刘熙瑞段龙飞在我们研究服务型政府建设时，必须把握服务型政府的本质，而为此，对服务型政府的理论基础进行深入研究，也就有同样重要的意义。
1.政府公共性理念是服务型政府的原初理念
公共性（publicity）作为讨论现代政府基本属性和目的追求的一种重要工具，主要是探讨政府在代行公民权力时，怎样最大程度地实现公民的共同意志和利益，以及公民的共同参与。公共性问题的历史非常久远。可以说，有了人类社会，就有了“公共性”的讨论。它作为政治学的一个原生起点，在政治学整个发展中具有基础性意义。
较早见诸文字的公共性讨论发生在古希腊。在希腊城邦社会，人们已开始关注社会生活的公共性，并将城邦视为满足人们公共生活的载体。而改善城邦生活的目的，就是为了满足所有公民的共同需要。这一点，从柏拉图对城邦的定义中就可以看出。他认为，之所以要建立一个城邦，是因为我们需要许多东西，而单靠自己是不能达到自足的。于是，“我们邀请许多人住在一起，作为伙伴和助手，这个公共住宅区，我们叫它作城邦”。可见，城邦以分工为基础，而以达成共同利益为目的。在这种情况下，城邦的管理机构就体现为一种“公器”，为“公”而管，靠。公“（民）”而治。后来，亚里士多德从国家的角度也阐述过相关内容。强调国家作为公民的公共体，是人类共同体的一种完善形式，“既然一切社会团体都是以善业为目的，那么我们也可以说社会团体中最高而包含最广的一种，它所求的善业也一定是最高而最广的”，而这种社会团体在当时也就是城邦。后来的其他古希腊思想家也有很多关于政府公共性的讨论，这些思想成了近现代民主国家构建的最初思想源泉：“人们之所以要建立国家，是为了防止彼此侵害”；“国家乃人民之事业，但人民不是人们某种随意聚合的集合体，而是许多人基于法的一致和利益的共同而结合起来的集合体”。这些政府“为公”的思想是对政府存在目的的最初剖析，是政府公益性理念的最早阐述。
当然，在中世纪神权、教权占统治地位的时期，政府“公共性”思想被束之高阁，代之以皇权的“家天下”思想。尽管统治者有时也打出“为公”的旗号，但由于完全没有实现共同利益的基础，这些都变成了从另一个角度论证神权、皇权正当性的托词。这种情况，直到“文艺复兴”运动时才有所改变。在启蒙的思想家那里，政府只是为一种自由平等交换提供可以进行的环境，解决个人不能管理的公共问题的工具。英国哲学家霍布斯在其著作中多次讨论到“公共生活”、“公共权力”、“公共安全”、“公共利益”等，洛克也多次强调政府的出现是以社会契约为基础，其目的是为了保护民众权利不受他人侵犯。作为民主理论重要奠基人之一的卢梭，更是从社会契约论而推演出人民主权论，从而为政府的公共性奠定了更加科学的基础。现在，我们研究政府的这种公共性，就是要把政府放在一个“公器”的位置，把“为公”作为它的惟一目的，把公民参与作为它的基本施政方法，这对建设服务型政府无疑会起到指导作用。
2.民主理论是服务型政府的奠基性理论
公共性解决的是政府目的与出发点问题，社会民主理论解决的是社会事物由谁主导问题。它在讨论公民权利的同时，揭示了政府权力的来源，最终导致了政府性质的明确。
民主理论自产生以来就以公民主权为特征（尽管公民的划分范围并不尽相同）。亚里士多德曾反对柏拉图的“哲学王”主张，反对“一人之治”，认为只有以中产阶级为基础才能组成最好的政体，并且提出了“人是政治的动物”概念；另一古希腊思想家伊壁鸠鲁提出了个人高于社会，个人是社会存在的基础，一切社会关系与法律关系都以私人利益为依据的思想；斯多噶学派则以其自然法思想为人人平等理念创造了根据，强调世界是由理性主宰的统一整体，自然法普遍存在，它赋予每个人相同的理性，代表着公正与客观，人类必须在“共同本性”基础上来生活；西赛罗则强调国家是人民的共同财产，政府权力来源于人民，政府官员行使权力必须以代表公意的法律为依据，等等。这些都表明早期思想家对社会民主的一种基础性探索。
民主理论同样也经历了中世纪的黑暗时期。但是，人民主权的思想并没有熄灭。在卢梭完整提出人民主权理论之前，就有许多思想家在探索。斯宾诺莎关于社会契约论的主张，倡导在国家中保证个人的政治权利和思想自由。
弥尔顿也认为政府的目的“不论在和平和战争时都首先要保证人民的自由”，也提出了政府权力源于人民意志的观点。后来洛克进一步论述了国家权力的性质“不是，并且也不能是专断的”，而是保护人民的，同时在政治理论上第一次论证了“天赋人权”的基本原则，除强调了生命、自由、财产是人人享有的不可剥夺的权利外，还详细讨论了政府权力不是绝对权力，而是“有限的”；人民有权行使最高权力，而且在他们认为必要时，得以建立一个新的政府形式。
卢梭则从天赋人权角度，提出人人生而自由、平等，主权属于人民，而且永远都保留在人民手中的观点。他认为，人民作为主权者是至高无上的，国家的最高权力属于人民；任何人包括统治者都必须服从由人民制定的作为公意的正式形式的法律；人民主权不可分割、不可转让、不可限制，它主要通过立法权得以实现，所以，立法权要高于其他权力，而不能平分秋色；相对于政府公共性而言，等级制、世袭制、宗法性特权都是对民主理念的极大破坏；政府只是人民的委托者，人民能够监督政府，而政府成员却是人民的公仆。
以上这些民主思想，后来经过法国、美国等国家的资产阶级革命，最终以法律形式得到了确认。我们现在建设社会主义政治文明，对西方创立的某些人类共同文化成果有继承关系。中华人民共和国的一切权力属于人民已经写入了宪法。这些，无疑为服务型政府的建设提供了坚实的理论基础。
3.马克思主义代表制思想是服务型政府的直接指导思想
马克思在批判资产阶级统治工具——国家的时候说到它是集中化的组织起来的窃居社会主人地位而不是充当社会公仆的政府权力，因此当无产阶级掌握政权之后，必须把它从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的生命力。是人民为着自己的利益重新掌握自己的社会生活。而政府内部则以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷。可见，马克思主义主张的本质，就是建设一个绝对民主的政府，它对那种形式民主而实际上是对人民进行统治的资产阶级政权进行了彻底否定。但马克思的先期研究并未能清楚勾画出这种新政权的形式，直到1871年总结了巴黎公社经验之后，他才“终于发现”了取代资产阶级“代议制”的政治形式，即“代表制”。他总结说，代表制实质上是工人阶级政府，是通过人民自己实现的人民管理制，是把寄生虫和荒淫无耻的富人的巴黎改变成工人的巴黎。那么，怎样才能实行真正的代表制呢？从巴黎公社的实践中，马克思概括出如下几条：第一，组成领导机关的代表必须由全体选民选举产生；第二，代表对选民负责，随时可以撤换；第三，公社只付给这些代表相当于工人工：资的薪金；第四，取消国家高级官吏所享有的一切特权；第五，代表工作中必须严格遵守选民的“确切训令”。可见，马克思所预见的无产阶级未来的政府形式完全是在人民控制下的“服务型政府”形式。
与马克思关于公社必须服务于广大选民的思想一致，其他社会主义运动领袖也都特别强调无产阶级政府的这种服务性本质。恩格斯1891年为《法兰西内战》写的导言中就曾重复了马克思总结的为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人必须采取的办法；列宁在评价巴黎公社时同样强调了马克思的代表制思想，强调了人民群众对政府及其工作人员必须保持的主人地位。他还特别重复了马克思讲的话：人民群众选择为自己服务的公仆，就像工厂主“为自己的企业找到工人、监工和会计”一样。可见，在社会主义的历史文献中，关于无产阶级国家实行代表制，以保持政府的人民公仆地位这一思想一直非常明确，服务构成了衡量无产阶级政府本质的基本标准。
4.现代公共行政学理论是服务型政府的直接借鉴
公共行政学自产生以来已有100多年历史。传统的公共行政奠基于政治与行政分开，认为在行政中必须强调效率；行政人员应该具有“工具理性主义”。然而，在1968年的“明诺布鲁克”会议上，弗里德里克森等人提出了“新公共行政”概念，强调政府工作对社会的回应性，实际是在早期民主理念基础上，使政府工作进一步向服务回归。不过，20世纪70年代中后期，情况又有些变化，这就是由英国开端、扩展到美澳等许多国家的新公共管理运动。
由于新公共管理模糊了政府与公民、政府与社会之间的本初关系，严重损害了现代民主制度所倡导的宪政主义与公共精神，社会开始呼唤一种新的政府运行模式。于是，治理理论与新公共服务理论应运而生。20世纪80年代末90年代初产生了治理理论。它追求公共管理主体的多元化、公民参与、责任性、回应性、有效性、法制化等。而新公共服务则是在以往各种管理模式基础上发展而来的一种明确以公民为本位的政府运作模式。它提倡公共利益、公民权利、民主程序、公平和公正、回应性等理念。它强调公民优先，并明确区分了“顾客满意”与“公民满意”这两个不同原则，表达了一种对民主价值的全新关注。丹哈特强调：“与新公共管理（它建立在诸如个人利益最大化之类经济观念之上）不同，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们服务之上的。”从这个角度看，新公共服务理论为公共行政的今天和未来提供了一种全新的行为模式选择，是我们建设服务型政府的重要借鉴。
5.法治理论为服务型政府提供制度保障
法治是社会民主发展的结果。因为只有走法治道路，才会使社会民主得以实现。法由民立、法表民意、法为民器、法维民利、法出政随，自然就创造了一种公民主体的格局。而民主，也就为服务型政府奠定了基础。特别是现在，“公共服务的概念正在逐渐取代主权的概念成为公法的基础”②。就是说，法律已不满足于一般地保护公民主权，也不满足于一般地约束政府权力，而是着重规范政府的服务行为，明确其服务义务。如英国的《公民宪章》和《下一步行动》计划，比利时的《公共部门顾客宪章》，法国的《公共服务宪章》，葡萄牙的《质量宪章》，意大利的《服务宪章》，希腊的《公民宪章》，爱尔兰的《优质顾客服务行动》，西班牙以“公民第一”为口号的公共服务改革行动，芬兰的“质量与社区项目”，澳大利亚的《公共服务法案》，美国的《国家绩效评估报告》等，都是对政府提供哪些公共服务规定明确要求，并对其应采取的方式做出规定。
可见，法律的发展与服务型政府的发展也是同步的。现在，我们提倡依法治国，以法律形式规范政府的服务，无疑将为服务型政府建设进一步奠定制度基础。
中国政府全面履行公共服务职能的基础：实现管理理念、哲学与体制的转变
李习彬随着行政体制改革的深入，我国政府已将全面履行公共服务职能作为推进政府职能转变的重要内容。同任何重大的改革一样，这一顺从民意的重大决策的落实，也不会一帆风顺。这主要是由于公共服务的概念和理论来自于西方，虽然中国定位的公共服务职能与西方国家基本相同，但由于中国与西方国家相比，政府职能赖以运作的社会与文化背景以及经济与政治体制不同，故履行公共服务职能遇到的问题和阻力也会差异很大。对此若没有清醒地认识，进而采取正确而有效的策略途径，这一职能的落实就有可能走样变调，事倍功半。
概括说来，中国政府为了切实履行公共服务职能，政府管理的理念需要实现从国家本位、官本位到公民本位的转变，政府管理哲学从整体系统论到总体系统论转变，政府管理体制从传统政治行政到现代民主政治与公共行政体制转变。
一、政府管理理念实现从国家本位、官本位到公民本位的转变
这一命题的等价表述是，政府管理的概念基础实现从中国传统的“公”到现代“公共”的转变。传统的政治与行政主要是对社会进行统治与管制。政府公共服务职能的概念基础是公共行政，政府必须为公民社会提供“公共服务”是由基于民主政治的公共行政的本质决定的。因此，需要探讨西方国家建立公共行政的社会、经济、政治与文化基础，并以此为基础认识“公共服务”职能与我国传统政府管理的为“公”的重大差别。
近代西方社会治理和政府管理中的“公共行政”概念，首先建立在私有制的经济基础上。在“私域”和“公域”充分分化和“私有财产神圣不可侵犯”的观念基础上，奠定了公共权力（公权）由个人的部分权力（私权）转让而来、公权通过提供公共服务为私权服务的政治理念基础，同时奠定了“（公共）权力来自于公民、服务于公民”的“公共”概念的本质含义，奠定了政府必须为公民社会提供“公共服务”的职能定位，同时也奠定了公民追求个人利益正当化的西方个人主义（individualism）的文化基础。而在我国，虽然早就有“公”的概念，且一直提倡“大公无私”、“公而忘私”的社会道德和行政伦理标准，但这一“公”与现代西方国家的“公共”概念迥异。