，张勋即以为他真的已经受到了北洋同僚的普遍尊重。凭着这一身份，日后在机会适当时，他便不难率领众弟兄一鼓作气，拥护清帝复位。遗憾的是，年已花甲有余的张“大哥”，纵有数十年风雨经历，而他在政治上却仍然不过是一个天真的理想主义者而已。他过分执拗地生活在理想境界之中，以致忽略了现实世界的复杂性，头脑里总是幻化出一些妙不可言的美好图景，而不知可怕的陷阱就在自己脚下。
实际上，无论是徐世昌、段祺瑞，还是冯国璋，都绝不会甘居其下风。如果说徐世昌没有兵力还不得不迁就他三分的话，那么，段祺瑞和冯国障则都在各省有着自己的一派强大实力，而且他们的名望都比他高，可以说完全没有必要奉承他张勋这样一名土老冒。他们现在异乎寻常地装出一副热爱“老大哥”的样子，只不过是别有用心地要利用他张勋这门莽大炮去扫除他们通往最高权力宝座道路上的障碍而已。
原来，早在袁世凯死去之日，段祺瑞便想凭借实力直接接班当总统。但没想到徐世昌却主张根据约法让黎元洪当。实际上，徐世昌这一主张是为北洋集团着想，因为他也知道，如果由自己或段祺瑞接任总统，不仅南方独立各省不会同意，北洋集团内部争权斗争亦必随即爆发，结果必然使北洋集团内外交困，一败涂地。而利用黎元洪出面来当元首，一方面南方独立各省可能接受，有利于促成南北对峙局面的结束；另一方面，黎元洪身在北京，不啻北洋派手中的政治俘虏，实权仍然操在北洋集团手中，还可以随时利用这个俘虏为北洋的利益服务，岂不比那徒拥虚名而招灾祸的直接登台要妙得多！但在段祺瑞这个权欲熏心的野蛮军人看来，徐世昌这一套拐弯抹角的把戏未必有多大必要。但他当场又不便反对，只得表示同意，而实际上心里却因此难受得很。他竟然在自己亲笔起草的内阁致各省军政长官的通电上写道：“黎公优柔寡断，群小包围。东海（徐世昌字菊人，号东海）颇为各方推重。弟以约法规定，大总统出缺时，应以副总统继位，故依法推黎公继任大总统。”
这份因为没当上总统而明显地发泄个人意气的电文，岂似出自一位内阁总理之手？然而，段祺瑞却毫无顾忌地命令秘书拿去照发。秘书拿着稿子左右为难，原文照发吧，实在有失总理体面。不照原文发吧，他又不敢擅改总理亲拟的电文。皱了老半天眉头，总算想出了一条劝说段总理改稿的理由。他小心翼翼地趋近段祺瑞跟前说：“总理，咱们既然把元首大位都让给他了，何不做人情做到底，把这几句不中听的话省了？”段祺瑞这才提起笔来把前头两句话涂去。段祺瑞既然如此不甘居于黎元洪之下，他就预料到自己与黎元洪之间必有一场好斗。黎元洪虽是一个被人戏称为“泥菩萨”的无用之辈。但他有很高的政治声望，而且有议会作后盾，要想打碎这只“泥菩萨”，非团结北洋集团各实力人物一致行动不可。这样他便不能不考虑如何与实力雄厚的张勋相处的问题。
不过，最初，他仍未寄希望于张勋在团结北洋方面发挥多大的作用。他首先想到的是拥有华东半壁江山的冯国璋。他想先以暗许拥护冯国璋当总统为条件，拉冯国璋合谋倒黎。但冯国璋经过南京会议的挫折，已变得比段祺瑞老练和稳重得多。从内心来讲，他并非不想当总统，但他却已经知道，当总统必须等待时机成熟，而且不能由自己亲自出面直裸裸地去干。眼下张勋正急于联络各省谋求复辟，他要谋求复辟，就必然要搬掉现任总统黎元洪这块绊脚石，阻止革命人参政，外加讨伐南方敌对派。这些必然得罪各方政治势力的事情，何妨让张勋方面去干到底？等张勋把黎元洪搬倒了，到时候他的复辟梦定做不圆。那时，皇帝上不了台，总统位子又空着，岂非趁势而起的最佳时机？因此，他便给段祺瑞回信说：“我等虽是北洋嫡系，理当主持北洋事务，戮力维护北洋利益，但现今有些事还是以徐州的张少轩牵头为好。他年资在我等之上，是我们的老大哥，遇事总要请他出来主持。”
段祺瑞一想也有道理，于是他也便一改以往对待张勋的态度，竟然“甘拜下风”。推出张勋来当北洋盟主，利用张勋这把板斧去先砍掉黎元洪再说。而张勋却被一时的假象所迷惑，以为冯、段真的对他尊重起来了，并且还有可能赞助他的复辟大计。他有时虽然也怀疑这两位袁门高徒到底能在多大程度上与他合作，但他又想，反正为了复辟，能团结的都得团结，管他妈的各人心里打的什么鬼主意呢？
府院之争堪纷扰，欲图复辟写誓书
形势完全不出段祺瑞之所料。他和黎元洪分别担任总理和总统之后，府院之间的斗争如期展开。而张勋也就乖乖地按照冯、段二位贤弟为他设计的戏路进入了角色，当起了北洋集团排斥打击异己的出头鸟。而他们的首要打击对象就是黎元洪。
黎元洪是一个被辛亥革命的浪潮卷入革命队伍的封建军阀。他的思想本质并没有什么先进性可言。但他不属于北洋体系，长期受到袁世凯冷落和压制，内心难免不服。现在袁世凯死了，他继任总统，自然想正儿八经地行使总统职权。但他没有军事实力为后盾。因而不得不以开放党禁，重开国会实现“真正的民主”来作为其政治旗帜，以取得各在野派政治势力的支持，并凭借包括有各派的政治势力的代表参加的国会为其权力支点，从而不可避免地走上与北洋集团抗衡的道路。
6月16日，黎元洪下令南北停战，以表示他为全国一统之大总统。29日宣布遵行民国元年《临时约法》，恢复国会，以迎合国民党参政之要求。7月4日，黎又申令惩办杨度、梁士诒、孙毓筠等帝制祸首，以息举国之民愤。这一系列行动，一方面确实包含有促进南北和解，实现全国和平统一之愿望，但就他内心来说，更主要的方面还是为了把南方地方军阀和革命党、进步党势力引入中央政权，以打破北洋军阀独裁的局面，争得自己作为总统的应有之地位。
对于张勋来说，维护北洋集团的共同利益固然重要，但他更关心的是他的拥清复辟的“宏伟蓝图”。而黎元洪上台以来的所有这一切行动，不仅是对北洋集团的狂妄冒犯，而且更重要的是大量革命党议员涌进北京，甚至担任内阁部长，无疑会给他的复辟理想带来毁灭性的威胁。这是他绝对不能容忍的。因此，他除以个人名义发表通电反对惩办帝制祸首之外，还在第二次徐州会议上极力迎合段祺瑞阻挠复法的阴谋，突出地宣布反对恢复《临时约法》和反对所谓“暴乱分子”参政，从而开了中国近代史上军人直接干政之先河。
由于十三省区联合会（即督军团）明显地对北京政局构成威胁，黎元洪不得不于9月29日下令禁止军人开会干政。但是，既然北洋军阀集团一开始就一致把他当成了攻击目标，他的命令无疑只能进一步加剧张勋等人的倒黎活动。在稍后不久的1917年1月11日，张勋又接着召开了第三次徐州会议，十三省督军再次联名宣电斥责议院“专事党争，徒闹无益”，并指责黎元洪“宠信屑小政客”，对总理段祺瑞“信任不专”，以致“施政无力”，治国“功效不彰”。从而公开把矛头反指向了黎元洪本人。
不久，黎、段之间因在对德外交方针问题上意见不一，致使所谓“府院之争”急剧升温，最后终于发展到彼此决裂的程度。按照正常的规律，张勋肯定应该坚定地站在段祺瑞一边继续倒黎。然而，奇怪的是，到了这种关键时刻，张勋这门轰黎的大炮却突然哑了火。他神秘兮兮地突然在黎段之间保持中立，表现出一副令人吃惊的超然物外的态度。