面向大政方针的宏观政策分析
①概述鉴于改进政策制定的迫切需要，有必要在政策分析领域来一场质的飞跃。为便于进一步探讨，我在这里引入了“宏观政策分析”这一概念，它在形式上体现为二十二项原则：（1）以判断和行为的哲学而不是科学哲学作为基础；（2）以超理性为依据；（3）以宏观政策为焦点；（4）对政策模式的考虑；（5）从国家兴衰、革命和政权的命运、发展规划以及类似“宏伟事业”的成败这一高度来思考问题；（6）未来因素的设计；（7）在历史中思考；（8）对形势进行广泛、远期和动态的估测，尤其注意衰落曲线、转瞬即逝的机会和意外事变；（9）以协调的观点为指导，集中注意关键性抉择；（10）避免不利结局，争取良好绩效；（11）清除弊病；（12）在与动态环境交互作用的意义上进行分析；（13）深层复杂性的处理；（14）政策赌博；（15）价值分析和目标探索；（16）了解新情况，修改旧决定；（17）创新与创造性；（18）政治上的周密性与相对独立性；（19）危机决策相关性；（20）同政策探索的广泛社会过程保持富有成果的联系；（21）有关的元政策制定；（22）注重沟通。尽管要满足所有这些原则绝非易事，但做到其中的一部分既是必不可少的最低要求也是实际可①本文是作者叶海卡·德罗尔专为1990年10月18日至20日在美国加州旧金山市召开的APPAM1990年度研讨会撰写的论文。-译者注行的。
在政策分析领域中实现一次飞跃的必要性当今的政策分析者正受邀参与一场思维的大会战，他们致力于在上乘的著述文献中寻求政策分析方法，并企图将它们运用于当代领导人所面临的关键性抉择，譬如美国总统就面临着如何对付伊朗、如何应付日本、针对苏联应采用何种政策，以及如果美国确实存在经济衰退该如何去扭转局面等等成堆的难题。我通过自己多年接触政府关键性抉择的经验，得出了一条明确的结论：正如大量的文献和教材所示，当今主流的明晰政策分析方法对微观问题十分奏效，然而在遭遇到许多关键性决策时却并非如此。当需要对那些意义明了、但涉及众多定量参数的问题进行决策时，普通分析方法就显得捉襟见肘，难以应付。在前不久受托为以色列内阁就有关Lavie战斗机辅助机型的项目准备一份政策分析报告时，我再次痛切地感受到，用现有的政策分析方法几乎难以有效地把握任何明显的政策标准，哪怕求助于所有的微观经济学方法也无济于事。由此可见，现有决策方法论对重要的不确定因素无能为力。而主观的概率推测在频频出现意外事变的环境中，往往更是一些错觉而不足以作为决策依据。同样，以长期运输计划为例，英法两国采用了相去甚远的分析方法，然而就是最出色的基于政策分析的研究也仍旧是根据“成本一收益”法得到的结论，而未能预料到大胆的运输发展所导致的广泛冲击效应。
强调一下，这里我所谈的是现有政策分析一般知识的不足。在应付复杂的关键性抉择时，与这类知识的性质迥然不同，杰出的职业政策分析家们都拥有自己秘而不宣的知识，他们“行动中的见解”远远胜过各种在书本里详细阐明的方法，并能够而且确实已经为解决高难度的政策问题作出了重大贡献。就发展政策分析这一学科和专业来说，一方面是具有一整套经过详尽诠释的方法和教学课题，另一方面，则是一些最优秀的政策分析经验，两者之间的差异意味深长，它反映出许多问题：如有必要鼓励成功的政策分析实践者从事理论写作；应要求专科学院拥有具备高层次政策分析经验的教职人员，并把在高水准的政策分析机构和政策研究与发展组织（“智囊团”）的实习作为专业教程的重要组成部分。
归根结底，我想说的就是必须在政策分析领域实现一次飞跃，以使其能为关键性抉择发挥作用，因为这类决策亟待改进。该主张可以在其他研究结果中找到支持。在对二十四个政府首脑机构的比较研究中，我始终未能发现哪怕是其中的一个机构在可察觉的程度上运用了政策分析方法或是启用了受过政策分析培训的人员。这个令人不安的局面可能有多种原因，也许炽热的权力走廊在其本质中就存在着固有的、有碍于政策分析的因素，也许是政策分析与政治之间不可兼容，这包括权力之路阻碍着那些善于使用政策分析的人进入最高领导阶层。不过我认为政策分析在高层领导人那里遭到冷落的一个主要原因就是（往往也确实如此）：由于目前它在技术水平方面的不足使其在领导人面临的关键性问题上无能为力。
概言之，本篇论文就是以这一观点为依据。我主张有必要在政策分析领域中进行一场大刀阔斧的革新。因此我提议发展我所称的“宏观政策分析”，即能够应付高层大政方针的政策分析。
为使这项提议具有可操作性，我不打算在一般政策分析的批评上大作文章，而是力求通过本篇论文在“框架”、方法以及导向的层次上阐述宏观政策分析的二十二条原则。
如前所述，这些原则中的大部分可以看作代表了（至少是部分代表了）目前正在开展的工作，但是仍有必要对哪怕十分敏锐的政策分析思想进行再加工和改进。这篇探索性文章提出的原则大多数还未被吸收进当前盛行的普通政策分析中去。因此，尽管它是以初级形式提出来的，但二十二条原则也许能够展现宏观政策的基本思想，并构成对我们所有人的挑战。
宏观政策分析的二十二条原则我将透过二十二条原则的形式来表达宏观政策分析的概念，并把注意力集中在政府最高层次的宏观政策分析上。
然而在作了适当调整后这些原则也适用于其他决策层次和组织。我将在恰当的时候对作为一个整体的宏观政策分析加以评论。
（1）以判断和行动的哲学而不是科学哲学作为基础把政策分析建筑在科学哲学以及与之相伴的实证主义方法的基础上，这种倾向是不正确的：科学的宗旨在于追求真理，这点对各门学科来说都是无可争议的。但是政策分析却肩负着不同的使命，尽管它在取得较好决策的意义上同真理问题相关（如改善决策，亦即作出比其他可能决策更好的决策）。这一使命，加上其他特征，如由决策的特殊节奏造成的时间约束等，使政策分析被划进了判断哲学和行动哲学的领域，在某种意义上还可以属于思维哲学，但决不属于科学哲学的范畴。通过实际推理和行动哲学这面镜子来看待政策分析的确意义重大。当然，我们应尽可能地寻求科学的标准，利用科学的方法。但从根本上说，政策分析是一项“实践的”而不是“科学的”工作。
这意味着我们不能死抱“硬性”方法论和实证主义方法不放。相反，宏观政策分析应遵循梅纳德·凯恩斯的名言：
大致的正确总比精确的错误要强。在处理隐晦朦胧的难题时，如最高层次的关键性问题，有必要更多地依赖玄妙的理解技巧和其他“软”方法，其目的是对重大抉择方案作出倾向性选择，而不是对次要决策进行优化选择。
为此，宏观政策分析常以启发性原则、定性化的备忘条文以及推理的准则等形式出现。该方法使用的是推理而不是计算，这里所谓的模型制作更多地是指一种比喻而不是具体的计算模式。
宏观政策分析的这些特性也给人们带来了严重的问题，像过多的主观性以及由于缺乏质量控制措施而造成的危险等。但是，如果要在这些问题和对关键性抉择无所作为之间作一选择的话，我仍主张从恰当的行动和判断哲学的角度出发推行宏观政策分析。
（2）以超理性为依据传统的理性观念，如基础经济学、运筹学以及若干思维心理学，都不足以作为宏观政策分析的依据。因为，它们忽视了“非理性的合理部分”，作为一种高级理性方式的自我约束，以及在某些场合下自我欺骗的作用等等。因而有必要用更加复杂和优越的“超理性”观念作为客观政策分析的根据。
与此关联而又不同的一个问题是在政策分析中存在着想当然地认为实际行动者具有理性的倾向。按理说，即使是狭义的政策分析理性基础，也不应避讳“非理性”是行动者特征之一这个事实，尤其是当“理性”一词还部分地承担着“合理性”这一文化上的概念时则更是如此。然而事实上许多政策分析都假设行动者具有理性，恐怕这是由于现有的分析模式同这种假设颇为投合，如博弈理论那样。正是因为政策分析过多地渗透了这种简单化的理性假设，于是难以容纳其他行为模式。宏观政策分析必须迈进一步，必须彻底认识到各种形式的非理性和反理性行为是现实的一个重要特征。
（3）以宏观政策为焦点“宏观政策分析”这一术语本身就表明其视野的焦点是总体的政府指令、宏观政策、战略性大政方针、政策范式等等。目前大多数政策制定中实际存在的一种倾向是从特定和局限的微观决策向综合而不甚明确的总体宏观政策发展，并伴以有关目标和期望的空泛宣言，但这些并无多大行动意义。与此相对应，宏观政策分析以总体政策为视野焦点，包括对政策模式的选择（这种模式在很大程度上决定了客观政策的制定，对此下面将予以解释）。这些合起来为微观决策提供了具体背景，但同时又在一定程度上受制于背景环境，并在经过某种变形后通过该环境表现出来。
欠发达国家的总体发展战略和高度发达国家的工业发展战略都反映出这种需求，但它往往被日常的具体决策和临时的权宜之计所淡化，这两个方面经常（但并非总是）侵占了必不可少的宏观政策思维的领地。
（4）对政策模式的考虑在某些情形中，最可取的宏观政策便是不制定新的宏观政策，最多也只是通过渐进的政策变化来实现发展，当现实状况正处于上升曲线并预计这种状态将会保持下去时情况就是如此。相反的情形则是当某个领域陷入极度衰退并趋向某种灾难结局的时候。此刻哪怕是十分激进、风险极大的政策创新也值得一试，因为不这样做就注定将以失败结局。各种形式的客观条件和逆境要求有多种的政策制定方式和风格与之相适应，就像不同的环境和政权所要求的那样。因此，与社会状况比较稳定的国家相比，苏联和东欧诸国的剧烈变革措施就需要极为特殊的政策模式。在此改革技巧问题成为了宏观政策分析的中心题目。
我再说明一下，当社会局势动荡不安的时候，也是最需要改善宏观政策分析的时候，这时“微调”只能是一种幻想，而真正需要的是果断大胆的改革政策。当然，无论从定性还是定量的角度考虑，行动部分仍然必须经过认真细致的斟酌商定，关键是干预行动的临界程度和恰当规模。政策效用时常并不呈线性变化，而是要求各个部分在各种条件下取得多种效果。有时非得采取大规模的行动方能收到有意义的成效，而有时即便稍有动作也会过火。
就许多实际政策制定活动和大多数现行政策分析方法而言，用非线性的边际效用进行思维显得怪异离奇。只有一个值得注意的例外，正如在制定宏观经济政策时那样，当手边备有有效的定量模型时显然就需要技术项目和专业知识。广为使用的病理诊断分析包括了这两者，尤其当追加努力的边际效用为零或负值时更是这样。时常在只有大量努力方能奏效时，却只对真正重要的问题作了少量投入。
由此观之，有必要在宏观政策分析中考虑进非线性政策产出函数和以此为依据的恰当的行动分配格局，并将其视作政策模式选择的一部分。
我们有必要在考虑政策模式方面下更大的力气，其原因有五条：1.这一方面在政策分析中备受忽视；2.更糟糕的是，这个问题发源于美国，而许多政策分析往往不分青红皂白地将美国采用的政策形式盲目照搬到其他国家，却未能意识到当地的现实要求十分不同的模式；3.选择或继承一个包容错误的政策模式会使所有隐含地以之为基础的政策分析前功尽弃；4.由于客观条件的迅速嬗变，有必要对许多过去被认为“显然正确”而接受或制度化了的政策模式，包括许多政策分析本身，加以重新考虑和修改，即使在美国也不例外；5.如果正确使用现有的方法和研究态度，就有可能会在该领域中取得更加出色的成就。
（5）从国家兴衰、革命和政权的命运、发展规划以及类似“宏伟事业”的成败这一高度来思考问题宏观政策分析以历史和理论假设作为最广阔的框架来思考国家与政权的兴衰、革命运动的远期影响、发展计划的成败以及类似宏伟事业的命运。
这条原则充分显示出宏观政策分析的远大抱负和高深难度。我们对决定一个国家命运的各种变量尚知之不多。
尽管就这一主题的各个方面有大量文献资料，还有爱德华·吉本和阿诺德。J.汤因比等大师的思想（他们至今仍在影响着宏观政策分析行家们的关键性研究），但有关该论题的知识却大多不过是经不起推敲的猜测假想，有时甚至是臆造的产物。况且就目前的情况而言，即使是主要变量也尚未知晓，它们变动不定而且在一定程度上具有历史独特性，在本质上是不可知的。但如果不对那些宏伟事业的命运至少提出一些突出存在的问题，并由表及里地探求其兴衰原因，那么就不能希冀宏观政策分析会对其关注对象--如国家命运以及一些重要措施等一一产生效力，这条原则还揭示出有必要把更多的研究集中于为作出对宏观政策分析核心课题的更有力推测而提供依据。举一个较简单的例子，巨额的意外财富往往对一个国家的长远发展会产生负作用，对此予以深入研究可能会大有裨益，因为这能为实现更高水平的关键性决策提供可资依据的知识。
（6）未来因素的设计为了帮助政策制定摆脱当前压力和迫近眼前的逆境，为了提供远期和动态的方向指南以便进行宏观政策分析，设计远期的未来因素，即设想长远的、全面的各种可能未来状态，乃至未来的“实际远景”设想都是不可缺少的工作。
逆时间的“脚本”描述，即从未来推及现在，是宏观政策分析中的根本方法之一，它应该同惯常使用的从现在推及未来的思维方式互为补充并保持平衡。