汉宣帝设立金城属国，是为了安置数万降羌。这批羌人被安置所在，大体上还在湟水流域，即原先活动的地方。但是，赵充国在湟水流域的肥沃川道设立县治，兴办屯田，把羌人驱赶到河流南北的山谷地带从事游牧，生产条件与前不同了。金城属国都尉协助郡太守管理羌人游牧部落，保护川道屯田不受侵扰，属国内部仍然是由部落首领管辖各游牧部落。这些羌人虽然与归附的匈奴部落不同，汉朝政府并没有迁往他处，基本上是就地安置，但因其与定居的农业编户不同，仍保留其“故俗”，也享受属国吏民的待遇。
西汉政府通过设置属国和建立郡县等不同形式，把新开辟的边疆民族地区统一起来，加强行政管辖，这在统一多民族国家的形成和发展过程中是大大前进了一步。在这些地区虽然采取了与内郡不同的形式，并且给新归附的少数民族部落以种种特殊优待，但是总的原则是接受汉朝政府的统一管辖，汉朝政府可以任免官吏，派遣军队，征集徭役。采取不同的统一形式的原因，是各民族社会经济发展的不平衡和语言、习俗方面的差异。但在统一的政权下，有利于各族之间经济文化的交流，有利于落后民族的经济文化向前发展。这种统一形式也容易被归附部落所接受。从开始设置属国到西汉灭亡约一百年左右的时间，汉朝边疆民族地区社会秩序基本安定，大批四邻部落相继归附，经济文化大大发展，少数民族地区的生产水平不断提高，中原地区的封建经济制度逐渐向边疆深入，北方出现了六十年不见烟火之警的兴旺景象，这一切反映了汉朝民族政策的成功。而设置属国，区别不同的管理形式，是取得成功的重要原因之一。
五
东汉政权建立之后，立即承袭了西汉的属国制度。窦融以行河西五郡大将军事，张掖属国都尉支持刘秀统一西北的事业，光武帝于建武五年（29年）制诏窦融，承认其张掖属国都尉的地位，继续“久专方面”，从此，属国都尉的地位大大提高，属国的范围相应扩大。
建武二十二年（47年），东汉政府正式设立新的属国。《华阳国志·南中志》载：哀牢王扈栗领兵攻鹿多部，失败，扈栗惊惧，“即遣使诣越崩太守，愿率种人归义奉贡”。汉光武接受其请求，“以为西部属国”。越嶲西部属国“其地东西三千里，南北四千六百里，有穿胸、儋耳种、闽、越、濮、鸠獠，其渠师皆日王”。此越嶲西部属国不仅辖地超过西汉所设的属国，包括的民族部落成分也更加复杂了。
东汉大批增设属国是在安帝时。永初元年（107年），第一次西羌大起义爆发，致使国内已经存在的民族矛盾激化起来。东汉政府在出兵镇压西羌起义的同时，为了稳定其他民族地区的局势，缓和民族矛盾，把一部分西汉已经设立郡县的少数民族聚居地方，另行划分出来，设立属国，行使与郡县不同的特殊管理制度。这期间设立的属国有广汉属国、蜀郡属国、犍为属国、辽东属国、居延属国，加上原有的张掖属国，共六个比郡属国。《续汉书·地理志》：“安帝又命属国别领比郡者六”，即指此六个属国。《百官志》叙述其详情云：“属国，分郡离远县置之，如郡差小，置本郡名”。“稍有分县，治民比郡”。这是东汉新置属国的制度。西汉所置属国，名同郡名，辖境在郡守以下，属国都尉佐太守以掌属国；东汉虽“置本郡名”，但辖境与郡守分治，属国都尉领县，“如郡差小”，故称比郡属国。都尉辖地虽在郡境以内，但分别管辖，都尉与太守相平行。
以上六个属国的辖境，大都是该郡原先部都尉的辖区。广汉属国是原广汉郡北部尉辖区，蜀郡属国是原蜀郡西部都尉辖区，犍为属国是原犍为郡南部都尉辖区，辽东属国一度为辽东西部都尉所领，居延属国为张掖郡北部都尉所领。只有张掖属国例外，它是原西汉张掖属国之地，此时略有缩小。西汉时对新开辟的少数民族地区除部分设置属国管辖外，另一部分是设郡，郡以下设部都尉保卫少数民族聚居地区的安全，行使统一的郡县管辖制度。至东汉安帝即位前，这种管辖形式已经暴露出它的缺点，不能充分照顾少数民族生产方面的特点，引起这些民族的不满，使矛盾激化，所以汉安帝通过改变管理方式以缓和民族矛盾，设置了这些比郡属国。
东汉时的属国不仅数量比西汉多，分布范围比西汉广，由西北发展到东北、西南地区，而且所辖户数也大大增加了。西汉所设属国的户口数《汉书·地理志》没有记载，估计总人数在二十万上下，而东汉时仅六个比郡属国的人数远远超过西汉属国户数总数。计广汉属国口二十万五千六百五十二，蜀郡属国口四十七万五千六百二十九，犍为属国口三万七千一百八十七，张掖属国口一万六千九百五十二，居延属国口四千七百三十三，合计七十四万三千一百五十三。加上《续汉书·郡国志》缺载的辽东属国人口数，总人口数应在八十万上下。西汉所设其他属国，东汉政府大都保留下来，安定属国还有发展。这样，总人口加在一起，约百万上下，这是一个相当可观的数字，在全国范围有举足轻重的作用。
东汉比郡属国的属员，据《百官志》载：“唯边郡往往置都尉及属国都尉，稍有分县，治民比郡。”每属国置都尉一人，比二千石，丞一人。又“郡当边戍者，丞为长史”。由此可见，属国都尉下属有两个系统，一是与郡太守并行的属国都尉府，有丞，共掌属国事。据《古今注》：建武十四年（38年）“罢边郡太守丞，长史领丞职”。属国都尉丞也有改为长史者，如东汉末公孙瓒为辽东属国长史即是。此为军事系统。其下属《百官志》缺载，《郡国志》张掖属国条下所记有“候官，左骑千人（官）、司马官、千人官”，正可弥补。此四职下亦有属员，开府治事。此为军卫系统。二是行政系统，都尉下领县，万户以上置县令，万户以下置县长，秩次于令。东汉张掖属国虽为比郡属国，但由于其历史原因，属国都尉不领县，而是通过候官、司马官、千人官等不同官职，分治各县附近的归附部落，所以下面缺少县、乡等行政系统的编制。西汉时，属国军卫系统官员仅为左骑、千人、司马、候，而不称官，西汉哀帝时，太原晋阳人刘茂以孝廉“再迁五原属国候”，而不称候官，东汉多称候官等，说明建置扩大了。
东汉政府开始继承了西汉时所建的属国制度，当国内民族矛盾激化时，又通过增置属国的方式，改变对边疆民族聚居区的统治办法，以缓和民族矛盾，在不同程度上减轻了对民族地区的政治压迫与经济剥削，从而使东汉统治得以延续下来。由此可见，当时属国的管辖形式，对于巩固和发展多民族国家的统一，促进各民族之间经济文化交流，扩大各民族之间的相互了解，都是有利的。而进一步的统一，只有在相互信赖相互了解的基础上，才能逐步实现。
六
西汉政府在向外发展中包括了许多地区和民族，除上述十多个属国管辖的地方和民族以外，还采取了其他一些管辖形式管理新开辟的地方和民族，不断巩固其发展成果。这些形式，虽不称属国，但与属国的管辖形式相类似，保留其故俗，如西域都护管辖下的西域三十六国，使匈奴中郎将管辖下的匈奴各部等。这些辖区，范围更大，人口更多，但在汉朝政府的管辖下，不仅在政治上与中原地区完全统一起来，而且本地区的经济、文化都得到迅速的发展。
据《汉书·西域传》，自张骞使西域后，西域各国多遣使贡献，汉朝政府在“轮台、渠犁皆有田卒数百人，置使者校尉领护，以给使外国者。”初领护南道，至宣帝神爵时，并护北道，郑吉为第一任都护。都护不仅领护南北道诸国，还要“督察乌孙、康居诸外国动静，有变以闻，可安辑安辑之，可击击之”，实际上代表汉朝政府行使对西域的管辖权。
《汉书·百官公卿表》：“西域都护，加官，宣帝地节二年初置，以骑都尉、谏大夫使护西域三十六国。有副校尉，秩比二千石，丞一人，司马、候、千人各二人。”宣帝初，郑吉以侍郎田渠犁，迁卫司马，使护鄯善以西南道。后匈奴日逐王降汉，汉得车师等地，使郑吉并护南北道三十六国。都护一职以后由谏大夫、骑都尉充任，秩品略高于属国都尉。其下属官员略与属国体制相同。都护府属员所需粮饷，一靠汉朝政府供应，二靠屯田校尉所率田卒生产，不向各国征收。都护通过长史、司马、候、千人等分驻各地官兵保护各国，维护地方治安，但不改变各国的制度，各国仍保留其故俗。汉朝政府通过这种管理方式把西域诸国统一在汉朝政权下，又使诸国“自译长、城长、君、监、吏、大禄、百长、千长、都尉、且渠、当户、将相至侯王，皆佩汉印绶，凡三百七十六人”，各国官员得到汉朝政府的正式册封。
汉甘露元年（前53年），匈奴呼韩邪单于率部归汉，汉待以殊礼，位列诸侯王上，正式颁发印绶，确立君臣关系，从此匈奴各部统一在汉朝政府管辖之下。汉朝政府对匈奴的社会组织、生产生活方式，听其自便，不加干涉。
东汉建武二十四年（48年），匈奴八部大人共立呼韩邪孙比为单于，以其祖父呼韩邪单于依汉得安故事，仍称呼韩邪单于，次年，向汉朝“奉藩称臣，献国珍宝，求使者监护”。二十六年（50年）汉遣中郎将段彬、副校尉王郁至单于庭，呼韩邪称臣奉诏。同年，诏南单于徙居西河美稷（今内蒙古准噶尔旗北）建庭，留中郎将段彬、副校尉王郁“留西河拥护之，为设官府从事掾史，令西河长史岁将骑二千、弛刑五百人，助中郎将卫单于。”从此，使匈奴中郎将成为定制，“持兵弩随单于所处，参辞讼，察动静”，协助单于维持地方治安，有急，则奏请出兵助平之，遇灾，则奏请米粮以赈之。
《续汉书·百官表》云：“使匈奴中郎将一人，比二千石。本注曰：主护南单于，置从事二人，有事随事增之，掾随事为员。”使匈奴中郎将一职一直延续至东汉末年，代表汉朝政府协助单于行使对匈奴地区的行政管辖。
东汉时金城属国都尉设立护羌校尉以统领西羌，后又扩大安定属国都尉的权力以领东羌，分别管理各羌人部落。羌人的活动范围扩大了，机构相应有所改变。护羌校尉治所多数时间设在金城郡境，有时也有变化，而其管辖范围包括金城郡、陇西郡、汉阳郡内外以及河西等地的羌人部落。东汉时由于西羌不断发生起义、暴动，因而护羌校尉的更换非常频繁。护羌校尉虽为武职，但兼有协助郡太守管理羌民部落的职责。
以上这几种情况，虽然名称上不同于属国，但其性质与属国相似。汉朝政府通过这些官职在新统一的地区对各民族进行行政管理。管理的方式不同于内郡，各种机构的设置也因事而异，主要是在保留其“故俗”的条件下采取灵活的政策、策略，达到统一的目的，使他们原有的生产生活方式、社会制度逐渐有所改变，与中原地区不断接近，但在实现政治上的统一这一原则是一致的。《汉书·西域传》称：“自宣、元后，单于称藩臣，西域服从”；《匈奴传》又称“单于稽首臣服，遣子人侍，三世称藩，宾于汉庭，是时边城晏闭，牛马布野，三世无鸡犬之警，黎庶无干戈之役”。这些都反映了统一的情况和统一后边疆地区生产发展，人民生活安定的大好形势。
七
汉朝政府通过设立属国和与其相类似的管理形式，把陆续新开辟的地区统一起来，统一于汉朝政权之下。这些地区有曾经与汉朝势均力敌的匈奴人，有西域三十六国的各族人民，有羌人、乌桓人、鲜卑人，还有氐人、朱提夷、夜郎夷、哀牢夷等等。这些民族当时在社会发展阶段上比汉朝中原地区落后，又各自有其生活习俗、语言、文化。汉朝政府实现统一后，如果采用与内郡相同的管理制度，强迫其接受与中原相同的政治制度、生产生活方式，不仅达不到实现统一的目的，反而要遭到这些民族的反抗，将会给中原地区带来很大的损失。
汉武帝不仅继承了秦代所实行的属国制度，而在浑邪王归降时力排众议，加以推广。以后汉朝政府又继续发展，不仅对新归附的民族部落采取设立属国的管辖形式，还在已经设立郡县的地区为了缓和民族矛盾，将郡县制改为属国制。通过改制，促进该地区民族关系发展。西域和匈奴地区民族复杂，社会经济发展很不平衡，汉朝政府又采取与属国性质相似而名称不同的管辖形式进行管理，同样达到了实现统一的目的。这是汉朝政治制度方面的大发展。
汉朝是中国中原王朝疆域大发展的时期，也是我国统一多民族国家形成和大发展的时期。在这重要而关键的时期，巩固已经发展起来的成果，而且要在这一基础上继续发展，除其他条件外，必须要有相应的政策和策略。华夏地区经济文化的发展是经过数百年甚至上千年的努力逐渐形成的，各种经济制度、文化，也是长时期形成的。边疆地区由于各种原因与中原地区的水平有一定的差距。差距就是矛盾，社会发展阶段的差异从阶级对抗的角度来讲是对抗性的矛盾。解决这种矛盾，如果按照西汉武帝时汲黯等人的主张，没收其财物，“得人以为奴婢”，其结果将是边疆少数民族远离中原，我们这个伟大的统一多民族的国家就不能形成和发展。然而，汉朝政府承认各地区经济、文化发展的差异，然后采取积极的政策解决这种差异，即承认“故俗”，又在“因其故俗”的基础上发展各民族间的经济文化交流，支持和协助少数民族发展生产，这样，汉朝政府不仅扩大了疆域，同时促进了各民族之间相互了解和信任，在实现政治统一的同时，加强了各民族之间的密切联系。一批接近中原地区的属国，逐渐缩小了与中原地区在生产发展上的差异，接近和赶上中原的经济文化，后来相继改设为郡、县，同中原地区在管理制度上统一起来了，属国制度为设立郡县的过渡阶段。差异较大的地区，虽然较长时期仍保留着特殊的管辖形式，但各民族之间要求统一的感情愈来愈加深了，血肉联系越来越密切了。我们统一的多民族国家就是在这种基础上不断巩固和发展起来的。
汉朝政府通过设置属国逐渐实现我们这个多民族国家的统一政策是成功的，在历史上起过积极的作用。它继承和发展了先秦各朝逐渐实现统一的传统，同时又对以后的发展起了启后的作用。
（原栽《西北历史资料》1983年第2期）