统一领导、统一指挥全国突发事件应急处理，协调、调动国家力量和资源，决定采取处理突发事件的重大措施；需要调动军队和武警部队，依照有关法律和程序办理。其中卫生部的主要职责是组织开展对突发事件的监测与报告、分析和预警；需要启动全国突发事件应急预案时，提请国务院批准；组织和协调专业技术机构及其人员进行现场调查与处理，实施病人救治、接触者追踪、消毒、隔离等应急处理措施；组织制定有关的调查方案、技术标准和规范；依照传染病防治法的规定及时对新发传染病宣布为法定传染病组织；发布、通报全国突发事件信息，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会发布本行政区域突发事件信息；开展健康教育、技术人员培训和演练；会同有关部门提出物资和经费储备计划；检查督导突发事件应急预案的落实情况等。
一、突发公共卫生事件应急指挥中心的建立
突发公共卫生事件应急指挥中心受国务院突发公共卫生事件领导小组的直接领导，与其他突发公共卫生事件处理部门密切合作。具体的组织结构见图11 -4 -1。
二、突发公共卫生事件应急预案启动的程序
1．评估
卫生行政主管部门应当组织专家对突发公共卫生事件进行综合评估，初步判断突发公共卫生事件的类型，提出是否启动突发公共卫生事件应急预案的建议。
2．批准
在全国范围内或者跨省、自治区、直辖市范围内启动全国突发公共卫生事件应急预案，由国务院卫生行政主管部门报国务院批准后实施。省、自治区、直辖市启动突发公共卫生事件应急预案，由省、自治区、直辖市人民政府决定，并向国务院报告。
三、突发公共卫生事件的一般处理程序
突发公共卫生事件的一般处理程序见图11 -4 -2。
四、突发公共卫生事件应急处理所采取的措施
总的来看，政府必须协调一切力量，运用所有政府资源开展救治，尽力恢复社会稳定。这些措施包括：
强制干预：在解决突发事件的问题中，政府的积极强制干预是十分必要的。要对付突发事件，“政府中枢决策系统就必须享有发号施令的权威，并且可以制定和执行带有强制性的政策”。但是，这种积极干预并不是只有一级政府干预，而是要有各级政府同时干预，并有一个最高一级的政府进行总的组织、协调和指挥。
探寻事件产生的根源：突发公共卫生事件发生后，对社会和公众心理影响巨大。一方面，探寻突发事件的根源可以暂时安抚公众心理情绪，保持社会稳定；另一方面，明确事件的来源是进一步采取措施的必要前提。
进一步评估突发事件可能产生的后果：这种评估要注意突发事件发生发展的变化、关注转瞬即逝的机会以及其他意外事件的变数。因为它们能够为成功的救治提供一些启示，为以后的目标选择提供重要的参考。
理性选择救治目标：从社会稳定的角度看，尽可能恢复原有的格局，减少因事件产生的负面影响这是最好的选择目标。
政府对突发公共卫生事件所采取的应急处理措施：
1．中央政府--国务院
——批准启动全国突发公共卫生事件应急预案；
——突发公共卫生事件发生后，设立全国突发公共卫生事件应急处理指挥部，负责对全国突发公共卫生事件应急处理的统一领导、统一指挥；
——对突发公共卫生事件发生应急处理工作进行督察和指导。
2．地方各级政府
(1)省政府
——突发公共卫生事件发生后，省级政府设立地方突发公共卫生事件应急处理指挥部，负责对本行政区域内突发公共卫生事件应急处理的统一领导、统一指挥；
——批准启动省级突发公共卫生事件应急预案。
(2)其他地方各级政府
——接到突发公共卫生事件报告的地方人民政府应当立即组织力量对报告事项调查核实、确证，采取必要的控制措施，并及时报告调查情况。
——保证突发公共卫生事件应急处理所需的医疗救护设备、救治药品、医疗器械等物资的生产、供应。
——对传染病暴发，流行区域内流动人口应当做好预防工作，落实有关卫生控制措施。
——对传染病病人和疑似传染病病人，应当采取就地隔离、就地观察、就地治疗的措施。
——根据突发公共卫生事件应急处理的需要，有权紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备，必要时，对人员进行疏散或者隔离，并可以依法对传染病疫区实行封锁。
——提供必要资金，保障因突发公共卫生事件致病、致残的人员得到及时、有效的救治。
——对参加突发公共卫生事件应急处理的医疗卫生人员，给予适当补助和保健津贴；对参加突发公共卫生事件应急处理作出贡献的人员，给予表彰和奖励；对因参与应急处理工作致病、致残、死亡的人员，按照国家有关规定，给予相应的补助和抚恤。
3．政府有关部门对突发公共卫生事件所采取的应急处理措施。
(1)各级政府卫生行政主管部门
①卫生部
--组织专家对突发公共卫生事件进行综合评估，初步判断突发公共卫生事件的类型，提出是否启动突发公共卫生事件应急预案的建议。
--根据发生突发公共卫生事件的情况，及时向国务院有关部门和省级卫生行政部门以及军队有关部门通报。
--负责向社会发布突发公共卫生事件的信息，必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发公共卫生事件的信息。
--对新发现的突发传染病，根据危害程度、流行强度，依照《传染病防治法》
的规定及时宣布为法定传染病。
--对新发现的突发传染病、不明原因的群体疾病、重大食物中毒和职业中毒事件，尽快组织力量制定相关的技术标准、规范和控制措施。
②地方卫生行政主管部门
——接到突发公共卫生事件报告后立即组织力量对报告事项调查核实、确证，采取必要的控制措施，并及时报告调查情况。
——组织专家对突发公共卫生事件进行综合评估，初步判断突发公共卫生事件的类型，提出是否启动突发公共卫生事件应急预案的建议。
——对突发公共卫生事件现场等采取控制措施，及时对易受感染的人群和其他易受损害的人群采取应急接种、预防性投药、群体防护等措施。
——接到交通工具上发现传染病病人、疑似传染病病人报告后，立即组织有关人员采取相应的医学处置措施。
——对参加突发公共卫生事件应急处理的医疗卫生人员，给予适当补助和保健津贴；对参加突发公共卫生事件应急处理作出贡献的人员，给予表彰和奖励；对因参与应急处理工作致病、致残、死亡的人员，按照国家有关规定，给予相应的补助和抚恤。
(2)各级政府其他有关部门--服从突发公共卫生事件应急处理指挥部的统一指挥，立即到达规定岗位，采取有关的控制措施。
——铁路、交通、民用航空行政主管部门根据各自职责，依照传染病防治法律、行政法规的规定，采取控制措施。
——公安机关依法协助有关部门对拒绝接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者强制执行。
(3)医疗卫生机构对突发公共卫生事件所采取的应急处理措施
——负责突发公共卫生事件的技术调查、确证、处置、控制和评价工作。
——服从突发公共卫生事件应急处理指挥部的统一指挥，相互配合、协作，集中力量开展相关的科学研究工作。
——对因突发公共卫生事件致病的人员提供医疗救护和现场救援，对就诊病人必须接诊治疗；对需要转送的病人，应当按照规定将病人及其病历记录的复印件转送至接诊的或者指定的医疗机构。
——采取卫生防护措施，防止交叉感染和污染。
——对传染病病人密切接触者采取医学观察措施。
——收治传染病病人、疑似传染病病人，应当依法报告所在地的疾病预防控制机构。
——接到报告的疾病预防控制机构应当立即对可能受到危害的人员进行调查，根据需要采取必要的控制措施。
——对传染病做到早发现、早报告、早隔离、早治疗，切断传播途径，防止扩散。
（第五章 突发公共安全事件应急管理
（第一节 突发公共安全事件概述
我们这里讨论的公共安全是指与我国社会主义市场经济相适应的社会全部整体（包括社会秩序、公共财产、公民权利等）的治安形态及其安全。
一、突发公共安全事件的含义与构成
1．突发公共安全事件的含义
所谓公共安全就是社会整体（包括社会秩序、公共财产、公民权利等）没有危险，不受威胁。首先，公共安全作为政府公共事务管理的一个方面，它是社会分工的产物，是企业和家庭所不愿做、不能做、做不了，但却又是经济和社会生活所不可少的、体现全体公民共同利益的事物。其次，公共安全作为公共“产品”之一，它是由政府行使公共权力对公众提供的公共服务之一，只能由政府专门提供。再次，在政府的政治职能中，维护公共安全则是政府履行其“治安管理”的职责，即要求其保护公民的财产和人身权利，防止犯罪和违法行为，建立正常的生活秩序、生产秩序和社会秩序。因此，公共安全的含义，国际上通常有广义与狭义之分。广义上的公共安全是指不特定多数人的生命、健康、重大公私财产以及社会生产、工作、生活安全。它包括整个国家、整个社会和每个公民一切生活方面的安全（从国防安全、环境安全到社会福利保障等），自然也包括免受犯罪侵害的安全。狭义的公共安全主要包括来自自然灾害、治安事故（如交通事故、技术性事故等）和犯罪的侵害三个部分。其中最令人关切的通常是犯罪的威胁。我们这里侧重讨论整个社会的公共治安秩序和犯罪危害。它主要是由我国有关法律和公安法规所规范的涉及国家安全、公共安全、国家和集体的财产安全、公民的人身与财产安全等方面的公共社会秩序。而所谓的突发事件则是指历史上或社会上出乎意外地随时都有可能发生的或不可预测的不平常的、突然发生的大事情。处置这类事件要求具有前瞻性和预见性。总之，突发公共安全事件也就是指突然爆发的危害公共安全的刑事案件、治安事件、治安灾害事故以及危害面大的重大暴力犯罪等。它主要是指不可预知的、随时都有可能发生的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会公共秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为。
2．突发公共安全事件的构成
狭义的公共安全就是对于社会治安状况的安全，其反义词是“不安全”或是对于犯罪的恐惧感。而突发公共安全事件的构成是指规定构成突发公共安全事件所必须具备的主观要件和客观要件的总和，也就是突发公共安全事件必须具备的条件。从理论上来归纳，任何一种突发公共安全事件的构成，都必须具备以下四个方面的共同要件：
(1)突发公共安全事件的主体要件。构成突发公共安全事件的主体，在一般情况下，只能是为某种目的而聚集或在特定环境下集结的群体。如果是单个人的行为而不严重影响一定社会面的治安秩序就不构成。而在一定条件下，个体也可能引发突发公共安全事件，只有具有个体行为最终转化为突发公共安全事件的条件，才使群体行为出现。即在某种特定环境下，虽然是单个人实施的违法犯罪行为，却影响一定范围的人参与，致使一定区域内的社会治安秩序受了干扰或破坏的事件，也是具有群体因素的。因此，突发公共安全事件的主体是群体。这一要件是与事件发生的特定环境紧密联系在一起的。一般来说，重点地区是突发公共安全事件得以引发的特定环境，也是事件主体实施危害行为所选择的特定空间。例如二人以上共同实施的持枪杀人、抢劫、劫机、劫船、劫车、劫持人质等严重暴力犯罪案件，虽然在主体上也不具备有典型的群体性，但其行为后果严重破坏一定范围内的社会治安，危害公共安全，即涉及不特定多数人生命健康，正常的生活、生产、工作的安全和大量公私财物的安全，有的甚至造成严重的政治影响，因此也属于突发公共安全事件。
(2)突发公共安全事件侵犯的客体要件。突发公共安全事件侵犯的客体要件往往是多方面的、不确定的。它主要表现为社会秩序和公共安全。突发公共安全事件侵犯的社会秩序，虽然内容庞杂，但有法律限定的涵义，主要包括公共场所的秩序、交通秩序、工作秩序、生产秩序、教学科研秩序、生活秩序等。
(3)行为要件。突发公共安全事件主体的行为，均源于参与事件的群体或个人的内在需求。事件主体的主观心理状态，是其内在需求与社会相互作用的产物，而主要的决定因素是由于某种需求产生的内驱力。当某种需求无法满足或根本无法实现时，这种内驱力会强化到使事件主体无视宪法和法律的有关规定，采取有形的、具体的行为扰乱、破坏社会秩序、危害公共安全，从而导致突发公共安全事件的发生。
(4)结果要件。在客观上无论突发公共安全事件的主体出于何种目的，只要实施了危害社会的行为，这类事件所具有的社会危害性，都会表现为某种危害社会的后果。所以危害社会的行为在每个具体事件中都居于核心地位，没有危害社会的突发行为，也就无所谓突发公共安全事件，这一点是绝对的。但是，就具体事件而言，危害社会行为所表现的对社会的危害程度，往往呈现多层次的状态。即在同一事件中，引发和卷入事件的人，他们所实施的危害社会的行为，其社会危害性往往有较大的差异：有些表现为社会危害程度较小的违反公共生活规范的行为；有些表现为具有一般社会危害性的违反治安管理行为；还有些表现为社会危害性比较严重的触犯刑律的犯罪行为。而且这几种行为在事件发生、发展、演变的过程中，往往相互交织在一起。
二、突发公共安全事件的特点与分类
1．突发公共安全事件的特点
(1)事件本质的社会性。突发公共安全事件是一定的社会矛盾发展到一定阶段的产物，事件发生后又对社会产生一定的影响。它的这种社会属性，显示出其自身具有的本质特征。首先，它总是由一定的社会矛盾引发的，即使是由某些自然因素导致的，这些自然因素也只有与社会矛盾相结合才能引发事件。其次，特定的突发公共安全事件只发生于特定的社会环境，并与构成特定社会环境的某些社会矛盾密切相关。再次，突发公共安全事件是多种社会矛盾交织冲突的产物。这种多因性体现了事件形成的复杂性。