政治权威之所以是权威，原因有好多。而其中最重要的原因是他能对利益关系和利益秩序进行政治调控。但是，能不能说政治控制者一旦成为政治权威，他就可以不顾社会条件发生的变化，随心所欲，一意孤行地按照自己的利益和意志来对利益关系和利益秩序进行政治调控？这是绝对不行的。因为随着社会条件的变化，利益关系必然变化，政治活动更是瞬息万变。正是因为如此，凡是经验丰富的、聪明的政治统治者，为了达到巩固和维护有利于己的利益关系和利益秩序的目的，大都在民主和集中的问题上做文章，以谋求对社会进行有效的政治控制。我们在研究了权威与服从的问题之后，来探讨民主与集中的问题。
1919年7月11日，列宁在斯维尔德洛夫大学发表的著名演讲《论国家》中说到：国家问题是关系到全部政治的主要的根本的问题，“是一个最复杂最困难的问题，可以说，也是一个被资产阶级的学者、作家和哲学家弄得最混乱的问题。……这个问题所以被人弄得这样混乱，这样复杂，是因为它比其他问题更加牵涉到统治阶级的利益”。他认为：“每个想认真思考和独立领会这个问题的人，都必须再三研究，反复探讨，从各方面思考，才能获得明白透彻的了解。”〔1〕其实，列宁的上述观点，同样可以引入到民主与集中的问题上来。因为不仅不同的阶级的人对此问题争论不休；即使在同一阶级内部，对民主和集中的问题时常也是争论不休的。因此，我们有必要首先从澄清民主和集中的基本内容开始我们的研究。
一、关于民主的基本内容
民主是个历史悠久的概念。自有人类社会以来，尽管民主的内容所指不同，但不论是在东方还是西方，都有民主一词。民主也是一个范围很广的概念，所用的范围不同，其意义也就不同，例如，民主与专政、民主与法制、民主与专制、民主与平等、民主与自由，如此等等，其中民主的涵义是不同的。民主还是一个时代性的概念，时代不同，人们所处社会的地位和立场不同，所采用的观点和方法不同，对民主的认识和说明也就不会一样。例如，亚里士多德认为，民主就是自由和平等。而美国的托马斯·斯特恩斯·艾略特则认为：“如果民主意味着每个人在每件事上都有平等的责任，那么，这种民主对正直的人来说就是压迫，而对其他人来说就是放任自流。”〔2〕既然如此，我们研究民主问题就不能不分时代和范围，用所谓一般的、抽象的观点和方法来把民主神秘化，而只能是具体问题具体分析。
在中国古代，民主在思想认识上是指民之主宰者，而在现实中则实指帝王和官吏。如《书·多方》云：“天惟时求民主，乃大降显休命于成汤。”《三国志·吴·钟离牧传》云：“仆为民主，当以法率下。”这说明，在古代中国，民主所指的是人民的救世主，或者是人民的主人。它是高高在上的，是治理他人、掌握生杀予夺的特权人物。这种民主，在实践中只能是君让臣死，臣不能不死；民可使由之，不可使知之，天子出言即为法的专制统治。
在西方，英文的民主是Democracy，它是由希腊文Demos（民众的和地区的）和Kratos（权力或统治）合成而来的，其基本含义就是民众的权力或者民众的治理和统治。之所以形成这个概念，最初应是从古希腊各种政体比较而成的。因为当时在古希腊有一种城邦政体，它管理城邦事务，先由奴隶主召开人民大会，讨论以多数人通过的意见为决定，尔后再贯彻执行。这种治理状态被称为民主。这说明西方“民主”的起源，在一定意义上包含着少数服从多数的内容，具有某种平等的精神。
由此可见，在起源或本义上，中西方的民主观念是截然不同的。这种不同，给中西方社会的发展在相当长的时期里带来了不同的结果。随着历史的发展和文化的交流，到了近现代，民主一词广为流行。它常被用来表示一个社会具有平等、自由的性质和现象。特别是在现代社会，民主的内容十分广泛，它既表示某种制度和原则，又表示某种活动方式，还表示某种精神、作风和观念等等，例如，人们常说的民主制度、民主原则、民主管理、民主监督、民主协商、民主作风、民主意识等就是如此。同时，人们还常常在不同的领域里使用民主，例如经济民主、军事民主、学术民主等等。而不论是何种意义上的民主，它们都有一个共同点，即是把“主权在民”或者“一切权力属于人民”作为民主的基本内容。即使是那些内心十分独裁的人，在表面上也不得不如此。这些说明，民主在现代社会已发展成为一种普遍的价值观念和行为规范。这也可以说是人类文明发展的重大标志之一。
但是，上述对民主的理解，都是从某个侧面认识的，并没有反映民主的全部内容。虽然民主是个复杂的概念，但是，迄今为止，马克思主义对于民主的认识反映出科学性。之所以这么说，就是因为它以唯物辩证法和历史辩证法为指导，能以利益为动机和目的，根据现实斗争的实际，把民主问题与政治统治结合起来，从政治的高度，抓住了民主的实质和关键。例如，恩格斯说：“无产阶级革命将建立民主制度，从而直接或间接地建立了无产阶级的政治统治。”〔3〕列宁则从政治制度的角度认为“民主是一种国家形式，一种国家形态”〔4〕。邓小平对民主的认识更加现实，他认为绝不能抽象地空谈民主，讲民主“一定要把对人民的民主和对敌人的专政结合起来，把民主和集中、民主和纪律、民主和党的领导结合起来”〔5〕。他还认为：“民主是解放思想的重要条件。”〔6〕这些对民主的认识和观点，虽然都是在一定的时间、地点和条件下讲的，并不是从学理上讲的，但却为我们研究民主提供了科学的思想方法。
那么，根据马克思主义的立场、方法和观点，如何从政治统治的角度把握民主呢？我们认为应该从以下几点把握民主的内容：第一，民主的根源和目的是利益。就人类历史发展而言，不论哪个阶级的民主，不论是何种状态下的民主，没有不是为了利益的。十七世纪英国的资产阶级革命、十八世纪法国的资产阶级革命，虽然民主的口号在不同的环境中具体内容不同，但无一不是为了反对当时特权阶级的特殊利益的。就掌握政权来说，一个政府不管它的统治形式多么民主，总是代表一定阶级的利益的。对于这一点，资产阶级不否认，无产阶级更不否认。斯宾诺莎说：“在所有政体中，民主政治是最自然，与个人自由最相合的政体。……因为这与我说明在一个国家之中享受自由的利益这个目的最为相近。”〔7〕列宁在1899年对工人政党谈到摧毁专制制度、争取政治民主和政治自由的斗争时说，首先应该“说明摧毁这个制度不仅是为了工人阶级的利益，也是为了整个社会发展的利益”〔8〕。邓小平在论社会主义民主时说：“民主和集中的关系，权利和义务的关系，归根到底，就是各种利益的相互关系在政治上和法律上的表现。”〔9〕这些实践和理论，充分反映了民主的根源和目的是利益。把握了这一点，才算从根本上掌握了民主的规律。
第二，民主的实质是阶级统治。既然民主的根源和目的是利益，那么，民主反映的是谁的利益呢？即民主是为谁的利益服务的问题，这就是国体问题。所谓国体，是指社会各阶级在国家中的地位。这里的“地位”，是指在居民与政权的关系上，哪些人或者阶级掌握着国家政权，哪些人或者阶级不掌握政权。掌握政权者处于统治地位，是国家的主人。既然是国家的主人，他们就有管理国家的权力，而对管理国家权力的行使，就是民主。一旦享有了民主，他们的利益就会得到实现和维护。不掌握政权者处于被统治地位，是统治的对象，因此不享有民主，或者是不能真正地享有民主。不享有民主，他们利益的实现和维护就会受到限制。这种对国家政权有无管理权力的区别，决定了民主的实质是阶级统治，阶级利益的统治。这就是民主为谁的利益服务的问题，即一个国家民主的利益性质的问题。但是，这只是问题的一个方面。另一方面，对国家政权的管理当家作主，这是民主。但是这种民主是多数人的民主，还是少数人的民主，反映到利益方面，即是这种民主代表和维护的是多数居民的利益，还是少数居民的利益。这就是民主范围大小的问题和服务方向问题。在一个社会中，多数人享有民主，即说明民主的范围大，民主服务的方向是多数人的利益，否则，即是少数人的民主和少数人的利益。例如，在封建社会和资本主义社会，不论其民主的口号多么漂亮，手段怎样变化，其民主都是一小撮人的民主和利益。而在我国社会主义的政权中，尽管民主不可否认地还需要完善，但在民主服务的范围和方向上，不可否认的是广大人民群众的民主和利益。正是因为如此，我们说民主的实质是阶级统治。
第三，民主的表现是政治统治的形式。当一些阶级或者居民成了国家政权的主人，这表明他在本质上享有民主。而要体现和落实这种民主，就必须依靠一定的政治统治形式。那么，什么是政治统治的形式呢？所谓政治统治形式，首先是政权的构成形式，亦即政体。从理论上讲，政体就是统治者从其利益和地位出发采用的以中央政权为主的国家政权的结构体系和形态。用毛泽东的话说，就是“一定社会的阶级取何种形式去组织那反对敌人保护自己的政权机关”〔10〕。它主要反映的是政权机关之间的横向关系。政权结构体系和形态，主要由行使立法权、行政权和司法权的三种权力机关构成。这三种权力机关的构成、设置、权力的划分、实施以及它们之间关系的不同，就形成不同的政权组织形式。从立法、行政和司法三权的设置和关系来看，如果三权平行，互相制衡，即为三权分立的政权组织形式，如资产阶级普遍实行的政权组织形式；如果在三权中行政权高于立法权和司法权，就是专制型的政权组织形式，如封建社会的君主制；如果立法权高于行政权和司法权，就是民主集中式的政权组织形式，如我国现在的人民代表大会制。这种不同的政权构成形式，反映出统治者进行控制和管理社会方式的差别，反映出不同政权结构中民主的本质和内容的差别。专制型的政体无民主可言，因为行政权代替了立法权和司法权，导致其政治统治只能是行政权的独裁，其代表和体现的利益也只能是“天子”或者君主的利益，人民只能是天子的臣民，其利益也只能是以天子的利益为利益，哪有人民的民主和利益可言？三权分立式的政体，民主的形式和程度要比专制政体进步，但是由于它把代替民意的立法权与行政权和司法权平行制衡，这给民主设置了各种障碍，因此，其民主具有极大的局限性；当这三权发生激烈冲突时，那更是互相扯皮，民主遭殃，实现人民的利益成为空谈。而民主集中式的政体，由于它的最高权力机关和地方各级权力机关都由民主选举产生，对选民负责，受选民监督。国家的行政机关、审判机关和检察机关都由国家权力机关产生，对权力机关负责，受权力机关监督。这样就使国家的其他权力服从代表民意的立法权，把执行和立法统一起来，使民意得到落实，真正反映出人民管理国家的民主和实现自己利益的民主。
其次，政治统治形式是国家的结构形式。所谓国家的结构形式，就是政权体系中整体与局部、中央机关与地方机关之间关系的形式，也就是中央政权和各个区域政权的组织形式及其关系。它主要反映的是政权机关的纵向关系。任何国家政治统治的主人，都要根据自己利益和意志的需要，在政权结构中把自己的民主从上到下贯通起来，形成一个统一有机的整体，以对社会进行有效的治理。而这种体系结构根据历史和现实，无非是两种：一是单一制，二是复合制。单一制是以地域划分的普通行政区域或者自治区域为组成单位的国家政权结构形式。它实行的是统一的中央集权，全国只有一个立法机关和一个中央政府，只有统一的宪法和国籍；在国家内部，一切权力属于中央，地方的权力具有中央的授权性。地方政府都必须服从中央政府。在对外关系中，中央政府是国际法的主体。这样，在单一制的国家政权结构中，民主基础上的集中，集中指导下的民主就成为民主的表现，在利益上就是中央利益和地方利益、整体利益与局部利益的反映。这具体表现在政治调控上，就是下级服从上级，地方服从中央，实质上是地方利益服从中央利益，局部利益服从整体利益。复合制主要有邦联和联邦两种形式。邦联是由某种特定利益而联合起来的各种国家联盟（此种国家联盟的民主不属于国内民主的范畴，故在此不讨论）。联邦制的国家政权结构形式，整体与部分之间，不是中央和地方的关系，而是权限不同的中央之间的关系。在对外关系中，虽然财政、外交、国防等权力属于中央，但在联邦内部，权力的运行却是根据联邦宪法规定的权限范围，各个组成部分别享有不同的立法、行政和司法权，并直接将权力行使于人民。此种权力结构下的民主，在整体与部分之间、上下权力机关之间大多为分权制的民主，其利益也表现为分权式的利益关系。