吴仁明卢谦[140]
一、《临时约法》的颁布及带来的政体重大变化
1911年10月10日，湖北革命党人发动武昌起义，未及一个月，已有15个省、市宣布独立，并建立起军政府或都督府。此时建立起新的中央政权已成为革命党人一个迫切的任务。但对于正在筹备的临时政府，应当选择何种政体模式，是美国式的总统制，还是法国式的内阁制，资产阶级革命派内部存在争执和分歧。以孙中山为首的大多数革命党人主张美国式的总统制。1911年下旬，孙中山在接受法国《巴黎日报》记者采访时，明确指出了其欲取用美国总统制，他说：“中国革命之目的，系欲建立共和政府，效法美国，除此之外，无论何种政体皆不宜于中国。”回顾孙中山早年民主革命思想，便知其主张有深刻的渊源。在1894年兴中会成立之时，孙中山就在入会誓词中提出“驱除鞑虏，恢复中华，创立合众政府”[141]，即效法美国的共和政体。1903年孙中山在檀香山对华侨演说，明确指出革命成功之日要“效法美国选举总统，废除专制，实行共和”[142]。1906年，孙中山与黄兴、章太炎等编定《中国同盟会革命方略》，其中《军政府宣言》对未来的资产阶级共和国提出如下构思：“凡为国民皆平等以有参政权。大总统由国民公举。议会以国民公举之议员构成之。制定中华民国宪法，人人共守。”[143]由此可见，孙中山在政体上一贯主张的是效法美国式的总统制。
立宪派以及社会其他阶层、政治派别中多数人也都支持实施总统制。武昌起义后主张“美利坚合众国之制度当为吾国他日之模范”的《组织全国会议团通告书》得到广泛响应，其18位发起人为张骞、汤寿潜、于右任、高梦旦等颇具影响的人士即为明证。[144]
1911年11月30日，各省代表在汉口召开各省都督府代表联合会，讨论建立全国统一的中央政权问题，不久便通过具有临时宪法性质的《中华民国临时政府组织大纲》。其规定南京临时政府实行民主共和制的总统制，政府机关以三权分立为原则，临时大总统有“统治全国之权”，有“统率海陆军之权”。[145]1912年元旦，孙中山在南京宣誓就任中华民国临时大总统，宣告中华民国临时政府成立。至此，中国历史上第一个资产阶级总统制共和国诞生了。
就在南京临时政府筹备之际，南北双方也已达成停战协议。不少革命党人被袁世凯的假象所迷惑，并寄予厚望。早在各省代表草拟临时政府组织大纲时，就议决“如袁世凯反正，当公举为临时大总统”。[146]孙中山在当选中华民国临时大总统的当天就曾致电袁世凯说他只是“暂时承之”总统职位，对袁世凯仍然是“虚位以待”。[147]之后清帝正式退位，袁世凯致电南京临时政府声明赞成共和。在这种情况下，孙中山为了履行诺言，于1912年2月14日向临时参议院提出辞职并推荐袁世凯续任。
但是袁世凯当时执掌大权、手握重兵，而且无论从袁世凯的个人政治品质，还是他的政治表现来看，革命党人都无法对其给予十足的信任。孙中山只好把希望寄托于制定一部约法规范国家的政治制度，以制约袁世凯的权力，他指出：“盖以服从临时约法为服从民国之证据，余忧虑其不足信，故必令袁世凯宣誓遵守约法，矢忠不贰，然后许其和议。临时约法者，南北统一之条件，而民国所由构成也。”[148]于是，南京临时参议院在《中华民国临时政府组织大纲》的基础上起草并修改通过了《中华民国临时约法》。
《中华民国临时约法》与《中华民国临时政府组织大纲》一脉相承，是一部形态全面完备的临时宪法。但《中华民国临时约法》在政体的规定上，则调整了《中华民国临时政府组织大纲》所规定的总统制。《中华民国临时约法》第五章“国务员”规定“国务员辅佐临时大总统负其责任”，“国务员于临时大总统提出法律案、公布法律及发布命令时，需副署之”，使国务员对总统有了一定的制约权力。第三章“？参议院”规定“中华民国之立法权，以参议院行之”，“参议院对于临时大总统，认为有谋叛行为时，得以总员五分四以上之出席，出席员四分三以上之可决弹劾之”，“临时大总统对于参议院议决事件，如否认时，得于咨达后十日内，声明理由，咨院复议；但参议院对于复议事件，如有到会参议员三分二以上仍执前议时，咨由临时大总统公布施行”[149]。从而扩大了参议院的权力以抗衡大总统的权力。这样，中华民国的政体由数月前所规定的总统制转向了内阁制。
二、政体变化带来的影响
《临时约法》的颁布，不但改变了中华民国的政体，而且随着政体变化，又给实际的政治格局、政治生态、政治运作及传统的政治文化带来深邃的影响。
首先，《临时约法》的权力分配与现实政治状况不适应。
《临时约法》是效法欧美国家的政治制度而设计的，其规定了中华民国由人民委托参议院、临时大总统、国务员、法院行使统治权，中华民国的政府组织采用三权分立等原则，这些规定无疑具有历史进步性，体现了资产阶级革命派所孜孜追求的民主。然而《临时约法》设计时所主要考虑的并不是如何规划一个与现实政治状况相适应的合理的政体，相反的出于政治斗争的需要，《临时约法》的主要目的是通过设置内阁，来限制袁世凯的权力。在民初的政治格局中，政治斗争主要集中在革命党人和袁世凯之间，革命党人希望利用内阁制限制袁世凯的权力，袁世凯则企图摆脱《临时约法》的束缚以扩大其权力。而历史经验告诉我们，政治斗争的最终结果是取决于斗争双方的政治力量对比。袁世凯不但手握装备精良、训练有素的北洋军队，而且受到帝国主义势力的支持，在其真实面目暴露之前更受到部分中间力量的拥戴；比较而言，革命党人仅在南方数省掌握了政权，内部也是一盘散沙，缺乏凝聚力，根本无法与袁世凯相抗衡。可是革命党人却天真地以为《临时约法》的几页薄纸就能够起到制衡袁世凯的效果，却完全忽视了两方力量真实的差异。以宋教仁为首的革命党人，力倡责任内阁和政党内阁，他主张“正式总统以袁世凯为宜，内阁非以在国会占有多数席位的政党组织不可”[150]，企图以合法的政党竞争获得更多的政治资源以制约袁世凯并逐步建立起民主政治。但是在袁世凯看来这显然是对其进一步扩张权力的阻碍，既然在内阁制政体下，他早已不满足于与其实力不相称的总统权力，更勿论对其进行制约。1913年初，由同盟会改组的国民党在议会选举中取得绝对的优势，宋教仁开始筹划组织以国民党为主的政党内阁，势态的发展终于超过袁世凯所能够忍受的范围，不久宋教仁被袁世凯派人刺杀于上海，为其奋斗一生的民主殉难。随之，“二次革命”爆发却旋之被扑灭，国民党也被强行取缔，议会则因人数不足遭到解散。至此，民国几近夭亡，袁世凯开始建立起独裁统治。
这样的结局说明希冀以一纸约法就将袁世凯制服的想法不但是不可行的更是极其幼稚。尤其是《临时约法》所创设的内阁制政体由于对袁世凯限制过多，他不能理解更不会坦然接受这种制度安排。当他的权力受到进一步约束时，必将引起他的反弹，最终越过约法的限制，以非法的手段达到他的目的。也许这并不能说明内阁制在中国是完全行不通的，只是在当时的背景下，理应考虑到现实政治的具体情形，从实际出发，构建一个符合国情且能为各方接受的政体，方能使政局良性运转下去。而革命党人为了限制袁世凯的权力，仓促地以内阁制取代了总统制，一厢情愿地设计了一个无法真正实行的理想化政体，最终不能适应于现实政治而使其陷入了混乱。
其次，《临时约法》制度设计不当带来了政权组织形式的混乱。
《临时约法》以三权分立为中华民国政府组织的基本组织原则，“中华民国以参议院、临时大总统、国务员、法院行使其统治权”。各项权力各司其职，互相制约互相监督以实现权力制衡，防止出现独裁专制。然而在《临时约法》的政体设计中，总统、内阁、议会之间的权力关系却划分不清，导致政权组织形式的混乱，造成三者之间的摩擦加剧。
总统与内阁的权限不清。《临时约法》在“大总统”之外新设“总理”一职，以“辅佐大总统负其责任”，这样通过形成责任内阁以抗衡总统的权力，防止总统的独裁专制。然而《临时约法》所设计的责任内阁却未能体现责任内阁制的实质精神。责任内阁制是指这样一种制度即国家元首对内对外名义上代表国家，但并无实际行政权力，由内阁代表国家元首对议会全权负责。元首颁布法律、法令和发布文告时，都必须由首相或有关阁员副署。内阁接受议会的监督，如内阁得不到议会信任，其阁员必须集体辞职，或由内阁提请国家元首解散议会，重新举行议会大选。在《临时约法》中对责任内阁的规定却极不完备，按《临时约法》规定：“国务员于临时大总统提出法律案、公布法律，及发布命令时，须副署之。”赋予了内阁巨大的权力。但是同时又赋予总统很大的权力，规定其“代表临时政府，总揽政务，公布法律”，“统率全国陆海军”，从而使在责任内阁制下原本是虚位元首的大总统成为一个具有实权的国家元首。并且，责任内阁的产生也不是按惯例由议会中的多数党来组织而是由总统直接任命，这样就出现了内阁究竟是对总统还是对议会负责的问题，模糊了内阁与总统的关系。正是由于总统和内阁的权限混淆不清，无法确定究竟两者在权力结构中孰轻孰重，以至造成了民初政坛总统和内阁之间矛盾不断。在袁世凯时期，强势的总统将内阁完全作为一个工具使用，内阁丧失其功能被用来执行总统意志，唐绍仪在任内阁总理时非但不能行使内阁之权，副署权屡遭忽视，最后只能愤而弃职；而在段祺瑞的强势内阁时期，内阁又与总统发生激烈冲突，以致出现“府院之争”。据统计在《临时约法》运行的14年时间里，内阁总理累计换了44任[151]，由此可见，这种不完备的内阁制给当时的政治带来了多少混乱。