书城政治战后国际关系透视
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第44章 当代全球问题(15)

美国自1999年以来就不断增加边境巡逻站以及边境检查人员,在全美边境特别是西太平洋沿岸增设铁围栏,以提高边境防堵能力。美国移民和归化局(INS)还加强了对非法移民案件的调查,依据《移民与国籍法》,对不符合法律规定者严格限制入境。2001年“9·11”事件发生后,为了配合反恐和维护美国本土安全的需要,美国政府对于非法移民的防堵和打击的力度加大了。一方面,美国加大了资金的投入和机构的调整。2002年1月,美国总统布什提出了增加移民控制事务经费预算的计划。在这份计划中,移民控制工作的经费被要求增加29%。这些增加的经费将用于雇用新的移民官员和增添800名新的海岸警卫人员。海岸警卫工作基金和边境保安的费用也得到了大幅度的提高。2003年,移民和归化局收编了国土安全部下属的公民及移民服务局(CIS)和边界及交通安全局(DBIS)两个部门,以增强移民控制工作的效率。另一方面,美国陆续将大批的非法移民驱逐出境。美国司法部曾下令驱逐境内数十万没有合法身份的外国移民。此后,移民和归化局又多次进行了团体驱逐行动。2002年7月,100多名巴基斯坦和62名菲律宾无证移民被迫离开美国。同年8月,多达6000名阿拉伯后裔非法移民也被递解出境。2004年8月起,美国又实施了新的非法移民遣送程序,加快了对非法移民的遣送进程。这项程序实施以后,来自墨西哥和加拿大以外国家的非法移民,如果在距离边境160公里以内的范围被捕,在八日内就将被遣送回原籍国。

英国政府在2000年多佛尔惨案发生以后,拨款200万英镑给专门负责收集海外情报的机构M16。M16率先成立专门小组,致力于扫荡走私非法移民的犯罪团伙。2001年4月25日,英国内务大臣斯特劳宣布英国将运用新办法遏制非法移民,这些新办法包括使用指纹验证系统和X光机检查等候进入英国境内的卡车。2002年5月23日,英国内政部又出台了旨在加大打击非法移民的措施。英国将出动海军军舰中途拦截载有偷渡者的船只,也将动用军事运输机对被拒绝的申请避难者进行遣返。此外,英国政府还把对索马里、斯里兰卡和土耳其等一些国家的发展援助与它们接纳被遣返非法移民的承诺挂钩,力图使非法移民的遣返更为有效。

在西班牙,阿斯纳尔于2000年再次当选首相后,政府大幅度调整了移民政策,把打击非法移民作为仅次于反恐的国家重要任务。2002年6月,阿斯纳尔提出在技术和经济上援助非法移民来源国加强边境控制,严厉打击非法移民。同时与非法移民来源国建立确认非法移民的“统一标准”,联手遏制非法移民活动。2003年5月,西班牙部长会议通过了旨在加强打击非法移民的《外国人法》修正案。修改后的《外国人法》加大了同航空公司合作打击非法移民的力度。这一修正案规定,任何航空公司的航班在进入西班牙机场前必须向西班牙政府有关部门提供航班上持有旅游签证和往返机票的旅客名单。同时,航空公司还必须提供在旅游签证有效期满后没有持返程机票回国的旅客名单。西班牙政府有权根据情节轻重向不予合作的航空公司进行不同程度的惩罚。

意大利政府在贝卢斯科尼出任总理后,仅2002年上半年就赶走了4万非法移民。2002年6月,意大利通过了新移民法,规定被驱逐出境的非法移民若再次入境,将被视为违法行为,判1~4年徒刑;帮助非法移民入境者,可判4~12年徒刑,并罚款1.5万欧元。2002年7月11日,意大利议会通过了一项打击非法移民的法案,允许有关机构采集非欧盟国家移民的指纹,并可以对一些非法移民实行1年的监禁。这项法案要求,非法移民一经发现,立即驱逐。若被驱逐过的非法移民再次偷渡到意大利,将受到1年监禁的惩罚。另外,这项法案规定,只有找到工作的移民才能取得为期2年的居留许可,而且一旦失去工作,居留许可就失效。

在大洋洲,澳大利亚通过立法清理了在基督岛和阿什莫礁的非法移民。2001年8月,澳大利亚拒绝载有434名阿富汗偷渡者的“坦帕”号货轮靠岸。此后通过协商,澳大利亚以提供援助和免除债务为代价将这批偷渡者转往瑙鲁和新西兰。同年10月,澳大利亚国会通过《边境管制法》修订案。该法案规定:非法入境澳洲者将永远得不到政府授予的永久居留身份,他们的家人也永远不能来澳洲与之团聚;非法移民离澳之后都不得再次入境;一旦非法移民原住地状况有所改善,即对其予以遣返;毁灭身份证件以图隐瞒真实身份者,将被剥夺在澳申请难民的资格;对组织非法偷渡者的最高处罚为20年监禁。

除了各个国家采取的国内措施以外,它们还积极寻求双边和多边合作,通过签署协议、采取联合行动等多种方式共同打击非法移民。这种合作首先出现在非法移民流入国家反偷渡战略。在这一战略实施的过程中,部署在非法移民来源国和中转国的美国移民和归化局官员同所在国政府密切合作,收集有关偷渡分子和偷渡犯罪团伙的情报,培训所在国政府机构和航空公司识别伪造证件,以截获这些国家中意图偷渡到美国沿岸的非法移民。从1997~2004年,美国移民和归化局共培训了4.5万名其他国家的官员和航空公司工作人员,拦截了7.4万名试图从这些国家过境到美国的持伪造证件者。2001年,美国又与13个拉丁美洲国家发起了名为“国际交叉路行动”的防堵非法移民行动。仅在两周半时间里,就有38名组织偷渡者被捕,另有约7898名试图偷渡到美国的非法移民被截获。为应对非法移民,2004年1月8日,法国与中国签订了合作协议。根据这一协议,双方计划互换警官。通过互派联络警官,两国的相关部门可以简化非法移民的遣返程序。在联络警官的协助下,一旦有人被认定为非法移民,可以立即得到领事许可,被遣返回原籍国。

在打击非法移民方面的合作不仅出现在非法移民流入国与来源国或者中转国之间,也出现在不同的非法移民流入国之间。2001年2月4日,英国首相布莱尔与意大利总理阿马托在发表的声明中表示,英国和意大利将采取联合行动,防止非法移民从巴尔干地区进入西欧。两国通过协商,计划筹建巴尔干地区欧盟联络员网并向巴尔干地区派驻特别警察和移民官员。双方还致力于设立专项基金遣返非法移民,并寻求控制和严惩非法移民犯罪集团。2002年,在与英国政府进行商谈之后,法国政府决定关闭位于英法海底隧道附近的桑加特非法移民营地,以制止那里的非法移民冒险潜逃到英国。法国政府还决定简化难民申请程序,以避免庇护申请者因为申请程序的烦琐而出逃成为非法移民。

在解决非法移民问题的过程中,除了主权国家之外,国际组织也发挥了独特而积极的作用,欧盟在这方面尤为突出。2000年6月,欧盟首脑会议就打击非法移民问题达成协议,决定在2002年底以前,成员国在共同的边境开展联合巡逻,并建立移民联络官网络。会议还决定尽快制定统一的签证资料认证系统,尽早结束与第三国有关非法移民问题的谈判,并根据欧盟委员会的有关规定确定非法难民的遣返计划。2002年4月26日在卢森堡举行的欧盟司法和内政部长理事会会议通过一项决议,同意欧盟各成员国加强协调与配合,加大打击非法移民的力度。决议还要求,各成员国警方应当改进情报系统,加强与其他国家警方之间的联系与合作,并积极运用最新技术。同年6月,欧盟首脑会议讨论了如何有效控制非法移民问题,并通过了一项行动计划。这项计划的主旨是:进一步协调统一各国的难民收容政策;采取措施打击非法移民团伙组织;强化欧盟共同边界的控制;加强与非法移民来源国的合作等。2003年6月,欧盟首脑会议敦促巴尔干国家采取积极措施,制止非法移民利用其领土作为中转站进入欧盟。同年9月12日,28个欧洲国家的内政和司法部长在罗马一致同意:欧洲各国将对外来合法移民实行“配额制”,移民配额数量取决于移民来源国与欧盟的合作程度。

近年来,联合国在打击非法移民方面也做出了积极努力。联合国大会1998年12月9日通过决议,决定设立政府间特设委员会,以拟订有关打击跨国有组织犯罪的全面国际公约,并讨论酌情拟订处理海上偷渡等问题的各项国际文书。2000年,联合国大会正式通过《联合国打击跨国有组织犯罪公约》,以及关于打击陆、海、空偷运移民的补充议定书和其他议定书。大会的决议呼吁所有国家和区域经济组织尽快签署和批准《联合国打击跨国有组织犯罪公约》及各项议定书,以确保公约及其议定书迅速生效。同年,美国等79个国家在意大利巴勒莫签署了联合反偷渡移民议定书。这项议定书经过40个国家批准后得以生效。议定书的签署和生效将在各国处理非法移民问题上发挥越来越重要的规范与协调作用。

从各种全球性联系日益密切的大趋势来看,特别是从经济全球化日益加速和深化的背景来看,非法移民问题将会是一个长期存在的现象。世界各国尤其是发达国家与发展中国家之间的经济发展水平的差距,发达国家由于经济发展、本国人口的减少与老龄化而对廉价劳动力的需求,各种跨国有组织犯罪集团为谋求经济利益而进行的猖獗活动,构成了非法移民问题存在的重要条件。当然,各种全球性联系的加强和国际合作的发展,也为各国解决非法移民问题,打击跨国有组织犯罪创造了进一步密切合作的条件。这样的国际合作可以在一定程度上遏制非法移民问题上升的势头。不过,由于非法移民问题的存在有着复杂的社会原因,要彻底解决这个移民问题,国际社会还需要付出更大的努力,既要解决全球协调发展,缩小南北鸿沟的问题,建立更公平的国际政治、经济秩序,也要解决打击跨国有组织犯罪,消除各种盲目追求移民的糊涂观念,以及建立更为合理的移民制度的问题。实现这样的目标,世界各国无疑还有很长的路要走。