（1）选择行为。选择实际上是指等级结构中的不规范劳务的供给量。规范的劳务供给是指严格按照规章条例所规定的权力、责任、劳动分工、任务安排提供的服务，与这种劳务对应的成本是规范的单位成本。不规范的劳务供给是指官僚有选择的遵循规章条例。其表现形式主要有两种：选择遵从上级指令，与上级合作实现上级所定的目标，其实际劳务成本低于规范劳务的单位成本，提供了有效劳务；反之，选择不遵守规章，与上级不合作。劳务实际成本高于规范劳务的单位成本，提供了无效率劳务。由不规范劳务的供求曲线可以得出官僚提供何种劳务取决于如下因素：主管人与官僚之间的信任程度；官僚之间的信任程度；提供不规范的无效劳务的风险，最终取决于监控的程度和成本。下属提供的劳务要么有效率，要么无效率，不可能同时存在。当下属有效率时，主管人为其不规范劳务支付报酬，这就是交易，这种交易以上下级的信任为前提。上级官僚对下级官僚越缺乏信任，官僚之间交易成本越高，上级支付的报酬越低于与下属期望报酬；在完全信任时，官僚之间交易成本为零，上级支付的报酬与下属期望报酬一致；在完全缺乏信任时，不可能有官僚之间的交易发生。信任程度是这种交易的风险。当下属无效率时，下级官僚从不规范劳务中自取报酬。上下级官僚之间的信任程度越高，下级官僚们从无效率劳务中得到的好处越多。在监控增强时，下级官僚们提供无效劳务会受到惩罚，监控越强，受到的惩罚越大，上级监控强度是无效率劳务的风险。上级监控强度越大，提供无效率劳务的风险也越高。反之，就相反。
（2）信任。交易必须以产权为前提，产权可以由法规强制实行也可以基于信任实施，在官僚机构中产权通过信任得到维护。
官僚之间相互信任的原因有二：一是官僚网络中交易的商品和劳务难以度量，难以实行法律强制的契约；二是官僚网络中交易的交货与付款在时间上是分开的，需求和供给不能预先确定，供需双方形成类似于贷款的信用关系，契约不易确立也难以实施。信任的形成和积累是交易双方共同产生、共同消费的，是个准公共产品，产生于不断的交易之中。信任可以减少交易成本（如降低风险补贴），从而使双方共同获利。交易的各方担心食言会在以后的交易中受罚，所以，随着交易次数的增加，信任程度会不断提高。对违背诺言所进行的制裁可以促进信任程度的增强。
（3）竞争。官僚机构中的竞争采取三种形式：官僚在机构中为工作或正式地位而竞争；官僚在信任关系的网络中为地位与成员资格而竞争；官僚网络之间、官僚机构之间为资源与权限的分配而竞争。官僚网络存在于某一个机构或一个官僚机构的各部门之间，也可以存在于官僚与官僚机构之外的人（如政治家、商人）之间。
如果竞争发生在同一个信任网络之中，即官员们在机构之间流动或在机构里竞争，结果是竞争消除选择行为，迫使所有官僚提供规范服务。在同一信任网络中的官僚不必对信任进行投资，任何的薪金差异都会引起官僚在机构之间的完全流动和机构内的完全竞争。当官僚选择提供规范劳务，劳务的实际单位成本低于规范劳务的单位成本时，竞争促使竞争下属的工资提高，从而使劳务的实际单位成本上升到与规范单位成本一致；在选择提供不规范劳务的无效率行为时，下属的收入高于平均水平，吸引其他机构的官僚进入该机构，官僚之间展开竞争，促使薪金下降，实际劳动的单位成本与规范劳务的单位成本趋于一致。
如果官僚的竞争出现在不同的网络之间，影响比较复杂。官僚流动到新网络时，必须对信任进行投资，当官僚由低薪机构进入高工资机构时，薪金的差距中还有部分用于信任投资。此时，竞争流动对选择行为的影响分为两种情况：
第一，两个薪金差异恰好等于对信任的投资，高薪金机构仍然是均衡的，不能吸引其他网络中的官僚流入，那么选择行为仍然存在；第二，网络之间的薪金差异大于对信任关系的投资，能够引起官僚机构向高工资机构的流动。当一个机构内的官僚从网络外进入该机构的信任网络时，引起该机构内成员的竞争，这会降低网络成员的收入，增强官僚选择的能力。处于同一个网络成员从一个机构进入另一个机构形成的竞争，流动成本极低，这种竞争促使各机构的薪金均等化，选择行为仍然存在。
在竞争条件下，官僚的选择行为仍然存在，也影响成本，但官僚的租金（工资高于其他机构的部分）在不完全竞争时会减少，在完全竞争时消失。实际上，竞争是不完全的，机构内的官僚会通过拒绝信任投资而拒绝机构外的官僚加入，以免减少租金。机构之间与网络之间对资源与权限的竞争会导致机构的相对增长或衰落。官僚之间对地位的竞争与机构或网络之间对资源的竞争有关：
当资源流动有障碍时，各机构为争夺资源的竞争更激烈；当机构之间争夺资源的竞争受到限制时，官僚之间对职位的竞争趋于激烈。竞争不能消除选择行为，竞争只是使各机构官僚的边际选择能力相等。换言之，不同机构之间的不规范劳务的价格相等。因此，主管人可以通过监督、机构重组、人事变动与加强管制来消除官僚选择无效率行为。
三、官僚机构的效率与增长
1．官僚机构的效率分为配置效率和X-效率。配置效率是以整个社会来判断的，在不可能通过改变资源配置增加一个部门产出而又不减少任何其他部门的产出时的资源配置就是有效率的。X-效率是组织内部的效率，如果某一组织达到最低成本或最大产出，或者组织投入的组合变动不可能在增加某一产出同时又不减少其他的产出，那么，这一组织就具有X-效率。反之，是无效率的。
资源配置无效率起因于官僚机构的垄断性和需求显示方式。在公共产品生产中，需求与供给不是完全对应的。总需求由众人投票决定，往往反映中间投票人偏好，在产出为一揽子公共产品时，连中间人偏好也不反映。产出不反映人们的偏好，就不能说实现了配置效率。利益集团的力量总是大于选民，选民不能显示自己的偏好，往往采取策略行为或搭便车，从而个人偏好更不能得到满足。官僚机构的过度扩张又使资源更多地配置到公共部门，过少地配置到私人部门，因而是一种低效率的配置。官僚机构往往难以实现预定目标，产生X-无效率，其原因有二：一是官僚机构目标笼统、抽象、难以度量，需要设置具体化的中间目标或操作性目标，操作目标只是正式目标的近似替代，实现操作目标只是次优而不是最优，所以组织是X-无效率的；二是目标冲突，在官僚机构追求的众多目标中，往往冲突与交替，官僚在如何实现目标上感到无所适从，从而产生官僚之间的不合作，官僚之间的不合作引起X-无效率。
公共产品的产出难以定义和度量也使官僚机构出现X-无效率。公共产品难以从物质形态上度量。公共产品不经过市场就直接进入消费过程，缺乏价值度量，也无法对官僚机构进行投入产出比较，只知道投入的价值不知道产出的价值，效率的改进难于度量。导致X-无效率的原因还有交易成本高与信息传递失真。为了提高效率，必须获取信息，改进方案，对官僚机构进行协调、监督、控制与管理等，这些都需要耗费一定的资源，即交易成本。如果交易成本太高，官僚机构宁愿保持X-无效率状态。在信息的传递过程中，往往出现偏差与丢失，影响信息的真实性，导致X-无效率。导致X-无效率的因素也不同的存在于私人企业中，有时难以比较私人部门与公共部门的效率，因此，官僚机构虽然未实现最优效率，但实现次优效率也是一种好的结局。
2．官僚机构的增长。官僚机构的扩张有两种：一是必要的扩张，这是有效率的扩张；二是过度扩张，这是无效率的。过度扩张可区分为两类：相对产出而言的过度扩张是X-无效率；相对需求而言的过度扩张是配置无效率。与官僚机构低效率相伴的是官僚机构规模过大和增长过快，从而进一步降低了效率。
官僚机构扩张动机受以下几方面影响而变的强烈：第一，官僚机构中长官与雇员想通过本部门扩大而获益。随着机构的扩大，津贴可以提高；支配的预算资金越多，获得提升的机会也增多；上级因无权解雇下属，可以借提升下属的权力而加强对下属的控制；第二，立法部门的议员也受益于官僚机构的扩张。
通过相互捧场，行政长官可以把议员批准的预算资金按有利于议院的方式运用，如在议员所属选区盖办公大楼或购买办公用品的方式增加政府开支，以利于议员当选；第三，选民也误以为可以从扩大官僚机构中享受更多的公共服务，从官僚支出增加中得到好处。
（第六节）宪制经济理论
公共选择理论中研究制宪与修宪的理论，叫做立宪经济学或宪制经济学。
宪法具有相对固定持久的特征，人们是在宪法下进行公共选择、开展集体活动、确定公共产品的需求与供给。在具体集体活动开展之前制定的宪法是立宪或制宪，宪法随着形势的变化而不断调整、修改，称为修宪。宪制经济理论研究对政府的财政权利、货币权力与管制权力的宪法约束，研究政治过程中的最高层次的宪法，研究经济与政治当事人进行普通选择与活动时所受到的各种根本性规则体系的约束，并为宪法改革提出规范性的建议。宪法经济理论始终隐含着这样一个观点：经济政策的好坏不在于经济学家的建议与政治家的行为，而在于对政策制定的规则约束下的政治过程，“规则不合适，好人也干坏事；规则合适，坏人也能干好事。”
一、宪法的经济理论
1．宪法的一般经济理论是最优决策规则的选择
集体活动必须遵循一定的决策规则来决定，为了使集体活动以有效率的方式进行，关键是选定一个最优决策规则，决策规则约束了人们的决策或政治活动，实质上具有根本性宪法的性质。因此，决策规则的确定就是宪制。
集体活动往往有两个成本：外在成本与决策成本。决策成本是在进行决策时产生的。通过一项决策必须花费时间和精力设计与修改协议，讨价还价，调和冲突，解释决策内容，才能使决策议案为足够多的成员所接受，投赞成票的人数达到规定的比例。在协调过程中所花费的各种资源就是决策成本。决策成本同参与决策的人数和决策所需要的赞成票成比例的递增。独裁性的决策，决策成本最低。外在成本是集体决策通过后，在实施过程中产生的对某些成员不利的或净效用的损失。所需赞成票比例越大，参与决策人数越少，外在成本越低。采用全体一致同意规则，外在成本就会消失。
如果通过一项决策议案所遵循的规则是所需的票数能保证决策的总成本最低，这种决策规则就是“最优多数规则”。这个规则的选定是制宪过程，要在立法决策之前完成。“最优多数规则”不是惟一的，而是随着集体活动的性质不同而异。如决策涉及个人产权时，每个人宁愿承担较大的成本也要消除更大的外在成本，人们会倾向于选择较高比例的多数规则。而对于一般政府活动决策，对个人的不利影响较小，人们将选择较低比例的多数规则。
布坎南等人认为，应该按全体一致同意的规则选择最优多数规则，人们应该在不知道自己在未来社会中的地位和作用下，确定制宪规则，这样才能保证制宪顺利进行并使制宪规则对所有的人有利。
2．宪制政府理论
按最优多数规则确定的规则体系是宪法。在宪法的根本性约束下，可以出现有秩序的社会经济组织与活动，即宪法秩序。研究宪法秩序的理论是宪制政府理论。
宪法秩序的起因是：无政府状态中的私人活动不能消除相互掠夺从而影响交易活动，也不能消除诸如市场失灵等缺陷，因而需要相互协作的集体活动。
为了保护个人的经济自由不因集体活动而受损，集体活动的赖以进行的制度结构就是宪法秩序。在宪法秩序下，经济活动表现为财产与契约思想的法律原则组织，社会经济活动必须是互惠的，私人产权有明确的界定。任何人未经产权所有者同意，不得使用。经济秩序表现为建立在一致同意基础上通过协调达成互利条件或协议，以促进增加总财富的交易行为，反映了人们利用各自的权利改善福利。
宪制政府存在的依据。为了维护宪制秩序促进交易，消除破坏宪法秩序的活动或掠夺行为，必须建立带有强制性的政府完成护宪任务。然而，政府若不加以约束也会成为破坏宪法秩序、产生掠夺的宪制秩序。在政府建立起来后，个人又都有欺骗宪法契约和利用政府作为工具从他人那里得益的动机，所以宪法秩序难以维持；第二，政府缺乏将自己限制在宪法界限以内活动的动机，特权阶层可以利用政府来掠夺他人；第三，不论是民主政体还是独裁政体，只要缺乏有效的宪法约束，掌握政府权力的人都可能掠夺他人，统治他人。独裁政体是奴役或奴隶制度，掌握政府权力的人凌驾于他人之上，掠夺他人；在民主政体下，掌握政府权力是轮流的和暂时的，个人求助于政府作为工具去掠夺他人，同时也使个入受害。掠夺人不断变更，掠夺活动连续蔓延。仅有宪法契约和政府是不够的，必须对政府活动或政治过程加以根本性的宪法约束，所以，宪制经济学提出宪制政府的概念。
宪制政府的中心思想是：制宪本身不是政府行为，宪法代表了不同阶层人民之间组建政府的协议；人民的人身和财产的自然权是先于政府的；宪制政府是受限制的政府。宪法制约着政府行为，指导政治过程。政府应遵守宪法，反映社会所有成员的广泛意见，保护每个人不是通过暴力、偷窃或诈骗手段获得财产权与人身权、消除各种形式的掠夺。
西方宪法对政府两个根本性的约束是：一是程序约束。这是一种内在约束，通过对决策规则与立法程序的预先规定影响经济政策的制定方式，进而限制决策后果。不同的决策规则决定着社会经济的政策的不同类型与不同数量，从而影响生产、就业和物价等经济变量；二是明文约束。这是一种外在约束，是对政府行为的具体规定，规定政府可以做什么，不可以做什么。如对货币的发行量，财政收支水平和经济管制程序等限制。明文约束要求有一个外在的权威机构执行约束任务，判定立法与行政与否。
3．政府的宪制约束失灵
在西方政治中，程序约束太少。明文约束常常失败，因而宪制约束失灵。