“群盗”的涌现
9世纪以后，“群盗”频频出现，成为社会治安恶化的重要因素。承和五年（838），“畿内诸国，群盗公行，放火杀人”，同时，濑户内海沿岸出现海贼。对此，朝廷一方面命令诸国的国司捕纠盗贼，另一方面派出六卫府的官兵于京城内外捕捉群盗。然而，9世纪后半叶，全国各地特别是坂东（关东）地区和濑户内海沿岸各地，群盗的活动越来越活跃。贞观三年（861），在武藏国（现在的东京都、埼玉县以及神奈川县的东北部），“凶猾成党，群盗满山”。贞观四年（862），濑户内海沿岸，“海贼往往成群，杀害往还之诸人，掠夺公私之杂物”，备前国的一艘运送官粮的船遭到海贼的掠抢，船上的百姓11人被杀。显然，群盗问题不仅影响到治安的好坏，而且还危及国家的财政，成为朝廷的大问题。
群盗涌现的原因来自多个方面。其中之一是如前所述，9世纪后半叶以后，随着受领国司制的形成，受领的施政手段直接关联至地方诸国的政治稳定。对于实施苛政的受领，其任国内的任用国司、郡司、富豪以及百姓向朝廷直诉的事例屡屡可见，甚至还有袭击杀害受领的事例。例如，天安元年（857）六月，对马国的郡司们率领“党类”300多人围攻国守立野正岑的住处，射杀了立野正岑及其从者共17人；元庆七年（883）六月，在九州的筑后国，发生了“群盗”百余人围攻国守都御酉的住处并射杀都御酉、掠夺财物的事件，此事件的谋划者是筑后国司中的下级官人以及王臣子孙等人。由此可知，袭击受领的人们既被称为“党类”，也被视为“群盗”。换句话说，反对受领的斗争被包括在群盗的范畴之中了。
群盗还与水陆交通的运输业有着密切的关联。在昌泰二年（899）九月十九日太政官符所引用的上野国的解文中，明确地写道：上野国的群盗涌起的原因在于僦马之党。所谓的僦马之党，是指坂东地区的诸国富豪所组织的从事陆上运输业的集团，他们活跃在东山道和东海道之间，盗东山道的马，运物至东海道；掠东海道的马，运货至东山道。在水上运输方面，8世纪末以后，除了前已叙述的垦田占地以外，寺院、王臣家以及地方豪族等还“不惮宪法，独贪利润，广包山野兼及薮泽”，“或驱略牛马忽放牧之便，或掠夺镰斧遂失樵苏之利，百姓愁苦莫大於斯”，造成许多以牧业、渔业等为生业的民众失去了赖以生计的资源，成为浮浪人。在濑户内海沿岸地区，很多成为浮浪人的渔民被贵族或寺院组织起来，从事大规模的制盐生产以及水上运漕。由于濑户内海沿岸地区的诸国的税物（米、盐等物）也是通过水上交通运往京城的，因此围绕着水上的运输，与国衙对立的贵族或寺院所组织的渔民集团也就被视为海贼了。
群盗涌现的另一个重要原因是虾夷浮囚的反乱。虾夷是律令制国家对日本列岛东北地区的原住民的总称。律令制国家成立以后，于和铜二年（709）开始征伐虾夷，其后，征夷战争时断时续，特别是宝龟五年（774）至弘仁二年（811）间的征夷战争被称为38年战争。征夷战争对于律令制国家来说，扩大了统治的领域，同时也带来了如何处置臣服的虾夷人（即浮囚或夷浮）的问题。为了防止浮囚的离反，同时也为了以浮囚制御地方诸国的盗贼，律令制国家采取了移民的政策，将浮囚分散至全国各地。弘仁三年（812），因为移至诸国的浮囚“不遵朝制，多犯法禁”，朝廷命令各国的国司，在各浮囚集团中，选出能够服众的浮囚1人，让其担任“夷俘长”，以维持各浮囚集团的内部秩序。翌年（813），又令国司专设1名官人负责浮囚事宜。尽管律令制国家对浮囚实施发放一定的食粮、衣服以及免除赋税等政策上的优惠，但是俘囚的社会地位依然受到差别性对待，例如对于浮囚，官人、百姓不称其姓名，而是称以“夷浮”，并且常有国司漠视浮囚的申诉，造成浮囚“含愁积怨，遂至反逆”。此外，浮囚的生活习俗与普通百姓不同，浮囚“恒存旧俗，未改野心，狩渔为业”，经常有俘囚夺取百姓的马匹，以山野为狩猎场，妨碍公民的生业。再加上浮囚之间的内部争端等各种原因，浮囚的反乱时有发生。贞观十二年（870）十二月二日太政官符，将“未染华风，或行火烧民室，或持兵掠人财物”的浮囚视为“群盗之徒”的源头之一。元庆七年（883），上总国市原郡的浮囚30余人反乱，“盗取官物，数杀掠人民”，朝廷将这些反乱的浮囚直接称为“浮夷群盗”。
对于群盗的不断涌现，中央朝廷屡屡命令诸国的国司严加追捕。然而，由于国司或是“不勤肃清”，或是“欲消一境之咎，不虑天下之忧，无尽谋略，不精搜捕”，因此群盗依然活跃在“市津及要路，人群猥杂之处”。宽平元年（889），在坂东地区，以物部氏永为首的“盗贼”集团兴起，朝廷花了近10年的时间才抓到物部氏永。延喜元年（901），群盗在信浓、上野、甲斐、武藏四国猖獗。显然，进入10世纪后，群盗问题依然是中央朝廷所面临的重要问题之一。
平将门之乱
平将门（？—940）是桓武天皇的第五代孙，他的祖父高望王被朝廷赐平姓，从王族降至臣籍，并被任命为上总介，离开平安京前往上总国任官。此后，平高望（高望王）一族就留在上总国发展势力。平将门的父亲是平高望的三子平良持（又称平良将），曾任镇守府将军。镇守府是律令制国家设在陆奥国的制御虾夷人的军事机构，其长官即是镇守府将军，由擅长武艺的官人担任。
平将门年少的时候，与堂兄弟平贞盛一同从坂东前往平安京，成为藤原忠平的从者。当时，地方豪族的子弟，往往通过进京与上层贵族结成主从关系，从而获得位阶、官职。但是，武艺高强的平将门在藤原忠平家奉仕多年之后，并未获得任何官位，自平安京返回了故乡。回到故乡后的平将门，发现已故父亲平良持遗留下来的土地被大伯父平国香（平高望的长子，官职为常陆国的大掾）占据。
承平五年（935）二月，围绕着平良持留下的土地的所有权问题，在常州石田（今茨城县筑西市），平将门与平国香、源护（平国香的岳父，前常陆国大掾）之间发生了直接的军事交战。结果，平将门一方取得胜利，平国香以及源护的三个儿子被杀。当时，在平安京的平国香的儿子平贞盛已官任左马允（左马寮的三等官），听到消息后，急匆匆地从平安京返回故乡，欲与平将门和解，但是未能如愿。
平将门的另外两位伯叔平良正和平良兼也是源护的女婿，他们先后选择了与平将门对立的立场。承平五年（935）十月，平良正与平将门各率兵士，在新治郡（今茨城县结城郡）交战。平将门胜利。战败的平良正不甘心失败，说服了平良兼（官职为下总国的介）加入反平将门的阵营。之后，二人又将平贞盛拉入同一阵营。承平六年（936）七月，平良兼、平良正及平贞盛的三方联合兵力与平将门军激战，结果仍是平将门取胜。正当平将门与其伯叔们火拼之时，源护向朝廷告发了平将门。于是，朝廷发出太政官符，召唤源护、平将门进京询问。承平六年（936）十月，平将门先于源护进京，力陈罪不在己，结果被从轻判罪。翌年（937）正月，朱雀天皇元服，实行大赦，平将门被赦，重回故乡。
返回故乡后，平将门与伯叔之间的战火再次燃烧。承平七年（937）八月，平良兼军与平将门军两次交战，平良兼一方皆取得胜利，并且平将门的妻子（平良兼的女儿）也被平良兼一方抓捕。为了扭转劣势，平将门重整旗鼓，积聚力量。九月，双方再战，但平将门并未能消灭平良兼势力。同年（937）十一月，朝廷向平良兼等人下达了追捕平将门的太政官符。由此，平氏一族的内部争执开始转化为官与贼的对立关系。平良兼收买了平将门的一个手下（名叫丈部子春丸），摸清了平将门的武器装备及其夜宿之处等情报。十二月的一天，获得情报的平良兼率兵夜袭平将门，但因平将门一方的英勇奋战，平良兼军被击退。天庆元年（938）二月，平贞盛前往平安京向朝廷申诉平将门的罪状。平贞盛在得到追捕平将门的太政官符之后，返回了坂东，但是诸国的国司没有人理会平贞盛手中的太政官符。天庆二年（939）六月，平良兼病故去世。
就在平氏一门的内部纠纷似乎要接近尾声之时，在武藏国和常陆国发生了两起事件，改变了平将门的命运。其中一起事件是武藏国的国司与郡司间的纠纷。纠纷的一方是武藏权守兴世王和武藏介源经基，二人都是降为臣籍的皇族后代；另一方是足立郡司武藏武芝，他同时还兼任武藏国衙的判官代职（从事一般具体事务）。天庆元年（938），兴世王和源经基二人商定要在正职武藏守到来之前，以巡视为名，进入足立郡征收官物。武藏武芝对此表示反对，认为武藏守到来之前巡视国内没有前例，拒绝他们到足立郡巡视。兴世王、源经基斥责武藏武芝身为郡司对国司无礼，身带武器强行进入了足立郡。武藏武芝隐入山中。兴世王一行对武藏武芝的宅舍以及民舍进行了掠夺。武藏武芝几番要求归还被掠的私物，但是兴世王等人拒绝归还，而且还进行与武藏武芝交战的准备。听闻此事的平将门决定出面调停。天庆二年（939）二月，平将门率兵进入了武藏国，说服兴世王与武藏武芝二人，达成了和解。可是，武藏武芝的部下却包围了源经基的营所。逃出的源经基认为这是平将门和兴世王等人要合谋杀害自己，便急赴平安京向朝廷控告兴世王和平将门谋反。对于源经基的告发，平将门向朝廷提出申述自己无罪的书状。就在中央决策层对平将门是否是谋反问题反复讨论没有结果的时候，常陆国发生的另一事件使得平将门的立场站到了朝廷的对立面。
时任常陆国介的藤原维几，为了完成征收官物的任务，多次催促当地豪族藤原玄明交纳，并责令藤原玄明到国府走一趟。藤原玄明一贯藐视官府，被官府描述为“素为国之乱人，为民之毒害也”，“见其行事则甚于夷狄，闻其操则伴于盗贼”，对于藤原维几下达的命令，藤原玄明置若罔闻，采取了“对悍为宗，敢不府向”的态度。于是，藤原维几向太政官申请追捕令，准备逮捕藤原玄明。得知消息的藤原玄明在携妻逃至平将门的根据地——下总国丰田郡的途中，袭击了位于常陆国行方、河内两郡内的国衙正仓，将抢夺的官物悉数运入平将门的营所。藤原维几要求平将门交出藤原玄明。平将门不仅拒绝了藤原维几的要求，而且于天庆二年（939）十一月率兵进入常陆国，要求常陆国司收回追捕藤原玄的命令。遭到拒绝后，平将门军包围常陆国府，抓捕了藤原维几，夺得常陆国的国印和正仓的钥匙，火烧建筑。平将门的这一行动意味着他走向对抗朝廷的道路。
这时，武藏权守兴世王对平将门说：“虽讨一国，公责不轻，同虏掠坂东，暂闻气色者”，即讨伐一国，已犯下重罪，不如乘势一同占领坂东诸国，暂观形势。平将门回答道：我所想的是以坂东八国为开始，进而占领京城；先夺诸国的印镒，掌握八国。战略议定后，天庆二年（939）十二月，平将门相继率兵占领下野、上野两国的国府，驱逐朝廷派任的两国国司。在上野国的国府，平将门宣称受八幡大菩萨的托宣，成立新政，自称“新皇”，任命自己的兄弟及部下为坂东诸国的国司。
平将门自任“新皇”的消息，迅速传到平安京。朝廷任命的坂东的“诸国长官，如鱼惊，如鸟飞，早上洛京”，“京官大惊，宫中骚动”。这时，在西日本的濑户内海沿岸，藤原纯友反乱的消息也传到朝廷。以藤原忠平为首的中央决策层彻夜讨论对策。天庆三年（940）正月一日，朝廷任命了东海、东山、山阳三道的追捕使；十一日，向东海、东山两道诸国下达了太政官符宣称：杀平将门者，赏赐五位以上官位及相应的土地；十九日，任命参议藤原忠文为讨伐平将门的“征东大将军”。
天庆三年（940）正月中旬，平将门为了讨伐平贞盛和藤原为宪（藤原维几之子），率兵向常陆国进发。在常陆国，尽管平将门军抓获了平贞盛等人的妻子，但始终未发现平贞盛、藤原为宪等人的踪迹，于是除了留下少数兵力以外，平将门解散了自己的军队，让大多数的士兵返乡春耕。趁此机会，平贞盛与下野押领使藤原秀乡合作，率兵攻击平将门。经过几番交战，最终兵力不足的平将门不敌藤原秀乡·平贞盛联军，于天庆三年（940）二月十四日中箭身亡，其成立的独立王国也随之消失。
藤原纯友之乱
关于藤原纯友的出身，学术界有两种看法：一种认为他是大宰大弍、筑前守藤原良范的儿子；一种认为他是伊予国的豪族高桥友久的儿子，后成为藤原良范的养子。1980年以前，后者的说法基本上是主流；但是1981年以后，前者的说法逐渐变得有力。藤原良范的父亲藤原远经与藤原基经是亲兄弟，同为藤原长良（藤原冬嗣长子）之子，后来藤原基经成为藤原良房的养子。因此从血缘关系上看，藤原良范与藤原忠平是堂兄弟关系。
承平元年（931）起，在濑户内海沿岸，海贼再度活跃。前已叙及，濑户内海的水上交通是其沿岸地区的诸国与平安京联络的重要手段。为了镇压海贼，朝廷采取了一系列的对应措施：承平二年（932），朝廷任命了追捕海贼使；翌年（933），向诸国派遣了警固使；承平四年（934），派遣兵库允在原相安率领诸家兵士以及武藏国的兵士追剿海贼，并再次任命追捕海贼使。但是朝廷的武力投入，并未能抑制海盗的活动。承平四年（934）的年末，海贼掠夺了伊予国喜多郡的正仓稻谷。
位于四国岛的伊予国，地处濑户内海西端要冲，被朝廷称为“贼地”。藤原纯友率众反乱的出发地也是伊予国。关于藤原纯友与伊予国的关联始于何时，由于文献史料的局限，不得而知。《吏部王记》承平六年（936）三月某日条载：
是日，伊予前掾藤原纯共（友）聚党向伊予留连、河尻，掠内。
此外，《本朝世纪》天庆二年（939）十二月廿一日条记载：
今日，伊予国进解状。前掾藤原纯友，去承平六年可追捕海贼之由蒙宣旨。而近来有相惊事。率随兵等，欲出巨海。部内之骚，人民惊。纪淑人朝臣虽加制止，不承引。早被申上纯友，镇国郡之骚云云。
又，《日本纪略》天庆二年（939）十二月廿六日条，以及《扶桑略记》天庆三年（940）十一月廿一日条所引的〈纯友追讨记〉等史料也将藤原纯友称为“前伊予掾”或“伊予掾”。因此，藤原纯友曾任伊予掾（国司的三等官）是确定无疑的。问题是藤原纯友何时成为海贼的？如若依照《吏部王记》的记载，藤原纯友似乎是在承平六年（936）三月，率众从平安京前往伊予国，成为海贼的。《日本纪略》承平六年（936）六月某日条载：
南海贼徒首藤原纯友结党，屯聚伊予国日振岛，设千余艘，抄劫官物私财。爰以纪淑人任伊予守，令兼行追捕事。贼徒闻其宽仁，二千五百余人悔过就刑。魁帅小野氏彦、纪秋茂、津时成等，合卅余人，束手进交名归降。即给衣食田畠，行种子，令劝农业。号之前海贼。
这条史料与《吏部王记》的记事可以相互佐证，承平六年（936）六月的藤原纯友已经是海贼首领，并在伊予守纪淑人的怀柔政策下降服。但是，如果根据前引的《本朝世纪》天庆二年（939）十二月廿一日条，承平六年（936）六月时点，藤原纯友的身份却是奉天皇的旨意追捕海贼的官员。文献记载上的混乱，使得学者们对于藤原纯友反乱的性质有着不同的看法。不过，有一点可以肯定，藤原纯友是从一名地方官人走上海贼之路的。
天庆二年（939）年末，藤原纯友率领其属下的随兵武装集团，乘船从伊予国出发，欲至海上。藤原纯友的举动首先引起伊予国官民的骚动，伊予国守纪淑人极力劝阻藤原纯友，但是藤原纯友执意行动。于是，伊予国向中央朝廷报告了藤原纯友的行为。接到消息的朝廷，向摄津、丹波、但马、播磨、备前、备中、备后等濑户内海沿岸的诸国下达了召唤藤原纯友上京的太政官符。同时派遣藤原纯友的外甥藤原明方前往伊予国和藤原纯友处了解情况。同年（939）十二月二十六日，备前介藤原子高在入京的途中，于摄津国的须岐驿（今兵库县芦屋市附近）被藤原纯友的兵卒袭击、被俘；藤原子高的儿子被杀。同时被俘的还有播磨介岛田惟干。藤原子高的从者飞驰至平安京，将事件报告给朝廷，公卿们立刻聚集在太政大臣藤原忠平的邸宅，商量对策。翌年（940）正月一日，朝廷任命小野好古为山阳道追捕使。二十日，“西国兵船多来，备中军逃散”的消息传到了朝廷。这些兵船是否是藤原纯友军，史料上并没有明记。不过，三十日，朝廷决定授予藤原纯友从五位下的位阶。因此，即使袭击备中国的兵船是藤原纯友军，朝廷对藤原纯友的态度似乎也是以安抚为主。
天庆三年（940）二月三日，藤原明方返回平安京，带回了伊予国的解文和藤原纯友的申文。翌日（四日），朝廷命令正在向西进发的小野好古暂时停止前进。但是，五日，淡路国上报朝廷：贼徒袭击淡路国、夺取兵器等。二十二日，小野好古向朝廷报告藤原纯友乘船在濑户内海活动。为了防止藤原纯友军从水路上京，朝廷派兵加固交通要道的防卫。三月四日，朝廷任命追捕南海凶贼使。四月十日，小野好古向朝廷报告：在山阳道，疑似凶贼四起。直至此时，朝廷始终未明确地指称藤原纯友是海贼。但是随着平将门之乱的平息，朝廷开始集中力量对付濑户内海沿岸的海贼问题。
天庆三年（940）六月，朝廷命令山阳道追捕使小野好古追捕藤原纯友“暴恶士卒”。此后，藤原纯友军与官军屡屡发生军事冲突。八月，赞岐国、伊予国被袭，备后国、备前国的船被烧等；十月，大宰府追捕使在原相安所率之兵被打败；十一月，周防国的铸钱司被烧；十二月，土佐国的八多郡被袭。为了制服藤原纯友军，朝廷向诸国征兵，集结兵力。天庆四年（941）以后，朝廷军相继平息了赞岐、伊予二国内的藤原纯友军。但是，藤原纯友本人亲率的队伍进入大宰府管辖内继续活动，“夺取大宰府累代财物，放火烧府”。五月，在大宰府的博多湾，朝廷军采取了从陆海两路夹击藤原纯友军的策略，一举决一死战。结果，藤原纯友军大败，藤原纯友也乘船逃走。六月十一日，备前、备中、淡路三国向朝廷报告：藤原纯友“舍舟脱遁，疑入京”。但是，六月二十日，藤原纯友就被伊予国的警固使橘远保所擒，后被处死。
藤原纯友死后，其残部依然散布在九州岛，与官军对抗。直至同年（941）的十一月，藤原纯友之乱才彻底被平息，朝廷宣布“今月以后，天下安宁，海内清平”。与平将门的无位无官相比，藤原纯友是任用国司出身，在其部下中，下级官人出身的人也不乏其数。如果说平将门之乱是源自地方豪族与国司之间的矛盾，那么藤原纯友之乱则是下级官人对朝廷的不满的爆发。这或许就是较之平将门之乱，朝廷投入了比较多的兵力，用了比较长的时间才完全平息了藤原纯友之乱的原因吧。