中国传统的“公”与“官”等价，是指作为统治机构的“官家”。这种“公”，以“君权神授”为基础，将整个国家、包括所有老百姓都看做是最高统治者的私有财产，正所谓“家天下”——“国”与统治者的“家”等同。“国家即朕，朕即国家”，“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”，将中国传统的“公”的本质含义表述得清楚明白：所谓的“公”，实际是统治者的“私”，在统治者那里公私不分，是一回事；统治者代表“公”而老百姓都是“私”；“大公无私”、“公而忘私”，为统治者剥夺老百姓提供了冠冕堂皇的道德基础与合法的操作途径。皇权本位即国家本位，而各级官员都是皇权所赐、是代表皇帝统治臣民的，故到下面必然是官本位。自19世纪末、20世纪初学习西方的民主革命以来，中国大地上“公”的概念开始朝着西方的“公共”意义转化，而中华人民共和国的成立为这种转化的名副其实提供了新的契机。然而，由于民主革命、特别是反封建的不彻底和照搬前苏联经济、政治与行政体制的失误，在改革开放之前的近30年时间里，这种转变曲折反复，有时是南辕北辙。如由于单一公有制和高度集中统一的计划经济体制建立，在忽视公民个体利益方面更有所发展，“私域”成为了限制并逐步消灭的对象；“公”与国家和集体（实际上是由政府管理和控制的国家的一部分）概念等同，为“公”成了全体国民（不仅仅是政府官员）惟一合法的行为目标；“大公无私”、“公而忘私”从道德要求变为行为准则，追求个人利益不加区别地称为“个人主义”并被视为万恶之源。虽然也一直提倡“为人民服务”，但这里的“人民”逐渐从原本意义上的一个个活生生的具体个体演变为抽象的“人民”整体，与国家即“公”等同。在每一个管理层次上，领导者代表“公”而其他人都是“私”，官本位盛行。
改革开放以来，随着市场经济体制和多元所有产权制度的确立，私域逐步合法化与明确化，“公共行政”、“公共政策”、“公共服务”等概念正是在这种经济与社会转变基础上引入的。但是，由于政治与行政体制改革的滞后，公民的政治参与和监督难以到位，政府公务人员的荣辱、升迁与去留主要由上级领导者决定，使得一些公务人员不是将手里的权力视为公共权力（来自于公民的权力）并利用来为社会提供服务，而是利用转轨时期大量的体制与机制漏洞，用来设租和寻租，并导致某些方面官本位越来越严重。
因此，为全面、准确地落实政府公共服务职能，需要准确理解“公共”的本质含义，政府职能定位，实现从中国传统的“公”到现代“公共”的转变，政府管理的理念，实现从国家本位、官本位到公民本位的转变。
二、政府管理哲学实现从整体系统论到总体系统论的转变
要全面地、持久地落实政府公共服务职能，仅有管理理念和职能定位的转变仍不够，还需要实现政府管理哲学从整体系统论到总体系统论的转变。
政府管理哲学决定政府管理宗旨，进一步决定政府决策与政策制定的目标与原则确定。计划经济体制下，政府决策与政策制定中，在处理国家、集体和个人利益关系上，虽然一方面说要“兼顾”，但由于对难以兼顾情况下（应该说这是更为普遍的情况）将“个人利益服从国家或集体利益”，“为了国家或集体利益，个人应该做出牺牲”确定为普适原则，甚至提出“个人的事再大也是小事，国家和集体的事再小也是大事”的口号。在国家和集体利益无条件优先的原则指导下，任何个人的政治、经济权益和人身自由，随时可能受到以“国家整体利益”名义的无端侵犯，这种情况改革开放以来也未有根本性的改变。从社会系统科学理论①的角度分析，可以归结为囿于整体系统论的思维束缚，对社会系统组织整合存在绝对化的片面认识。
“整体大于部分之和”的系统整合原理，即部分通过组织整合而导致新的整体功能或属性涌现，揭示了自然界进化规律的真谛，也揭示了近代工业化生产方式下社会生产力和社会财富何以会奇迹般地快速增长，指出其重要基础是由于工厂制度的出现，社会的组织化程度不断提高。随着对“整体大于部分之和”现象普遍性的认识，出现了以系统整体功能最大化为目标，以实现对其各个组成部分的完全整合为手段的整体系统论。整体系统论有其科学性，但也有其适用性。由于不认识其局限性，在人类社会中滋长了一种整体神秘主义和整体崇拜，而在管理实践的最高层次即管理哲学层次，则形成了整体本位主义。按照整体本位主义的思路，国家作为一个由政府组织管理的社会系统整体，只要能够对其所有组成部分进行充分地整合，通过“1+1>2”的机制，就能够实现整体功能的最大，并因此能够最好地满足人们的物质和文化需求。
正是这种整体本位主义，导致了从限制到消灭“私域”的社会管理目标，建立完全由政府控制的单一公有制经济，经济与社会的运行则是由政府、且主要由中央政府直接管理的计划体制，而政府管理决策的基本原则是国家和集体至上。
计划经济体制及高度集权的政治体制的弊端已经充分暴露，人们已认识到必须进行体制改革，但对旧体制产生的根源缺乏深刻的理性认识，因此导致改革开放中新的方案选择论证时常常捉襟见肘，难以自圆其说。
实际上，由于人的需求的广泛性、无限性和动态变化，而系统整体功能总是有限的，加之组织设计与运行管理中的有限理性，不可能通过单一的政府整合满足一切个体的一切需求，非完全整合现象的存在不仅是必然的，对个体和子系统来说是必要的，从全社会的角度看也是有益的。非完全整合现象的存在，就使得一般社会系统（组织）中总是客观地存在着密切关联但又相对独立的两种功能和利益[1，2]：其一是由系统管理者对其部分进行了一定程度的组织整合而形成的整体功能和整体利益，它由管理者直接控制；其二是部分所具有的未被整体组织整合的相对独立的功能和特殊利益，系统管理者不能对这些功能与利益实施直接控制。这就是说，全系统对外所表现出来的功能一称为总体功能，为整体功能与所有部分的相对独立、未被整合的功能之总和，即总体功能=整体功能+部分独立功能之和从利益角度看，则是总体利益=整体利益（公共利益）+局部特殊利益之和这样也就自然可以得出，社会系统的管理中，除了考虑通过组织整合所实现的系统整体功能和利益之外，正视未被组织整合的部分所具有的相对独立的功能和特殊利益，且把部分所具有的独立功能和特殊利益视为系统总体功能、总体利益不可缺少的组成部分，便是自然的、应该的和有益的。我们将以非完全整合现象的必然存在为基础，将社会系统的功能、利益区分为整体功能、整体利益和总体功能、总体利益的认识，称为总体系统观②。以总体系统观为基础对社会系统管理的模式，称为总体系统论。由于系统总体功能（或总体利益）中包含了整体功能（或整体利益），所以整体系统论只是总体系统论的特例，即仅仅考虑系统整体功能（或整体利益）、组织整合而不顾及非完全整合的特殊情况。显然，政府管理，以总体系统论为指导，由于包含了整体系统论，既关注发挥对部分进行整合产生“1＋1＞2”效应的整体性优势，又突破了整体系统论的局限性，能够同时兼顾和利用非完全整合的积极作用，更充分地发挥组成成员的积极性、主动性和创造性，因而能够使系统实现更多、更大、更完善、更合理、成本更低廉的总体功能。
非完全整合原理否定了计划体制与无限政府的合理性，为政府职能转变提供了理论基础。在总体系统论指导下，“为了整体利益，局部应该做出牺牲”，便从整体系统论思维下的普适原则，转变为有特定适用条件的具体原则。
总体系统论既关注非竞争性和非排他性的称之为公共利益的传统公共物品、公共服务的提供，也关注为每一个公民个体带来具体利益的物品与服务的提供。因此，总体系统论为政府管理真正贯彻公民本位、为一个个活生生具体的公民个体服务提供了系统理论方面的科学解释。
三、从传统政府管理到现代民主政治与公共行政体制的转变
全面地、持久地履行政府公共服务职能，仅有管理的理念和宗旨转变是不够的，还必须完善民主政治体制、建立公共行政，构建组织上的保证。这主要是基于社会的多元化利益格局和人性的复杂性，包括政府机关和公务人员在内的任何组织和个人，都有其特殊利益，都有利用各种合法或非法的途径获取自身利益的可能。因此，为了保障公共权力不被滥用来谋取非法利益、甚至反过来侵蚀公民利益，建立约束公共权力的政治与行政体制是完全必要的。
“谁决定命运，将听命于谁”，这一人类行为的基本原则对公共权力的执掌者同样适用。通过完善选举制、罢免制和任期制等一系列制度，建立健全现代民主政治体制和公共行政体制，真正体现各级官员的权力的公共权力属性（由公民授予、监督和掌控——随时可以依法罢免），明确一切公共权力机构的公民管理国家的代理者地位，使宪法明确的“一切权力属于人民”的宗旨落实到具体操作途径，这是实现政府公共服务职能的必要保证。
必须指出，仅仅明确政府及公务员的代理者地位、完善公共权力的公民授予机制是不够的，还必须确保一些公共事务决策的公民直接参与和监督。这主要是公民利益、意志和意见的理解、表达和沟通，以及不同利益、意志和意见的协商、妥协，代理者的作用总是有局限的，而且由于代理者常常利用政务活动中的信息优势谋取自身利益。因此，重大的和一些具体的公共事务决策、公共政策的制定与执行，公民直接参与和监督，是绝对必要的。这方面需要指出的是，必须与我国传统的“民主”、即当官的“为民作主”的观念决裂。
与政府管理的国家本位和官本位相适应，传统政府部门的职能分工、机构与岗位设置、行政程序与规则等广泛地存在着政府本位，即不是从如何更好地服务于公民社会出发，而是从方便政府内部管理、方便官员自上而下的内部控制和方便于政府对社会进行管制出发，这对履行公共服务职能也是很大的障碍——对社会服务需求的响应慢、效果差、效率低、成本高。因此，在政治与行政体制改革的同时，还需要进行政府机构改革与业务及其流程的重组。
政府公共服务职能的科学界定
汤敏轩李习彬当前，一种较为普遍的观点认为，服务型政府就是要把服务作为管理的出发点和归宿，管理是为了更好的服务，要“寓管理于服务之中”。有的观点甚至认为，“行政就是管理，管理就是服务”。那么，管理可以直接等同于服务吗？
公共服务是否可以代替公共管理了呢？更为根本地，公共服务究竟是什么？
一些观点认为，公共服务是“依托社会公共设施或公共部门、公共资源的服务”；“为消费者提供公共物品的服务”。这些定义由于没有区分公共管理、公共服务、政府职能等相关概念，导致公共服务的内涵仍然不够清晰。基于此，本文希望通过概念辨析，清晰地阐明公共服务和政府公共服务职能的确切涵义，为这方面的深入研究打下一定的基础。
一、管理与服务
管理一般是指在特定环境下，通过对组织所拥有的资源进行有效地计划、组织、指挥、控制，以便实现既定组织目标的过程，比如治安管理、企业管理等；而服务通常是指提供活劳动，以满足他人某种需要的一种操作活动，比如餐饮服务、金融服务等。
可见，管理和服务是各有侧重的不同概念，它们在以下三个方面存在区别。首先，从能动性的角度看，管理强调有目的、有意识的主动控制；而服务则强调满足他人的需求，具有一定的被动性。其次，从行为性质的角度看，管理通常是一种单方行为，管理者一般没有必要取得管理对象的同意；而服务则是一种典型的双方行为，服务者须要与服务对象达成一致，否则就偏离了服务的本意。再次，从控制程度的角度看，管理者对被管理者的控制程度显然要强于服务者对服务对象的影响程度。
当然，不能否认，管理与服务也是紧密联系的。它们都属于无形产品的一种，都具有不可储存性，也都需要主体与客体的共同参与才能完成。但需要明确的是，由于上述差别，它们所提供的产品的性质是不同的。
二、公共管理与公共服务
公共管理一般是指政府或其他公共组织为了解决公共问题，维护、增进和分配公共利益而进行的计划、组织、协调、控制等活动；而公共服务通常是指为了满足公共需要，由公共部门或私营组织提供活劳动产品的活动。建立在管理与服务相区别的基础上，公共管理与公共服务在以下几个方面有所不同。
首先，从行为导向的角度看，公共管理是为了解决公共问题而进行的，比如政府只应在“市场失灵”的地方发挥作用；而公共服务的问题意识则没那么明显，它要么是为满足顾客需求而提供服务，要么是先提供服务然后等待公民来选择。其次，从主体构成上看，公共管理的主体一般都是公共组织，包括政府组织和非政府组织（NGO）；而公共服务的主体除了公共部门，还包括私营组织。再次，从主客体关系的角度看，公共管理者与被管理者的地位显然不是对等的，而服务者与服务对象之间则更多的是一种平等协商的关系模式。
虽然存在上述区别，但应该承认，公共管理与公共服务之间有着千丝万缕的联系，有的时候甚至难以对二者做出明确的界分。同时，随着新公共管理运动的深入开展，公共服务的一些理念也被引入到公共管理领域之中。但有学者指出，“公共服务的理念推广到公共部门将会引起混乱，甚至是难以克服的矛盾。过分强调顾客服务有可能加剧政治上的不公，它会使一些公共服务的顾客更加处于劣势的地位”。这一观点对我们区分公共管理与公共服务也是具有启发意义的。
三、私人服务与公共服务
我们不妨借用产品的排他性和竞争性来区分不同类型的服务。