继英国东印度公司1685年在广州首设商馆后，越来越多的欧洲国家来华通商并在广州设立商馆，法国于1728年，荷兰于1729年，丹麦于1731年，瑞典于1732年在华设立商馆。之后，英商和1732年搭乘“哥德堡”号木帆船来广州通商的瑞典商人逐渐成为中国的主要海上贸易伙伴。
1736年，25岁的乾隆皇帝继位。8月，在广州的英、法、荷大班联名向大清皇帝申诉征收1950两的规礼银不合理。之后，这项收费被叫停。同年10月29日，荷兰东印度公司董事会派出两艘船直接到中国买茶，于是，中荷贸易由原来的中国—巴达维亚—荷兰的间接贸易形式逐步变成荷兰—中国的直接贸易形式。
在1739~1756年的17年间，粤海关关税收入共454.9万两白银，平均每年26.8万两白银，占4个海关关税总额的61.8%。
“中国通”改变的历史
1757年是一个非常具有历史感的年份。就清政府来说，这一年发生了三件大事：一是清政府以诏谕的形式确立了广州一口通商地位，二是乾隆南巡，三是清政府第二次远征准噶尔。
三件大事之间是否存在内在联系？这之前又发生了什么？故事要从一位被称为“中国通”的英国东印度公司驻广州商馆翻译洪任辉开始说起。
洪任辉，英国人，早年跟着一位船长来到广州，在中国学了多年汉语，甚至连官话土话都能听懂，号称英国第一个中文翻译。之后，他在孟买等地晃悠了一圈，最终落脚到广州的英国东印度公司。
1753年8月4日，他打破常规，绕过行商和中国通事，直接将公司拟写的禀帖译成汉文，递交给粤海关监督李永标。禀帖要求，免去雇用的通事和买办们向官员们献礼物的负担。
尽管他没有在禀帖里提到其懂汉语，但显然他有理由认为，东印度公司无须再由海关指定通事和买办为他们服务。从1750年起，清政府要求，外国商船来广州同中国进行贸易，必须在广州十三行洋商中选择一家作为担保人，担保他们按时纳税、守法和照应他们在中国的行踪，是为“保商”制度。洪任辉的意思，换句话说，无非就是要摆脱行商的束缚。
粤海关设有广州、澳门等七大总口和其下的60多个小口岸，由此形成一张严密的税网。清朝时关税主要有船钞、货税和规银。前两项为正税，船钞按船的大小分等级征收，一等船纳税1400两，二等船纳税1100两，三等船纳税600两。货税亦称商税，税率较低，康熙末年及雍正年间，进出口货物平均关税率为4%，其中最高的是生梓，为7.7%；最低的是茶叶，只有0.4%。
问题出在规银上，它属于陋规，名目繁多，从放关入口银到放关出口银，从签押人员规银到验舱、轿金、缴送规银等，多达五六十项，上至海关监督，下至书吏巡役都有涉及。结果，外国商人在规银上的付出甚至远远大于法定关税。
乾隆元年海关正税是4万多两白银，当年各项“规礼”就达十多万两，远远超过正税的数额。对这种陋习的质疑，从一开始就存在，但当各国商船没有更好的选择而将贸易集中到广州时，处于弱势的外国商人们都选择了不了了之。
1753年，当洪任辉对规银陋习提出挑战时，浙江也发生了一件有关陋习之事：一艘荷兰商船因海上风浪漂流到了浙江，荷兰商人通过给浙江大小官员赠送金刚钻、珠宝等贵重物品，进行了一次贸易。同年，英国东印度公司董事会给它在广州的商馆发去指令，热望开展对宁波的贸易。
徐中约认为，广州地方政府蛮横专断而又荒诞不经的敲诈勒索，以及昂贵的茶丝价格，促使东印度公司在1753年左右恢复了对宁波的兴趣。作为英国东印度公司的一员，洪任辉充当了开拓新航线的先锋角色。1755年，英国东印度公司的船出现在了宁波定海港，但这一动作，不经意间激发了广州、宁波两个口岸之间的博弈。
浙江省官衙向清政府禀报，“红毛”船舶多年不至，自应“加意体恤”，但外国商人连续造访宁波的现象，也引起清政府的警戒，乾隆二十一年（1756年），清政府在给闽浙总督喀尔吉善的上谕里写道：
向来洋船进口，俱由广东之澳门等处，其至浙江之宁波者甚少……今年乃多有专为贸易而至者。将来熟悉此路，进口船只不免日增，是又成一市集之所在……国家绥远通商，宁波原与澳门无异，但于此复又多一市场，恐积久留居内者益众。海滨要地，殊非防微杜渐之道。
1553年，葡萄牙人借口“舟触风涛”，要晾晒“水渍贡物”，用行贿的手段租占了澳门。作为海疆重地，清政府担心宁波会成为另一个澳门。不仅如此，清政府还担心，外国人与奸牙或通事勾结，以及海上守备清兵，会因为私利而放任外国商船出入口岸。之后，两广总督上奏提到，到广州贸易的船舶日益减少，更加重了乾隆对宁波问题的担心。
从1754~1757年，英国前往广州的船舶由27艘减到22艘，又从15艘减到7艘。也就是说，从英国商船转口到宁波贸易的那年起，到广州的商船数量就处于下降趋势。清政府的调查认为，这与宁波“税额较轻，稽查亦未能严密”有关。
对此，乾隆帝直接责令两广总督杨应琚和闽浙总督喀尔吉善商议提高宁波关税的问题。1756年，宁波关税提高100%。宁波关税的提高，绝非偶然。1756年，江春领衔下的徽商正在扬州古运河边的天宁寺西园兴建行宫和御花园。第二年正月，乾隆第二次南巡来到江南。
在中国人民大学清史研究所曹雯看来，乾隆之所以下江南，与当年春天清政府派出大军远征准噶尔息息相关，这是自1720年来时隔30多年清兵的第二次远征。当英法在印度开战时，大清朝也在酝酿着一场恶战。
曹雯以乾隆十八年（1754年）为例，计算了该年户部银库收入约10480000两。其中，由江南（江苏、浙江）输入户部银库的各项钱款计银4820000两以上，约占当年总额的一半。
乾隆目睹了江南商船络绎不绝的情形，当时的浙江巡抚并不赞同限制商船到宁波贸易，并就此给乾隆吹风。一时间，乾隆对驱使商船到广州一口贸易的做法有了回心转意之念。“今番舶既已来浙，自不必强之回棹，唯多增税额。”1757年，英国商人如期到了宁波。
乾隆在松口之时，还将杨应琚由两广总督调任闽浙总督，想让他按照粤海关之例，来浙江署理海关贸易。上任伊始，杨应琚先后上递了两份奏折，再次让官方对宁波港口的态度发生逆转。
乾隆看重宁波港所提供的税收，但与税收相比，乾隆对安防更为在意。杨应琚的上奏就是从海防的角度提出：浙江不比广东有虎门之险可守，且黄埔设有官兵，而浙江海面辽阔，无险可守，洋船扬帆就可以直达腹地。在奏折中，杨应琚不无担心地说：“洋船上装载炮械，云集天朝商港，这对于沿海清军水师是个巨大的威胁。”
乾隆当即批示：“所见甚是。”之后乾隆以密谕的形式诏谕杨应琚和两广总督李侍尧：口岸定于广东，洋船不得再赴浙江省。在1757年之后的5年中，广州港每年来航的商船有所回升，但一直没有超越之前1752年的25艘和1754年的27艘，然而越来越明显的一个变化是，英国商船数额增多，所占的份额也越来越大。
广州港一口通商地位确定后，凡茶叶、生丝、土布、绸缎大宗出口商品，只能由行商承办，唯有瓷器和其他杂货，才允许散商经营。这一年，广州港洋行数目创下历史最高，达到26家。
就这样，英国东印度公司去宁波贸易的想法也变得不再可能。洪任辉并不甘心，他认为他的舆论并没有被广州地方当局上达，就以大清子民的名义写了一份诉状，于1759年越过东印度公司的保商和广东地方官员，擅自驾船一直来到天津递交了这一份请愿书。
在这份请愿书中，他再次戳穿了礼银陋规的潜规则，并把行商的积欠问题给揭露了出来，同时要求开放宁波通商。洪任辉的这一大胆举动让清政府大吃一惊，在清政府看来，这不再只是宁波通商问题。
作为事件的处理结果，洪任辉被处以在澳门圈禁三年并遣送回国的处罚，牵连陋规问题的粤海关监督李永标被革职，执笔请愿书的四川人刘亚匾被处极刑，与洪任辉有密切交易关系的安徽商人汪圣仪则被依照“交结外夷罪”处以杖六十、徙一年的刑罚。除清理规礼外，清政府并没有如洪任辉所愿取消保商制度，相反继续强化保商这一角色的职责。
同年，清朝官方批准实施《防范夷人规程》等专门措施，第一次明文规定对来华外商进行严格控制。此后，约束外商的规定越来越多，如外国商人不得在澳门长期居住；不得乘坐轿舆；不得向官府直接传送文书；外国妇女不准前来广州；居住在广州商馆中的外国人只许每月初八、十八、二十八日到附近的花园和海幢寺游览散步，每次限10人，平时不准擅自出入商馆等，带有明显的种族歧视色彩。曾有外商怒指中国待他们如狗，查清朝君臣的诗文，也确有将外商称为“犬羊”的。当时，外商唯一可以接触的中国人，就是广州十三行的行商。
从地理方位上讲，广东远离中央政府心脏，历来为华洋杂处之区，而浙江是华夏文明礼教重地，清朝官方不希望西方商人逼近江南漕运财富中心乃至京师重地。也就在洪任辉北上的1759年，清政府正式提出撤销宁波、厦门、松江等三处海关而由广州一口通商。
1760年，徽州茶商詹万榜离开婺源老家，举家迁往广州。詹万榜有一位大名鼎鼎的曾孙——中国“铁路之父”詹天佑。詹万榜的迁移是“一口通商”政策下群体迁移的一个个案。伴随茶叶贸易的兴盛和海上贸易的日趋向广州港集中，一批原来在产茶区经营茶叶的徽州人也来到了广州。
1760年，进入生产巨富时代
尽管英国东印度公司不愿看到在中国这个市场上出现一个与之抗衡的外贸垄断团体，但这种局面还是再次出现了。1760年，由9家十三行行商共同倡导的十三行公行团体成立。来自福建的同文行行商潘启，成为复设公行的首任总商。此时，他已经在洋行里摸爬滚打了18个年头，并以此为契机，开启了他人生最为辉煌的篇章。樊封在《夷难始末》中这样记载：
乾隆间，有闽人潘启者，熟于洋商贸易事，条陈官办得失。总督李侍尧请于朝，置户部总商，每岁保税保征，除旧额外，正款可加四十余万，平羡银余，可收百万，奏入许之。
以公行的再次成立为标志，广州十三行商人才真正进入生产巨富的时代。这次公行，把十三行的业务框架划分为外洋行、本港行、福潮行，分别负责办理外国商人贸易、暹罗贡使及商人贸易事务、本省潮州商人和福建商人来粤贸易事项。一切外国进口货物，均由十三行承销，一切中国出口货物也均由其代售，这在中国对外贸易史上是前所未有的。
在公行制度确立之前，清朝官方相继出台了一系列制度和措施，以一个体系的形式，奠定了十三行商人的垄断地位。这一系列制度和措施包括1728年的总商制、1754年的保商制，以及1757年11月广州成为事实上的一口通商口岸的相关规定。
总商制让总商也成为官商种类之一。在清朝官方眼中，只有具有官吏品格的总商，才是信实可靠的。清朝官方选择潘启充任总商，主要是看重他的资金充裕，不至于“仰外国人鼻息行事”，并可以保证每年订立的税收任务的完成。
保商制解决的是清政府进出口税收的问题。这一制度规定，由十三行总揽一切对外贸易，凡来广州贸易的外国商船，必须在广州十三行洋商中选择一家作为担保人，担保人称为保商。保商向清政府承担洋船进出口货税的责任，保证外国商人在中国守法，并照应他们的生活起居，但保商还被附加了至少两项义务，即应付南洋各国贡船贸易和解决外国商船的关税拖欠问题。