其一，私人服务同时具有消费上的竞争性和排他性，比如餐饮、零售即是这类服务的典型。其二，俱乐部服务易于排他而缺乏竞争，比如收费公路、收费教育、体育事业等。同时，这类服务存在广泛的自然垄断，比如水、电、气的供应等，因此需要适当的政府管制。其三，共用资源型公共服务具有消费上的竞争性，但排他成本偏高，比如公园绿地、应用研究等，这些服务常常难以准确地将成本分摊到每个具体的享用者身上，所以难免有搭便车的现象，因此需要政府采取相应的措施来避免“公用地的悲剧”。其四，纯公共服务没有排他性和竞争性，无法制定价格，也不可能收费，因此只能由政府免费提供，这类服务包括公共安全、义务教育、基础科学研究等。综上，我们将私人服务与公共服务的区别归纳如下。
第一，私人服务以赢利为核心目的，即追求自身利益的最大化，而公共服务则不能。私人会按照市场竞争法则去选择有利于其获利的服务项目，对于那些不能获利的服务，则会消极供给，而公共服务则不应这样。
第二，私人服务本身并不关注公平问题，而公共服务则以公平为主要目标。私人服务的质量与顾客的经济地位密切相关，许多企业以消费潜力高的顾客为专门的服务对象，这并不会对一般的社会公平造成损害。但如果公共服务也进行效仿，则会导致社会不公。这就是说，公共服务不能只为特定的群体服务。
第三，私人服务的顾客群体是基本清晰的，而公共服务的顾客范围则是模糊的，界定起来十分困难。对私人服务来说，为自己的顾客提供优质服务是必然的选择，因为失去顾客就等于减少赢利。但公共服务却不受顾客保有战略的驱动，因为顾客就是公民，无所谓失不失去。
第四，与上述区别相联系，私人服务会对顾客抱怨做出更多更快的回应，而公共服务则不然。因为抱怨处理对私人服务的运作至关重要，高效的私人服务往往将顾客投诉与企业发展结合起来，其目的是尽量不失掉任何一个顾客。而公共服务则较少这种担忧，所以公民的意见可能迟迟得不到回应，久而久之，顾客抱怨的主动性会逐步降低。
第五，在私人服务领域，仅靠市场机制就能形成均衡价格，然后有效率地完成交易活动；而依赖单纯的市场机制则难以完成公共服务的交易行为，通常需要引入非市场的力量。同时，私人服务可以有不同的定价，即根据不同顾客的要求来划分服务档次。而在公共服务领域，这样做极易造成价格扭曲，因此通常需要一定程度的政府干预，包括价格补贴或价格管制。
四、政府服务与公共服务
在区分这两类服务之前，有必要先说明公共服务体系中的三个基本参与者：消费者、生产者和提供者。首先，公共服务的消费者（也叫委托人、用户、顾客）是最终接受服务的个人、政府机构、私人组织、或者各类社会阶层等；其次，公共服务的生产者（也叫供应商）直接向消费者提供服务，可能是政府单位、私人企业、非营利机构，有时也可以是消费者自身；再次，公共服务的安排者（也叫代理人、提供者）指派生产者给消费者，或者反过来指派消费者给生产者，他们对公共服务的供应承担着重要的责任。如此一来，政府服务是指由政府安排并生产的服务，即政府同时扮演了安排者和生产者的角色，应当指出，国有企业提供的服务也是政府服务。而公共服务的提供者显然不止政府，并且由政府直接生产的服务只占公共服务中的一小部分。具体说来，二者在以下几个方面有所不同。
第一，在服务的提供者上，政府服务的提供者就是政府本身，而公共服务的提供者除了政府之外，还有其他组织，甚至可以由消费者自己来安排。当然，应该承认，即便在西方国家，政府仍然是公共服务的主要安排者。第二，在服务的生产者上，政府服务的生产者也是政府本身，而公共服务的生产者在中国与西方有明显的不同。在西方国家，作为公共服务的一种模式，竞争性外包已经较为普遍。即便有时候还扮演生产者，政府一般也只是提供服务中的某些要素，同时依靠其他生产单位来提供该项服务的其他要素。第三，从公共服务的类型上看，政府服务多为纯公共服务，而公共服务还包括大量的准公共服务。从西方国家的发展趋势来看，纯公共服务的比例正在逐步下降，准公共服务的数量则呈现出明显的上升势头。
五、政府公共服务职能
通过对上述几组概念的比较辨析，我们已经大致清楚了政府在公共服务体系中的角色与功能。但反过来，公共服务在政府职能中是个什么样的位置呢？因为政府必定不只具有服务职能，那么公共服务与政府其他职能之间的关系怎样？因此，我们有必要从政府职能的角度来考察公共服务。
如前所述，公共服务只是四种政府职能中的一种，与经济调节、市场监管、社会管理等其他职能相互并列。同时，随着社会的发展，政府职能的重心（或称主导职能）是动态变化的。一般说来，人类行政模式经历了统治行政、管制行政和服务行政三个阶段。这也表明，政府职能重心从前现代社会的阶级统治、逐步转为现代社会的公共管理和公共服务。但在重心位移的同时，其他职能并没有消失。
综上所述，我们可以对政府公共服务职能做出以下两点描述性的界定：其一，公共服务与公共管理都是政府职能的一部分，它们各不相同，又互有交叉。
在实践中，不能将二者彼此混淆，更不能相互代替。其二，公共服务与公共管理又不完全是政府的职能，二者都有相当一部分是由政府之外的团体与个人来承担的。
这样一来，我们就可以解释当前中国公共服务领域存在的诸多问题。比如以“熟人政治”为典型表现的服务歧视问题，即政府服务部门对不同的企业和个人由于一些不合理的原因（如企业的所有制形式、公民的户籍等）、甚至因为具体服务人员的个人偏好不同而提供不同品质的服务。与上述两点界定相对应，这些问题的原因可以归结为以下两点。
其一，模糊了政府公共管理职能与公共服务职能的界限。由于处在转型时期，当前中国政府的职能重心是社会管理，但这并不意味着政府可以忽视公共服务职能。然而，由于在理论上没有分清这两种职能，比如“管理就是服务”等观念的大量存在，导致政府常常偏向管理职能，并且还把这种管理当成是“为人民服务”。因此，当前迫切需要从理论上澄清这两种职能的区别，这样政府才能在实践中针对不同的职能扮演好不同的角色。
其二，误将政府公共服务职能等同于公共服务本身。由于这一误解，使得当前的中国政府不仅提供公共服务，还直接组织公共服务的生产。显然，这正是我国公共服务领域普遍存在的“政府中心”而不是“顾客中心”的原因所在。
并且，由此带来的政府垄断也造成了服务效率和质量的下降。因此，需要从理论上澄清：公共服务的确是一种政府职能，但公共服务又不完全属于政府职能，不能由政府包揽。
综上所述，当前中国公共服务的改革固然需要学者们所反复强调的市场化、规范化、法治化等等，但更为基础的是，要真正搞清究竟什么是公共服务，什么是政府公共服务职能，并在此基础上，明确政府管理与服务的边界，以及哪些领域应该采取管理的模式，哪些领域应该采取服务的模式。只有清晰回答了这些问题，未来中国的服务型政府才大有希望。
政府公共服务理论的流变与中国政府公共服务理念
李晓南一、公共服务的理念和实践的流变
公共服务（publicservice）的发生和发展是一个历史进程，在不同的国家及其不同的时期具有不同的形式和内涵。从提供公共工程的公共服务，到人民主权的公共服务，再从市场经济下公共产品提供的公共服务，再到为顾客服务的公共服务，人们对公共服务的认识也随着公共服务的实践进程而深化。
（一）提供公共工程导致公共服务
从社会学的观点出发，社会产生着它所不能缺少的某些共同职能导致公共服务。人类文明初萌，人们抵御洪水、干旱等自然灾害的能力非常弱，组织防御灾害的工程活动很困难。由于这些重大而艰巨公共设施工程是社会个体和某些社区所不能胜任的，只能依靠国家集中全国的资源和人力来进行。随着历史的延续和发展，组织和管理这一共同体活动，导致了公共事务的产生并构成政府的公共活动。
（二）人民主权导向公共服务
从政治学角度观公共服务，现代政府的公共服务职能是基于社会契约的公共性理念上的公共活动。主权（公共权力）在民，公共权力当然应是为公众权利服务的共器。
（三）公共服务的供给是市场经济的重要组成部分
经济学角度观公共服务，公共服务的供给是市场经济的重要组成部分。
英国自然主义者们倡导市场的自发秩序，但他们也注意到了政府必须向社会提供某些新产品和服务的职责，还触及公共产品在受益方面的不可排他性和“揩油”问题。德国理性主义者强调国家的公共作用。19世纪80年代经济学领域的边际学派，把商品区分为私人产品和公共产品，并将公共产品的提供和分配与私人产品进行对比得出：公共需要的性质和特征；为满足公共需要所需的公共产品的性质；公共产品的定价以及确定公共产品规模和结构的机制等公共产品和服务的基本理论。自20世纪40年代以来，公共选择理论（publicse lection theory）在公共产品问题上突破性的研究为公共服务理论注入了新的内容。
（四）提供公共服务是政府的职责
从经济政治学的观点看，公共服务源于公共产品的供给。现代公共服务理念和实践是与“看得见的手”（the visiblehand）的干预相关的。“市场失灵”（market failure）表明市场在公共产品和公共服务的供给、私人经济的外部性、宏观经济的周期性波动、供求双方的信息不对称等方面尤其无能为力。
从“市场失灵”推导出的政府存在的必要性，把公共风险作为公共产品存在，但公共风险只是不能满足公共产品需求可能带来的一种结果，而不是公共产品存在的原因。人们对公共产品的需求，才是产生政府制度和政府职能存在的理由。
（五）政府为“顾客”提供“服务”
当代公共行政的理念之一就是“公众是顾客”，政府要为“顾客”提供“服务”。公共权力为民所授，而且公共行政的运转和活动也要靠公民所交纳的赋税支持，公职人员靠纳税人来供养，公民是公职人员的“衣食父母”。作为公共行政的政府为公民服务，反映公民的意愿，为公民利益尽心工作，完全是应有之义，应有之举，而非政府单方面的“恩赐”。政府管理过程就是基础设施、治安、政策、法律等公共产品的生产和供给过程。政府应致力于公共服务：做好公共决策性工作，为公众提供信息，克服“市场失灵”，建立市场规则，运用金融、财政、税收等手段进行宏观调控，保护公平竞争，保护环境等；而公民则是政府提供的公共产品的消费者，政府存在的目的就是满足“消费者”的不同需求，以尽可能高效率、高质量的公共产品的生产与服务争取消费者的支持。因此，政府不仅要为公民服务，而且要提供尽可能好的服务，否则，就难以赢得公众的支持，从而失去存在的基础。当代各种公共行政理论虽然理解的角度不同，但它们都证明了这样一个观点：政府必须为公民服务。
（六）寻求政府和市场之间的张力
随着政府职能急剧扩张、政府涉足的领域急剧扩大、政府干预社会公共事务的程度也急剧加深。但是，政府垄断经营公益物品必然导致公益物品供给上的低效率。而在政府“失灵”的情况下，人们自然想到的就是尝试市场机制的引入，以弥补政府的不足。一些发达国家针对这种社会现实，发动了一场政府改革运动。这场改革并不是不要公共服务，而是如何更有效地展开公共服务。
二、完善社会主义市场经济下的政府服务理念
（一）完善社会主义市场经济必须强化公共服务
“市场取向”的改革不可逆转。要以完善社会主义市场经济体制为目标，继续推进市场取向的改革，从根本上消除束缚生产力发展的体制性障碍，为经济发展注入新的活力，成为全党全国的共识。但是，市场经济有好坏之分，并不是只要实行了市场经济，资源配置就可以自动优化，社会福利就可以自动增加。许多国家虽然长期实行市场经济，但至今仍然在不规范和低效的市场经济中苦苦挣扎。尤其是原来实行计划经济的国家在向市场经济的转轨中，如果搞得不好，也很容易陷入不规范的、低效的市场经济当中而难以自拔。中国的市场经济体制的转型正处于一个关键时期，社会主义市场经济的完善与政府公共服务的确立和完善，两者是息息相关的。
政府提供服务还是设置管制？在很大程度上决定着市场经济好与坏，也决定着政府的善治与否。好的市场经济，政府的作为只是提供私人不能也不愿提供的“公共产品”；对收入和财富进行再分配；确保稳定和增长等经济职能。坏的市场经济，其政府不是致力于为社会服务，而是一门心思“寻租”，处心积虑地设置管制的“由头”，追求自己部门利益的最大化。政府规制不是为了搞好公共服务而是成为追逐和维持政府部门利益的手段。政府设置过多过繁的审批或检查项目，有的甚至是乱收费、乱罚款，大大增加微观主体的市场运行成本和制度成本。这既造成市场的失灵，又造成政府的腐败。现代市场经济的理论表明，今后决定一个地区、一个城市的国际竞争力，已经不完全是基础设施、政策优惠问题，而很大程度更取决于政府的公共服务能力和水平。
（二）完善社会主义市场经济条件下的中国政府公共服务理念的变化