摄政·关白政治
摄政与关白起源于9世纪后半叶，出现的主要原因之一是外戚藤原氏的强势。天安二年（858）八月，32岁的文德天皇去世。年仅9岁的皇太子惟仁亲王继承皇位，即清和天皇。日本历史上的第一位幼帝诞生。年幼的清和天皇，自然是无法处理朝政的，因此他的外祖父——太政大臣藤原良房大权在握，总揽朝政。贞观八年（866），朝廷发生了应天门之变事件。事件之后，已成年的清和天皇赋予藤原良房以“摄行天下之政”的权力。藤原良房死后，他的养子藤原基经继续辅佐清和天皇，处理朝廷大小政事。贞观十八年（876），27岁的清和天皇让位，继承皇位的是藤原基经的外甥——皇太子贞明亲王，是为阳成天皇，年龄也是9岁。清和天皇在让位的同时，命令时任右大臣的藤原基经“保辅幼主，摄行天子之政”。摄政之制由此创始。
元庆八年（884），年仅17岁的阳成天皇迫于藤原基经的压力，让位。光孝天皇即位，时年55岁。由于光孝天皇是具有执政能力的成年天皇，因此无法再设置辅佐幼帝的摄政之职。当时，藤原基经已经位高至太政大臣。为此，光孝天皇召集文人官僚以及法律方面的专家讨论太政大臣的具体职掌。众人讨论的最终结果是，太政大臣相当于唐王朝的“三师三公”，位于亲王之上，没有具体的职掌，但是可以统管一切。于是，光孝天皇敕诏宣布：太政大臣藤原基经具有辅弼天皇、总领百官的重任，无论是应上奏天皇的事，还是天皇下宣的事，都必须先咨禀藤原基经。虽然光孝天皇赋予藤原基经的权限不像摄政那样可以代行天皇大权，但是却能介入天皇对国政的决定及其实施。
仁和三年（887），光孝天皇亡故，21岁的宇多天皇即位。即位后不久的宇多天皇宣布：朝廷的政事无论大小都“关白”于太政大臣藤原基经，一如光孝朝时期，百官的上奏和天皇的下宣都经过藤原基经。“关白”一词源于中国，意喻通达百官上奏事宜和天皇下宣事宜。关白之制确立。
宽平三年（891），藤原基经离世。此后，宇多天皇实行亲政，没有再设置关白。其后的醍醐天皇时期（897—930）也没有设置摄政或者关白。延长八年（930），醍醐天皇让位，朱雀天皇即位。朱雀即位时，只有8岁，他的舅舅、时任左大臣的藤原忠平（藤原基经之子）以摄政的身份，代行天下之政。承平七年（937），15岁的朱雀天皇举行意味成年的元服仪式。天庆四年（941），藤原忠平被任命为关白，其地位、权限直追他的父亲藤原基经。天庆九年（946）四月，朱雀天皇突然让位，他的弟弟成明亲王即位，是为村上天皇。村上天皇即位时，年已21岁。藤原忠平依然身居关白之位，辅弼村上天皇。天历三年（949），藤原忠平去世，村上天皇亲政，没有再任命关白，但是重用藤原忠平的两个儿子——藤原实赖和藤原师辅。
康保四年（967），村上天皇去世，其子宪平亲王即位，即冷泉天皇。冷泉天皇即位时，年纪18岁，其外祖父藤原师辅已经过世。即位后，冷泉任命其叔外祖父藤原实赖为关白。安和二年（969），冷泉天皇让位，他的弟弟——11岁的圆融天皇即位，藤原实赖就任摄政，辅佐幼主。翌年（970），摄政藤原实赖以71岁高龄逝去，圆融天皇的舅舅——时任右大臣的藤原伊尹（藤原师辅的长子）继任摄政。天禄三年（972），14岁的圆融天皇元服，就在这一年的十一月，摄政藤原伊尹因病而亡。天延元年（973），圆融天皇的另一个舅舅——藤原兼通（藤原师辅的次子）就任关白。贞元二年（977）十一月，藤原兼通病亡，临终前，他把关白之位让给了时任左大臣的藤原赖忠（藤原实赖之子）。
永观二年（984），圆融天皇让位，皇太子师贞亲王即位，是为花山天皇。花山天皇是冷泉天皇与藤原怀子（藤原伊尹的女儿）所生之子。他即位后，继续任命藤原赖忠就任关白。宽和二年（986），花山天皇出家，藤原兼家（藤原师辅的三子）的外孙、7岁的怀仁亲王继位，是为一条天皇。一条天皇即位后，藤原兼家作为摄政，代替天皇处理朝政。
藤原兼家之前的每一位摄政或关白，在律令制下的大臣体系中，最终都位高至太政大臣。但是藤原兼家成为摄政之时，他的官职只是右大臣，其上还有太政大臣藤原赖忠和左大臣源雅信二人。对于藤原兼家来说，等待太政大臣之位的空出，似乎需要相当长的时间。于是，在就任摄政后不久，藤原兼家辞去了右大臣一职，同时将摄政的政治地位提升至相当于三宫（太皇太后、皇太后、皇后），高于三公（太政大臣、左大臣、右大臣）的程度。由此，摄政成为独立于律令制大臣体系的职位，并且其地位超越所有的官职。
永祚二年（990）正月，11岁的一条天皇元服。同年五月，藤原兼家辞去摄政，改任关白。不久，藤原兼家出家，把关白之位让给他的长男藤原道隆。此后，藤原兼家一族长期独占摄政或关白之位，以摄政·关白为中心的政治体制达到顶峰，尤其是藤原兼家的五男藤原道长身为一条、三条（藤原兼家的外孙）、后一条（藤原道长的外孙）三代天皇的外戚，势力无人比拟。而藤原道长的长子藤原赖通在后一条、后朱雀（藤原道长的外孙）、后冷泉（藤原道长的外孙）三代天皇时期，就任摄政或关白，50年间保持了藤原道长一族的荣华。
“政”与“定”
“政”是天皇或者太政官对诸司、诸国上申的事宜做出指示、决定的政务处理。律令制下的朝廷政务处理，原则上是天皇每日早朝时在大极殿听政，对中央诸官司、地方诸国上奏的重大事宜做出决定。在平安宫的布局中，大极殿之南设有朝堂院，早朝时，朝堂院是臣下着座或列立的场所。如果天皇出席早朝，可以从大极殿直接看到臣下在朝堂院处理政务的情景。平安时代前期，朝堂院的政务处理流程大致为：早朝时，官人们进入朝堂院后，各司的官人在规定的位置（朝座）就位，各自处理日常政务；弁官（弁、史）或外记向大臣依次宣读需要大臣裁决的上申文书（略称申文），经过议政官的讨论，最后以大臣的名义给出处理的意见（若大臣没有上朝，则由大纳言主持议政）；诸司的代表也可在弁官的引导下，直接向大臣请示政务。有些重大政务的处理，如果议政官无法做出最后的决定，还需要上奏天皇，由天皇做出最终的指示。
延历十一年（792）十月，朝廷将五位以上官人的上朝出勤日（上日）的计算方法，改为通计出勤内里的日数，而不是单算在朝座的出勤日。这说明在当时，五位官人上朝的场所除了朝堂院以外，还有内里，也就是说，天皇听政的场所从大极殿移至内里。随着天皇听政空间的变化，诸官司的官人也无需每日在朝堂院处理政务。《延喜式》规定，每年的十一月至翌年的二月，朝廷的政务处理不在朝堂院举行，而是在各官司的曹司举行；而在三月和十月，也只有一日、十一日、二十一日3天在朝堂院举行政务处理。
平安前期，内里的正殿——紫宸殿是天皇处理日常政务的场所。平安中、后期，天皇听政的场所又改为内里的清凉殿。原有的天皇每日听政也渐渐地变成旬政，即每月的一日、十一日、十六日、二十一日，天皇在内里的紫宸殿举行听政仪式，听政仪式之后，天皇设宴赏禄臣下。当然，平安时代也有少数天皇坚持每日听政，例如根据《日本三代实录》的记载，仁明天皇于在位期间（833—850）每天御紫宸殿，听政事。但是自文德天皇（850—858年在位）以后，就再也没有这样的天皇了。甚至连旬政也渐渐地疏于举行。10世纪以后，多数天皇每年只是在二孟旬（孟夏的四月一日和孟冬的十月一日），形式上举行听政仪式，而且即使是这两次形式上的听政，天皇也会经常不出席。
随着天皇听政的次数越来越少，朝廷的日常政务就由太政官机构处理，也就是公卿（议政官）听政。在平安宫朝堂院的东侧，设有太政官曹司厅，是太政官的事务室。在此，弁官受理诸司、诸国的上申事宜，然后将需要请示公卿的申文上呈公卿，公卿们经过讨论，最终以上卿（出席公卿听政的官位最高者）的名义作出决裁。弘仁十三年（822），公卿听政的场所从太政官曹司厅移至位于内里近旁的太政官侯厅（即外记厅，位于内里建春门以东）。外记厅的公卿听政与太政官曹司厅的公卿听政相比，二者只是空间不同，其政务处理的过程基本相同。外记厅的公卿听政（外记政），原则上，除停政日、休日以外，应该每日举行。外记政结束后，公卿等官人继续移师到位于外记厅之南的南所（侍从所），处理申文，称为南所申文。公卿们在外记政、南所申文时无法决定的申文，或者上奏天皇，由天皇决裁，或者呈给其他上卿决定，或者等候举行阵申文时处理。10世纪后半叶以后，外记政的举行次数越来越少，时而每月七八次，时而每月三四次。由于南所申文的举行是以外记政的举行为前提的，所以外记政的次数减少，必然带来南所申文的次数减少。元庆八年（884）五月九日“右大臣宣”：
今朝有事，公卿早参入内里，不可更就侍从所座，弁官所申之政，宜於左近阵令申者。
也就是说，左近卫府的阵替代侍从所（南所）成为弁官上呈诸司·诸国申文、请示公卿意见的场所。这种政务处理的方式也称为阵申文。在阵申文出现后，南所申文方式依然存在。与南所相比，近卫府的阵的位置离天皇居住的清凉殿更近。大多数情况下，阵申文的上卿（当日出席听政的官位最高的公卿）也比南所申文的上卿官位高。同南所申文一样，阵申文中无法决定的事宜，也要由大臣上奏天皇。
从朝堂院→外记厅·侍从所→阵的演变来看，公卿听政的场所渐渐移向内里，这意味着原本独立于内里（天皇生活空间）的朝堂院，其作为朝廷政务空间的功能逐渐减弱。弘仁九年（818），朝堂院改称为八省院，主要举行与神事、佛事、外交等有关的仪式。此外，10世纪以后，弁官在受理诸司、诸国的上申文书以后，根据政务的重要性，把申文分为“申一上杂事”和“申大中纳言杂事”两大类，前者上呈以大臣为上卿的公卿听政（阵申文），后者上呈以大、中纳言为上卿的公卿听政（外政记）。
“定”是朝廷处理政务的另一个体系，即公卿合议国政的会议，根据定的举行场所，具体地有阵定、御前定、殿上定等形式，其中最为代表性是阵定。阵定，又称仪议，是指公卿在近卫府的阵（阵座，主要是左近卫府的阵）就座，集体磋商政务。阵定的议事流程大致如下：
a上卿奉天皇的敕令，派遣外记通知诸公卿阵定的日期。
b如果天皇下达了阵定的议题，则在阵定举行之前，太政官事务局的弁官要调查相关事宜的先例，或者由外记调查近例，并作成文书。
c如果有诸国申请的事，假若天皇敕旨“可定申”，则弁官也要调查相关的先例。
d阵定当日，诸公卿前往近卫府的阵（阵座）就座；由上卿传达天皇敕旨，如有文书，诸公卿传阅，兼任大弁的参议宣读文书；然后，依官位，自低向高，诸公卿一一阐述自己的意见，由大弁一一记录下来，作成“定申旨”（“定文”），交给藏人头（藏人所的长官）上奏天皇。如果是“轻事”，则无需作“定文”，口头上奏即可。
阵定的议题范围涉及广泛，包括神佛事的举行或停止、刑事的裁判、宫殿的营造、宋商人的安置、“异国凶贼”（刀伊人）来袭的对策、诸司·诸国申请的杂事、受领功过等诸方面，事关政治、经济、外交、地方统治等重大国策。现据文献史料记载，列举宽仁三年（1019）六月二十九日的阵定实例：
a。六月二十八日，大外记小野文义通知各位公卿翌日（二十九日）有阵定，定诸国申请杂事，并确认诸公卿是否能够参加。
b。二十九日的阵定，参加者有大纳言藤原实资、藤原齐信、藤原公任，中纳言藤原行成，参议源道方、藤原朝经等。此次阵定的主要议题：诸国国司及镇守府将军平永盛等申请杂事；有关追讨刀伊人的事；石清水八幡宫寺别当定清等申请元命为权别当的事；是否奖赏大宰府上报的与刀伊人作战的勋功者事，等等。对于议题，公卿们一一审议，作成相应的定文。其中，在讨论是否可以奖赏大宰府上报的勋功者时，大纳言藤原公任与中纳言藤原行成一开始主张不可以奖赏，但是大纳言藤原实资通过列举宽平六年（894）对击退新罗人的对马岛岛司文室善友给予奖赏的前例，力主应该奖赏与刀伊人作战的勋功者，最终参与阵定的公卿们取得一致的意见，作成定文。
此次阵定的定文上奏给后一条天皇后，对于公卿们议定的意见，后一条天皇基本上都同意采用。但在石清水八幡宫寺申请之事上，公卿们的意见是：应该有正式的行政文书，阐明元命就任权别当的理由，否则难以同意，对此，后一条天皇没有采纳公卿们的意见，而是命令元命马上就任权别当。由此可以看出，阵定并不是决定国策的最后阶段，公卿的各种意见仅作为参考意见，以定文形式集中上奏天皇，天皇有权否定公卿们的意见。
此外，有些议题可能出现在多次的阵定上，反复进行讨论，直至做出决定。例如，长德四年（998）十二月十四日，在伊势国，前下野国守平维衡与同族平致赖关系交恶，各率众互相射杀。此事作为议题之一，在同年（998）十二月二十六日的阵定上，被以左大臣藤原道长为首的公卿议定，命令伊势国司催促平维衡与平致赖二人上京接受讯问。平维衡与平致赖上京后，被拘留在左卫门府的弓场。翌年，即长保元年（999）三月二十六日，明法博士令宗允正奉命拟定平维衡、平致赖的罪名。此后，在五月五日的阵定上，以左大臣藤原道长为首的公卿们，议定平维衡、平致赖的罪名。七月二十二日的阵定上，关于对平维衡、平致赖的治罪再次成为议题，公卿们讨论是否可以宥免二人之罪，最后得出的结论是不能宥免。十二月十五日的阵定上，诸公卿审定法家对平维衡、平致赖二人的量刑。十二月二十七日，平维衡保留位阶，被判移乡至淡路国（今兵库县淡路岛）；平致赖被远流至隐岐国（今岛根县隐歧岛）。
如果遇到事关重大的议题，公卿合议的场所要移至天皇的御前（紫宸殿）或清凉殿的殿上，也称御前定或殿上定。例如，天庆二年（939）十二月，平将门之乱时，常陆、上野、下野国衙被袭的消息传到平安京后，朝廷上下“无不骚动”，十分恐惧。朝廷在清凉殿的殿上召开公卿合议会，会议议定如下措施：
a。派遣“三个国固关使”事。
b。派遣“左右马兵库寮等敕使”事。
c。“东西要害关关处处警固使事。”
又如，长保元年（999）七月十一日，为了议定建造内里宫殿之事，左大臣藤原道长，右大臣藤原显光，内大臣藤原公季，大纳言藤原道纲、藤原怀忠，中纳言藤原实资、藤原时光，参议藤原怀平、藤原公任、藤原忠辅、源俊贤11人集于御前，参照以往的造宫定文，作成造宫定文。
进入摄关时代以后，阵定是公卿对国政决裁具有话语权的重要舞台。阵定的最高责任者（首席上卿）是左大臣，又称一上。举行阵定时，如果左大臣无法出席，则出席阵定的右大臣以下的公卿中，官位最高者作为上卿主持阵定。不过，具有就任上卿资格的官人，必须是官居中纳言以上者，即大臣、大纳言和中纳言。在摄政或关白兼任左大臣的情况下，则右大臣成为一上。
院政时代以后，太上天皇的权力中心——院御所也成为公卿议政的场所之一。随着太上天皇对朝政的主导作用的强化，院御所定逐渐成为公卿合议的主要形式，阵定以及御前定、殿上定等也随之衰退。
官制的变化
（1）权官
在律令制的规定中，每一官职的人数，都有定员数。例如根据《养老令》职员令规定，太政官的定员是太政大臣1人、左大臣1人、右大臣1人、大纳言4人、少纳言3人等等。天平十一年（739）八月十四日的“皇后宫职移”的署名者中，有一名叫井上伊美的人，在其名字之上的官职是“权左卫士大尉”。在官职之上冠以的“权”字，其含义是临时之意。也就是说，8世纪的权官是临时代行正官职权的暂代官。例如宝龟七年（776），左中弁小野石根被任命为遣唐副使，翌年（777），大伴益立被任命为权左中弁，代行左中弁职务；其后，遣唐使小野石根在返回日本的途中，不幸遇难；宝龟九年（778），有关小野遇难的报告送至朝廷，左少弁藤原鹰取升任左中弁。
进入平安时代以后，权官的临时代权性质逐渐发生变化，其具体表现是临时性的暂代官性质渐次减弱，而作为候补正员官的性质却明显增强，不少权官最终都被转正为同一官职的正员官。《延喜式》式部式规定：“凡正员之外特任权官者，不论正权，依位阶次”，反映出正任与权任之间，除了有位阶的高低之外，并不存在上下级的关系。在《小右记》等平安时代的贵族日记中，在记述正任纳言（大纳言或中纳言）与权任纳言（权大纳言或权中纳言）官职时，常常对正任、权任之别不加以区分，统称大纳言或中纳言。
随着权官地位的确定，议政官中的权官人数也在不断地增加。根据《小右记》记载，摄关时代的议政官（公卿）定员数是16人，但实际上的人数常常超过定员数。宽和元年（985）十月，议政官（公卿）数达到19人。这19人中，仅权任纳言（权大纳言与权中纳言）就有4人。
于8世纪初成立的《大宝令》规定，大纳言的定员为4人。庆云二年（705）四月，由于大纳言“任重事密”，能够胜任的人不多，常常造成大纳言之位有空缺，因此文武天皇敕令，大纳言的定员数削减2人，增置中纳言之官职，定员数为3人，以补大纳言的不足；中纳言的职掌是“敷奏、宣旨、待问、参议”。宝龟二年（771）三月，当时正三位的员外中纳言石川丰成转正为中纳言。所谓的员外中纳言是指中纳言的员外官，即在令或格规定的官吏定员数以外采用的官员。延历二十二年（803）十月，因为没有正员中纳言的空位，藤原乙叡（深得桓武天皇重用的已故右大臣藤原继绳之子）被任命为权中纳言，是为权中纳言的肇始。
权大纳言的出现晚于权中纳言。天长二年（825）四月，大纳言藤原绪嗣升任右大臣。此后，大纳言就一直是空位，直至天长五年（828），中纳言良峰安世、藤原三守二人升任为正员大纳言，清原夏野被任命为权大纳言。
在成为权中纳言的官人中，最初阶段既有外戚或名门之后，也有能干的官吏。但是后来渐渐地权中纳言成为外戚子弟的一种特殊晋升。外戚子弟常常以权官为跳板，进一步向上晋升。在摄关时期，屡见权中纳言直接升任权大纳言的事例，而未经权官阶段直接升任正员中纳言的事例则渐次减少。另外，正员大纳言中的大多数人，也都有任职权大纳言的经历，如前叙的摄政或关白的藤原赖忠、藤原道长等人，都没有经过正员大纳言，而是从权大纳言直接晋升为大臣的。与正员纳言相比，权任纳言的任官意义似乎变得越来越大，颇有取代正员纳言的趋向。
（2）藏人
藏人所是平安时代初期设置的具有代表性的令外官机构。所谓的令外官，是指在令制规定之外，新设置的官职或官司。藏人所始建于弘仁元年（810）三月，嵯峨天皇任命心腹藤原冬嗣、巨势野足二人兼任藏人头，清原夏野、朝野鹿取等人为藏人，经手重要文书的处理。此后，藏人所成为天皇直辖的常置机构。
在律令制下，天皇居住的内里，原本是女官的职权专区，设置了由宫人职员（女官）组成的后宫十二司，分掌内里的事务。后宫十二司的职掌不仅涉及天皇的日常生活，而且还与朝廷的政治密切关联。例如，《养老令》后宫职员令·内侍司条规定：“（尚侍）掌供奉、常侍、奏请、宣传、检校女孺，兼知内外命妇朝参及禁内礼式之事请。”太政官向天皇的上奏（奏请）、天皇发出的敕令（宣传），都要由内侍司的长官尚侍转达。另外，象征天皇权威的神玺、关契等由藏司保管。由于内侍司的长官尚侍一职，上通天皇、下达官僚的职掌特殊性，随着天皇听政的场所从朝堂院移向内里，尚侍的官位以及待遇不断地提高。在令制的规定中，尚侍的给禄只是准从五位，远远低于藏司长官尚藏的准正三位给禄，但是和铜八月（715）二月，尚侍的待遇被提高至准从四位给禄，与藏司的次官典藏相同。宝龟八年（777）九月，更是由于尚侍与尚藏职掌的同等重要性，光仁天皇敕令：尚侍的官位、给禄都等同于尚藏，次官典侍的待遇也等同于典藏。宝龟十年（779）十二月，再提高内侍司整个机构的规格，宣布内侍司准同藏司。大同二年（807）十二月十五日，平城天皇又将尚侍的给禄提高至“准从三位官”。
9世纪以后，藤原氏家的女子担任尚侍一职的情况比较多。后叙的“平城天皇之变”中的藤原药子，其所担任的官职即是尚侍一职。平城天皇让位给嵯峨天皇之后，她与平城太上天皇一同从平安京迁至平城旧京。作为尚侍的藤原药子离开平安京，必然给嵯峨天皇与臣下之间的信息沟通带来诸多不便。再则，嵯峨天皇和平城太上天皇之间已经出现不和，因此平城太上天皇完全可以不经过嵯峨天皇的同意，利用藤原药子的职权之便直接发布敕令。而嵯峨天皇一方的机密如果通过藤原药子传达的话，无疑会存在着泄露给平城太上天皇的可能性。为了建立自己身边的近臣集团以及与太政官联系的直接通道，嵯峨天皇设立了藏人所。
藏人所的官职是兼任官，即藏人所的官人在律令制规定的官司中，也担任着正式的官职。例如弘仁元年（810）三月藏人所成立之时，藤原冬嗣是左卫士督，巨势野足是左近卫中将。成立初期的藏人所具有较强的政治、军事性质。其后，随着律令制的赋税收取困难，作为天皇家的经济机构，藏人所逐渐地被赋予经济性质。
藏人所的职责除了近侍天皇，职掌涉及诏敕宣传、年中行事、日常生活等宫中诸事以外，还直接掌握参议以上议政官的出勤情况。仁和二年（886），光孝天皇规定：外记每日记录的出席官厅听政的公卿名簿，每月进呈藏人所两次（一日、十六日）。此外，藏人所也有处理诉讼的权限，例如延喜二十年（920）六月，近江国史生（国衙的下级官人）丸部安泽向藏人所递交了一份“申请藏人所裁”的解文，其中申述道：延喜十二年（912），丸部安泽被任命为伊势国司的史生，但是因为在藏人所管辖的供御所勤务，所以他并没有前往伊势国赴任，其后丸部安泽转任为近江国司的史生，由于他无法拿到证明其在伊势国事务交代完毕的伊势国解由状，导致式部省迟迟不承认他的转任，因此丸部安泽请求藏人所裁定，让式部省早日承认其转任近江国的史生。对此，时任右大臣兼藏人所别当的藤原忠平，奉敕指示式部省：不必要求解由状，承认丸部安泽的补任。
藏人所的官职设置，最初有藏人头、藏人、杂色、所众等职。仁和四年（888）十一月，实施位阶与官职结合之后，藏人分为五位藏人、六位藏人；宽平九年（897）七月，在藏人头之上又设置别当一职，由时任大纳言的藤原时平兼任，统管藏人所。
藏人可以说是最接近天皇的男性官人，左右近卫府、左右兵卫府的次官以及太政官的弁官常常就任藏人头或五位藏人。因为藏人是近侍天皇的人，所以每当新旧朝代交替时，新天皇即位以后，都要重新任命藏人所的官人。摄关时代，政治舞台上的许多重要人物，例如藤原良房、藤原基经、菅原道真、藤原实赖、藤原师辅等，都曾兼任过藏人头之职。
（3）律令制国司的质变——受领的形成
律令制下，国司是中央派往地方的行政官，由守（长官）、介（次官）、掾（三等官）、目（四等官）等官员构成，共同分担国内的政务，一旦发生公务上的过失，除直接责任者以外，其他官员也要承担连带责任，接受处罚，也就是国司的全体成员共同承担责任。但是国司官员懈怠职责的事情时有发生。延历四年（785）五月，由于地方诸国的贡物，品质粗劣而且多不中用，桓武朝廷宣布了严厉惩治的敕令：
贡进调庸，具着法式，而远江国所进调庸，滥秽不堪官用。凡顷年之间，诸国贡物粗恶多不中用，准量其状，依法可坐。自今以后，有如此类，专当国司，解却见任，永不任用。自余官司，节级科罪。其郡司者，加决罚，以解见任，兼断第谱。
敕令中所提及的“专当国司”，始于宝龟六年（775）六月，是地方诸国贡进调庸时，必须派出的目职以上的官人，作为专当国司入京。
9世纪以后，调庸的迟纳、未纳以及品质粗恶等现象更趋严重，直接影响到朝廷财政的稳定。本来，律令对于粗恶之罪、未进之罪，就有相关的科罪、补纳规定，但是国、郡司不仅怠慢，甚至不畏宪章。尽管朝廷屡屡重申依据律法的规定，严肃追责，但是见效甚微。地方诸国，都有未向中央进贡调庸的情况，长者数十年，短者五、六年，未进调庸的累计数目庞大。承和十三年（846）八月，朝廷对现任国司每年补纳调庸的比例做了调整，即现任国司每年补纳前任国司积欠的未进调庸的数目，是欠纳总数的十分之一。但是对于现任国司来说，即使只承担补纳前任未进调庸总数的十分之一，也几乎等同或超过当任的调庸数目。在这种情形下，现任国司往往也采取滞纳调庸的态度，不仅不补交前任未交的部分，而且当任的调庸任务也没有全部完成。为此，未进调庸的数目逐年累积，致使朝廷的国库匮乏，中央财政支出遇到很大的困难。
仁和四年（888）七月，大宰大贰藤原保则向朝廷呈文（解状），阐述大宰府管辖的“诸国调庸未进，租税未纳，及所司勘出种种杂怠，触类繁多”，并指出造成这一状态的原因，是因为“以往之怠，各在时吏，而勘判之例延及后任者，为令后任之吏兼济以往之事”；为了确保赋税的收纳，朝廷以此为契机，发布太政官符，开始将调庸的完成与国司个人的政务审查挂钩，对诸国前任国司的调庸未进部分既往不咎，“与其空责以往之怠，不如先劝当时之绩”，在前后任国司交接时，只要前任国司在任期内完成其调庸杂物的任务，后任国司就向前任国司出具证明交接事务完毕的文书（解由状）。如果前任国司没有得到解由状，则无法顺利地转任下一官职。在前后任国司交接时，倘若后任的国司认为前任国司的政务存在问题，就会出具“不与解由状”。宽平八年（896）六月，朝廷进一步规定，如果国司的长官没有证明其已经完成任期内的全部调庸任务的文书（即所谓的“调庸总返抄”），则朝廷将不受理他的解由状。这一政策的实施，意味着承担调庸贡进责任的官人，由国司的全体成员转向国司的长官个体。宽平九年（897）四月，朝廷更加明确地强调国司长官的责任，即一国的政务（出举、收纳、计帐、朝集之政），由长官（受领）差遣属下（任用）分头担当，若有调庸未进、正税未纳等情况发生，则“怠在长官，责非任用”，并说“立此一例，以明受领、任用之别”。也就是说，对于调庸未进，朝廷只追究国司中官位最高的长官——受领国司（略称受领）的责任，而不苛求任用国司（略称任用，指国司中的介、掾、目）的连带责任。
在一国的政务责任越来越集中于受领一人之身的同时，朝廷也赋予了受领在其任国之内的征税、检察等国政的权限，并逐渐对国司所使用的国内统治手段等，采取了不干涉的态度。如前已叙述的三善清行提出的“意见封事十二个条”中，第八条是“请停止依诸国少吏并百姓告言诉讼差遣朝使事”，其中认为除了谋反、大逆的告言以及诉讼以外，假若朝廷一听到任用或者百姓状告官长（受领），就派出使节严厉调查、处理的话，将会有损于官长的权威性，导致受领在统治国内时，只固守正法（律令法）而无法完成公事。换句话说，只要受领能完成征税等政务，朝廷对受领所采取的手段不加过问。那么，不约束受领的统治手段，能否达到受领完成税收的目的呢？其关键在于受领的个人素质。受领个人素质的好坏，直接关系到其任国之内的政治稳定。
朝廷理想的地方国司（“良吏”）形象，原本是清廉、有才能且有政绩。然而，进入10世纪以后，朝廷评定受领政绩的主要标准，已不是清廉和才能，而是调庸等贡纳物的完成与否。
受领的任期结束后，在阵定上，公卿们要议定诸受领任期内的政绩，即“受领功过定”。公卿对受领政绩的判断，是依据书面文书而议定的，即受领自身提出的功过申文，以及主计寮、主税寮、勘解由使的勘申状。根据主计寮的勘申状，确认受领在任期内是否完成向中央贡纳调庸、杂谷；根据主税寮的勘申状，确认受领在任期内的正税、封户田租交纳等政务方面没有问题；而勘解由使的勘申状，则是确认前后任受领交接时是否有不正的问题。一旦受领通过了“受领功过定”，就会受到位阶晋升等赏赐。因为“受领功过定”的重点在调庸、租税的完成，所以受领的国内统治也是以征税这一财政因素为主轴的，为了达到目的，可以不择手段，清廉的“良吏政治”逐渐消失。说明受领苛政的著名史料，是永延二年（988）的“尾张国郡司百姓等解”。该解文诉讼尾张国的国守藤原元命，在其任职的三年内，“责取非法官物并滥行横法”，其罪状多达31条，涉及任意增收税，官物私有化，怠慢国的政务，其子弟、郎等在国内横行暴力等方面；上诉解文请求太政官裁定，期望罢免藤原元命之职，任命“良吏”出任尾张国的国守。藤原元命最终被朝廷解任。
受领的任期一般是四年，但也有超过四年的，陆奥国、出羽国的受领任期是五年。次任受领的候补人选大致可以分为“新叙”和“旧吏”两类。新叙是指不具有受领任职经历的，但具有受领候补资格的藏人、式部丞、民部丞、外记、史、检非违使等官人；旧吏是指曾有过受领任职经历，并在卸任时通过“受领功过定”审查的官人。公卿拥有推荐受领候选人的权利，但是最终的任命权掌握在天皇或摄政·关白手中。例如宽弘三年（1006）十月，在决定何人为备后守时，有30个人提出了希望出任该职的申文，公卿从中选出六七人作为候选人。可是藤原道长不同意公卿选出的候选人，认为公卿选出的候选人，不但人数多，而且都属于旧吏或新叙之人，命令公卿们重新推举候选人，并规定可以选出旧吏3人、功者1人。于是，公卿重新推荐源为义、源政职、源兼澄3名候选人，但是当时的内大臣藤原公季不同意源兼澄，推举了源兼忠。其后，4名候选人的申文一并上奏给一条天皇。最终，一条天皇任命源政职为备后守。又如长和三年（1014）十二月，左大臣藤原道长和皇后藤原娍子对翌年（1015）的但马守、备中守的任命，都作了明确的指示，公卿们的议定只是遵照其意认可，走走过场而已。
由于受领是肥差，所以10世纪中叶以后，希望出任受领的人数增加。无论是旧吏，还是新叙，其实现愿望所需的等待时间变长，旧吏大约为五六年，新叙则需七八年以上。在这种情况下，无论对于希望就任受领者，抑或已经就任受领者来说，与握有受领推举权、受领功过审查权的摄关、公卿之间的关系就变得十分重要，而送礼则是建立、维系这种关系的重要手段之一。宽仁二年（1018）六月，藤原道长建造邸宅，诸国受领被分摊任务，更有伊予守源赖光把自己家中的家具全都献给藤原道长。同年（1018）十二月，备前守藤原景济赠送给藤原道长米五百石，送摄政藤原赖通米三百石。另一方面，摄关、公卿一族或者他们的家司，出任受领的现象也不在少数。例如藤原道长和藤原赖通的家司藤原惟宪，历任因幡守、甲斐守、近江守、播磨守以及大宰大贰等官职。长元二年（1029）七月，从大宰府卸任的藤原惟宪，返回平安京时，随身珍宝不知其数，并献白鹿给关白藤原赖通。此外，公卿的庶子就任受领的情况也不少，因此公卿不仅可以通过家司受领，间接地获取受领财富，而且还可以通过自己一族的人出任受领而直接地获取受领财富。
受领赴任时，往往带着家人、郎等（也称郎党，是受领的从者）一同前往任国。受领的郎等执行政务的机构是各种“所”，例如田所、税所、调所、检非违所等。10世纪中叶以后，虽然律令制的四等官制依然存在，，不少被任命为国司的官人，并不亲自前去任国赴任，而是派遣子嗣，或在郎等中，不论贵贱，挑选擅长公文的人，作为代官（目代），前赴任国执行政务，自己只是遥任而已。受领的子嗣、郎等作为受领统治的左膀右臂，成为国政执行的主体。受领赴任的随行人员中，不仅有“能书者”、“堪能武者”等郎等，而且还有僧侣，其任务是祈祷佛护佑受领的国内统治。此外，受领抵达任国后，在初行政事时和前后任交替政事时，都要先拜神、择吉日。显然，神、佛的护佑是受领对国内统治必不可少的要素之一。