一、皇室与政府
钱穆先生在《中国历代政治得失》书中，一开始就提出一个王朝政府的组织，最重要的是看政府的职权分配。第一是皇室与政府的职权划分，第二是中央与地方的职权划分。秦以后，中国就开始有一个统一的政府。在一个统一的政府里，有一个领袖，即世袭的皇帝，全国只有皇帝一家的职位是世袭的，除此之外，别无二家的职位是世袭的。与秦以前历史相比，这是一个历史性的进步。汉代皇室与政府的职权是分开的，皇权与相权是分开的。皇帝是国家的唯一领袖，而实际政权不在皇室而在政府。代表政府的是丞相。皇帝是国家的元首，象征国家的统一；丞相是政府的领袖，负政治上一切实际的责任。
汉代继承了秦代的政治制度，并略加增减损益，形成汉制。要说汉制，不得不先说秦制。秦始皇创立了皇帝制度，为以后历代所继承。秦始皇承袭三皇五帝传说，自称“皇帝”，也自称“朕”，其言曰制诏，臣民称之曰陛下。确立了皇帝至高无上、唯我独尊的地位和制度。秦始皇用法家学说征服天下、治理天下，一切行政、军事、立法、司法、财政、文教大权，均由皇帝掌握；用人权也操之在皇帝手里，天下之事无大小皆决于上。秦始皇还建立了三公九卿制度，确定了中央政府的组织结构。
到了汉代，皇帝制度是继承下来了，上下尊卑等级关系也被传承下来。汉初奉行以黄老学说为治国理念，主张清静恬淡不扰民，无为而治。汉代初期，皇帝权力和权威较之秦始皇时期有所弱化。皇帝任命丞相，行政权由丞相行使，但丞相在行使行政权时，必须征得皇帝的同意，并由皇帝发布政府命令。皇帝对丞相不满意时，可以撤换丞相。
汉代建立的是君主丞相制。丞相既对皇帝负责，也是政府的领袖，为百僚之长，政治上一切实际的责任都由丞相负责，所谓居一人之下，万人之上，具有仅次于皇帝的权力。这从丞相的秘书处就可看出丞相的权力。丞相的秘书处有一个庞大的组织机构，共有十三个部门，即当时所谓的十三曹，一个曹等于现在的一个司局。一西曹，主府史署用。二东曹，主二千石长吏迁除，并包军吏在内。年俸二千石官相当于郡太守一级，已经是级别较高的官吏了。三户曹，主祭祀农桑。四奏曹，管理政府一切章奏。五词曹，主词讼，此属法律民事部分。六法曹，掌邮驿科程，科程是指一切交通方面之时限及量限等。七尉曹，主卒曹转运，是管运输的。八贼曹，管盗贼。九决曹，主罪法。此两曹所管属于法律之刑事方面。十兵曹，管兵役。十一金曹，管货币盐铁。十二仓曹，管仓谷。十三黄阁，主簿录众事，这是丞相府秘书处的总务主任。这十三个机关，合成一个丞相直辖的办公厅。我们只根据这十三曹名称，便可想见当时全国政务都要汇集到丞相处，而并不归属于皇帝。
汉代皇宫内有六尚机构，分别是尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴、尚书。五尚都只管皇帝私人的衣服饮食起居。只有尚书是管文书的，这是皇宫里的秘书了。汉代的尚书，其职权地位本不高，后来才愈弄愈大。汉代的尚书也仅有四人，而丞相府下就有十三个机关。丞相府的十三曹，比皇室尚书的责权范围大得多，俨如后代的专部大臣。可见汉代一切实际事权，照法理，应该在相府，不在皇室，丞相才是政府的真正领袖。
可见，汉代是君主丞相制，这种丞相制度，对皇权起到了一定的限制制约
作用。
君主丞相制在西汉中后期发生了变化，汉武帝时期实行中外朝制度，削弱了相权，提高了皇权。汉武帝提拔了一批中下级官员做尚书、中书、侍中，作为自己的高级侍从和左右手，提高了宫中官的地位，组成中朝或称内朝官，作为实际的决策机关，以丞相为首的外朝官，不参与重大事情的决策，成为执行一般政务的机关。外朝九卿，直接向内廷听受指令，皇帝的私人秘书尚书的权力就增
大了。
汉武帝临死时，让小儿子即后来的昭帝即位，派霍光做大司马大将军来辅政。他是皇宫里的代表人，是皇家亲戚，有资格来代表皇家。按道理，丞相早就是皇宫里的代表人，他该就是副皇帝，现在皇帝不把丞相作为皇室代表人，而在皇宫里另设一个大司马大将军来辅佐皇帝，朝堂就变成了外面有丞相，内面有大司马大将军，皇宫和朝廷就容易发生冲突。后来昭帝死了，霍光立昌邑王做皇帝，没有几天，又把他废了，另立汉宣帝。皇帝世袭，是政府法理规定。若遇皇帝无嗣，及其他变化，仍该依照政府意见公议决定。这也是一种不成文法。霍光在立汉宣帝时，代表皇室，不通知丞相，召集九卿开会，议定请示皇太后就可以了。皇位继承是政府事，并非皇室事。霍光在立汉宣帝时得以上下其手，他纵说政府领袖不必预闻皇室事，仍要召集其他政府大僚来公议所立，可见霍光也是情有所怯，不敢全违背当时的习惯。汉宣帝以下，霍氏虽败，结果还是大司马大将军外戚辅政，还是内廷权重，外朝权轻，于是有王莽代汉而兴。可见，在内廷里设立大司马大将军，来掌领皇帝的秘书处，进行辅政，削弱外朝，尤其是针对丞相权柄，不让丞相插手皇室事，由大司马大将军代表皇室来过问政府事情，如是则皇室超越在政府之上，政局就易于出问题，因为内廷里的大司马大将军职位是横插进来的。
东汉时光武帝因怕大权旁落，自亲庶务，希望把政权全操在自己手里。原来皇宫里的职位尚书，在东汉时期得到很大的提高和扩充，称为尚书台，成为国家政务中心。终东汉一朝，尚书台成为国家的权力中心，尚书台置尚书令、尚书仆射各一人，下设尚书六人，分管六曹事宜。尚书台这一官职，自东汉时期起，由皇宫里的职位渐渐进入了政府职位系列。
西汉时期的三公为丞相、太尉、御史大夫。东汉时期的外朝丞相分成三个部门，称为三公，三公分别为大司徒、大司马、大司空，丞相改为大司徒，御史大夫改为大司空，外加大司马。从前御史大夫管得到宫廷，现在大司空为外朝官，管不到宫廷。大司马依然代表宫廷。三公中每一个公管领三个卿。东汉时期，三公实际只具政府首辅的名义，没有实权，地位崇高，虚置高位，为荣誉性职务。虽置三公，事归台阁。
尚书台由皇帝择定的三公或其他大臣主持，实际上是皇帝自己直接指挥尚书台。皇宫内西汉时期原本“亦引用士人，以参其选”的一些官职，东汉时期则由宦官担任，“不复杂调它士”，以利于皇帝控制，此举为宦官干政埋下了
伏笔。
东汉光武帝有事无政，没有解决皇室与政府权限划分不清的问题，没有立下好制度，没有立下管束皇帝的制度。因东汉前三任皇帝人事尚好，事情也就做得好。后来的皇帝坏了，政事便一团糟糕。皇帝亲抓庶务，大权在握，却没有监督管束皇帝的制度，皇帝好则政事好，皇帝糟则政事坏，这是东汉政治制度上的一个很大的问题，也是后来中国政治制度史上的一个大问题。
东汉中期之后，政治上最大的问题是外戚集团和宦官集团交替、轮番把持朝政。外戚集团是上任、上上任皇帝的后、母系势力，利用现任皇帝年幼登基，掌握朝中大权。宦官集团利用皇帝逐渐懂事年长，亟欲亲政的条件，取外戚的地位而代之。外戚集团和宦官集团交替、轮番把持朝政、挟持皇帝，起自汉和帝时，一直持续到东汉末年，政治昏暗腐败，朝纲紊乱，纲纪败坏。
二、中央政府的组织
汉代中央政府的组织结构为三公九卿制，也继承了秦制，确立了三公分职、九卿任事的政府组织形式。
西汉的三公为丞相、太尉、御史大夫，为最高的朝廷官员。丞相管行政，是文官首长，也是百官之长；太尉管军事，是武官首长；御史大夫是副丞相，担当皇帝的秘书长，掌监察百官，辅助丞相来监察一切政治设施。太尉虽与丞相尊位相等，实际除却军事外，不预闻其他政事。丞相是最高行政首长。依据文字学原义，丞是副贰之意。所谓相，也是副。丞相就是一个副官，是皇帝的副官。皇帝实际上不能管理一切事，由丞相来代表。事情管得好与坏，责任在丞相，皇帝可以不负责任。丞相不但要管国家政务，还要管及皇帝的家务。丞相掌管国家政府的一切事情，没有工夫管皇帝的家事，于是在御史大夫，即副丞相之下，设有一个御史中丞，他是御史大夫的次官，这个人驻在皇宫里。当时凡具中字的官，都是指驻在皇宫的。皇室的一切事，照例都归御史中丞管。御史中丞隶属于御史大夫，御史大夫隶属于丞相，如是则皇室一切事仍由丞相管。从一方面讲，丞相的来历，本只是皇帝的私臣，是皇帝的管家，自该管皇宫里的事，这是封建旧制遗蜕未尽。而从另一方面看，皇室也不过是政府下面的一部分，皇宫里的事也要归丞相来统治。皇帝有什么事，交代御史中丞，御史中丞报告御史大夫，御史大夫再转报丞相。丞相有什么事，也照这个手续，由御史大夫转御史中丞，再转入内廷，这是当时皇室与政府关系之大概。
汉代的九卿是太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府。太常（又叫奉常），掌宗庙祭祀礼仪文教，其最重要的属官是太史与博士，掌文化教育和记录国家历史。光禄勋（又叫郎中令），掌宫廷警卫、颁爵授勋、顾问应对、人才储备，是九卿中组织最大、属官最多的，其属官大夫是为备皇帝顾问，郎官掌警卫和出行充当车骑卫士，还是国家的重要预备官员，一旦官署出现空缺职位时，常由郎官去替补，此外还有期门、羽林两支皇帝的近卫军，光禄勋的属员有万人左右。卫尉，掌宫门屯卫，属官有公车司马令丞、卫士令丞、旅贲令丞、屯卫侯，属员有几万人。太仆，掌宫廷车马仪仗和畜牧业，放牧军马。廷尉（又叫大理），掌司法刑狱，属官有廷尉正、廷尉监、廷尉平、廷尉史。大鸿胪（又叫典客、大行令），掌诸侯、掌少数民族及外交事务，属官有行人丞、译官丞、别火丞、郡邸长丞。宗正，掌皇族事务，宗人簿籍，属官有都司空、内官、公主家令。大司农（又叫治粟内史、大农令），掌国家财政和农业，属官有太仓丞、均输丞、平准丞、都内丞、籍田丞、翰官长丞、铁市长丞、郡国诸仓农监、都水六十五官长丞。少府，掌皇帝内侍、皇帝私人财政及山海池泽之税，有丞六人，属官有尚书、符节、太医、太官、汤官、导官、乐府、若庐、考工室、左弋、居室、甘泉居室、左右司空、东织、西织、东园匠等十六官；有胞人、都水、均官三官；有上林十池监；有中书谒者、黄门、钩盾、尚方、御府、水巷、内者、宦者八官，少府机构庞大，其中最重要的机构是尚书和中书谒者，它们本是内侍机构，在后来的朝代发展成了尚书省和中书省，变成了国家的主要政事机构。太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正，以上七卿，管的都是皇家私事，不是政府的公务。由此可以看出，汉代政治还有一些古代封建制度下遗留的陈迹。汉代化家为国，原来管皇帝家务的，现在也管到国家大事了。大司农管的是政府经济，少府管的是皇室经济。当时全国田赋收入是大宗，由大司农管，大司农的收入支销国家公费；工商业的税收，收入很少，由少府管，少府收入充当皇室私用。皇室不能用大司农的钱，皇室和政府在法理上是鲜明划分的。九卿的官位都是二千石，又称中二千石。九卿都隶属于丞相。从名义上来讲，九卿都是皇帝的家务官，是宫职，而系统属于丞相，说明丞相是皇帝的总管家，丞相可以管到皇宫里的一切。
除九卿外，还有一些机构，它们和九卿一起被称为列卿。这些机构是执金吾（又叫中尉），掌京师治安。将作少府（又叫将作大匠），掌工程建设。大长秋，掌皇后事务。太子少傅，掌辅导太子，统管太子官属。
三公九卿制是一套完善的中央组织机构架构体制，这一制度分工清晰，职掌明确，朝臣遵分，各知所行，不同的行政机构并立，不相统属，只对皇帝和丞相负责。三公九卿所有机构的官员人选均由皇帝任免。
“汉代中央政府利弊得失分析”
汉代政治制度中建立的君主丞相制，皇室与政府是分开的，皇权与相权是分开的，皇帝相当于现代国家的国家元首，丞相相当于现代国家的政府首脑，这种丞相制度，对皇权起到了一定的限制制约的作用。
汉代建立的君主丞相制，是一种比较先进、比较科学的划分皇帝与中央政府权限的制度，在汉初的政治运行实践中发挥了积极的作用。
汉代的君主丞相制是一种不成文法。这种不成文法的好处是可以随宜应变，有伸缩余地。但也有坏处，如果皇帝雄才大略，矜才使气，好大喜功，就常常要侵夺丞相的职权。汉武帝就是这样的皇帝，于是皇权与相权就出现了矛盾。解决的办法是皇权扩大，相权处于收缩的状态。汉武帝临死时和死后，内廷里又横插进来一个大司马大将军职位来掌权，执行的结果是皇权继续扩大，相权相对缩小。
东汉时，皇帝是亲抓大权，却又没有建立一个有效的对皇帝约束的制度和机制，致使人亡政息，政随人走，政治的好坏清浊完全取决于皇帝的好坏。
三、汉代地方政府
秦在地方实行的是郡县制，废除了分封制。
汉代建立后，鉴于惩亡秦孤立之败，实行郡国并行制，郡县制和分封制并行。汉高祖在剪除异姓诸侯王的同时，大肆分封同姓诸侯王。汉朝诸侯国与郡县并行，诸侯王掌治其国，呈半独立的状态。
汉景帝、汉武帝时对诸侯国相继进行了削藩。汉景帝时平定吴楚七国之乱，诸侯国的行政权、用人权被中央政府收回。汉武帝采纳主父偃的建议于元朔二年（公元前127年）下达推恩令，允许诸侯王推私恩，把王国土地户口的一部分分给子弟为列侯，由皇帝制定这些侯国的名号。诸侯王多以分户邑封子孙，致使王国里不断分出由郡统辖的小侯国，诸侯国越分越小，诸侯国实际上处于解体状态。从此之后，诸侯国再也无力与中央政府相对抗。汉武帝又命令由诸侯国的国相治民，管理行政。之后，诸侯国的组织和职能与郡基本相同，各个诸侯王仅能在其国衣食租税，封土而不治民。王国与郡县实际上一样直接受中央政府的领导，郡国两制实际变为一制，即郡县制，汉朝中央集权统治得到加强，西汉王国问题最终获得解决。
汉代郡国并行，后变为一制，郡设守（太守）、国设相，为郡国的最高行政首长。郡设尉（都尉）、国设中尉，分管军事；每郡还设郡丞，为太守的副职，这些官职人选均由中央政府任命。郡太守负责管理本郡事务，对其属县县政有督导权，郡太守还有本郡的财政权、司法权和向中央政府的用人荐举权。
汉代的县，是地方基本行政单位。万户以上为大县，长官为县令；不足万户为小县，长官为县长。在县令（长）之下，设县丞和县尉。县直接接受中央管辖，县令（长）、县丞和县尉，都由中央政府任命。县受郡的节制，但在行政上不直接对郡负责，具有相对的独立性。
汉代，地方行政机构只有郡（国）县两级，层级较少，管的事权较宽泛。汉代有一百多个郡，一个郡管辖十个到二十个县，汉代总县数在一千一百到一千四百之间。郡太守地位和九卿相等，年俸二千石，地位较高。
东汉晚期，地方行政层级由郡县两级变为州郡县三级，州由地方监察机构变成了地方行政机构，位于郡之上，一个州管若干个郡。州郡这两级地方行政机构都为军阀和割据势力所把持，东汉中央政府已经名存实亡。
汉代郡县地方长官有自辟僚属权，一般在其管辖范围内辟署，郡府属吏百石以下者均由郡守自署，百石以上者需报中央核准，所用属吏都是当地人，分曹任事，中央政府不予限制和干预。这就造成了地方行政首长权力较大，地方享有一定程度的自治权。
四、中央与地方之关系
汉代，到汉武帝时建立了刺史制度，作为中央对地方的监察，把地方郡国分为十三州，即冀州、青州、兖州、徐州、扬州、荆州、豫州、益州、凉州、幽州、并州、交趾、朔方，州置刺史，为监察官。此外，还设置了司隶校尉这一职位，负责督察三辅（京兆尹、冯翊、扶风），三河（河南、河内、河东）和弘农郡，职权和州刺史相当，建立了完备的监察制度。
十三州刺史制度，指每一州派一名刺史代表中央政府进行监察，刺史不常驻州，巡行地方，对地方郡国进行监察，同时督察监御史，官职六百石，是小官。刺史出巡时代表朝廷，可以监察二千石的地方郡守和王国相，也可以监察诸侯王的不法行为。刺史每到一地，根据中央政府规定的六条进行地方考察，六条之外，他就不多管。刺史制度具有内外制约、小大制衡的特点，是汉代最重要的监察制度。
西汉晚期，把刺史从丞相即行政组织内部分出来，划归行政组织外部的专门监察机构御史大夫管理。后来刺史拥有的权力越来越大。到东汉末年，因镇压黄巾起义的需要，刺史成为掌有辖区行政、军事、经济、司法大权的长官，州成为郡县之上的一级行政机构。州刺史也变成了地方割据势力。
汉代每郡每年要向中央上计薄，计薄就是各项统计表册，也就是地方的行政成绩。一切财政、经济、教育、刑事、民事、盗贼、灾荒，每年都有一个薄子，分项分类，在九、十月间呈报到中央，叫做上计，作为中央对地方政绩考核的
依据。
“汉代地方政府利弊得失分析”
西汉初期封国权力较重，中央与地方出现外重内轻的局面；后来封国权力被削弱，出现内外平衡的局面；东汉晚期，州刺史权力过大、过重，中央失去控制其能力，形成地方分裂割据局面。
汉代地方长官有自辟僚属权，自辟僚属权也是有利有弊。利的方面是地方长官若想干事，受到的约束、掣肘比较少，可以放手去干，遇到不称职的属员可以随时撤换，无需得到中央政府同意。弊的方面是地方长官可以任用自己的亲信组成官府，一旦社会出现动荡，地方有变动时，容易变成割据政权的职能机构。
汉代的地方行政是比较成功的。汉代地方行政在绝大部分的时间里只有郡国和县两级，地方有一定程度的自主权，不仅地方行政层级少，地方官权力较大，而且由于中央政府任命的地方官员少，人民负担较轻。
汉代推行以孝治天下，地方官在地方推行这一理念，民风淳朴，地方清静。两汉吏治，永为后世称美。汉代成为中国历朝历代中地方自治最好的朝代。