——以20世纪20年代末期至30年代初期为例
周术槐[825]
1927年春，国民政府成立之后，社会局势一直动荡不安。与此相应的是，各地自然灾害频繁发生。天灾与人祸的相继出现，增加了社会的不稳定性因素，加重了国民政府社会救济的压力。面对此况，为统一全国社会救济组织机构，以减少政府救济成本，提高救济效率，国民政府赈灾委员会于1929年颁布了《各省赈务会组织章程》。章程在要求受灾各省必须设立赈务会办理赈务的同时，规定省级赈务会由事务处、执行处、监察处组成。三处共同负责全省的赈济事务。20世纪20年代末的贵州省赈务会就是在这一特殊背景下而成立的。贵州省赈务会成立后，并不是一个虚设组织，而是一个专门负责领导全省灾荒救济事务的官方组织。它不仅有组织章程，而且还有办事规则。本文拟从省、县两个层面来分析贵州省赈务会的组织章程与办事规则，从中总结出其基本特点及历史启示。
一、贵州省赈务会的组织章程与办事规则
在国民政府的统一要求下，贵州省政府于1929年12月21日组织成立了贵州省赈务会，制定颁布了《贵州省赈务会组织章程》和《贵州省赈务会办事细则》，规定了贵州省赈务会的组织结构与具体的办事细则。同时也规定，凡被灾各县必须设立县赈务分会。由省赈务会统一制定了《县赈务分会组织条例》和《县赈务分会办事细则》。与此同时，成立赈务分会的各县，结合本县实际，也制定了相应的《县赈务分会组织章程》和《县赈务分会办事细则》。
初成立的贵州省赈务会由事务、执行、监察三处组成。担任省赈务会主席的为时任贵州省省长毛光翔。毛光翔之后，在1935年贵州省赈务会改组之前，继任贵州省赈务会主席的是毛光翔的同乡、贵州桐梓人王家烈。
在毛光翔担任贵州省赈务会主席时期，省赈务委员会设委员6人：窦居仁、王度、李居平、张彭年、冯介丞、蒋亦莹。顾问13人：施恩、何世光、卢寿慈、熊逸滨、王伯群、何敬之、何辑五、李仲公、袁干丞、华延釐、凌汉洲、胡寿山、窦简之。会员达72人。其他各处的情况是：
事务处：处长蒋亦莹。
文书组主任孟广焜、副主任赵致衡；干事2人；事务员6人。
会计组主任张朝升；副主任丁志恭；干事2人；事务员5人。
庶务组主任刘树槐、副主任钟景贤；干事2人；事务员5人。
执行处：处长窦居仁。
调查组主任赵致衡、副主任刘焕森；干事2人；事务员4人。
放赈组主任李世光、副主任何鸿书；干事2人；事务员4人。
采运组主任赵廷环、副主任张珏良；干事2人；事务员5人。
监察处：处长王度。
视查组主任王宪文；干事2人；事务员3人。
审计组主任吴鼎尧；干事2人；事务员3人[826]。
在成立赈务的组织机构的同时，为了规范办赈人员的行为，贵州省赈务会还制定了《贵州省赈务会办事细则》（以下简称《细则》）。该《细则》共分5章29条。内容涉及各部门的工作职责、内勤管理和职员的奖惩。
其中，涉及各部门工作职责的内容有：
1.事务处三组：（1）文书组所掌事务有：典守印信、收发及保管文件、统计及报告之编制；（2）会计组掌会内经费之出纳；（3）庶务组掌办公用品的购置和办公用具的修缮等。
2.执行处三组：（1）调查组掌调查灾区及赈务状况；（2）放赈组掌赈款的筹募、赈款与赈品的发放、农赈与工赈等；（3）采运组掌赈品的采买与运输等。
3.监察处二组：（1）视察组掌监视放赈人及各市县分会之勤惰及有无弊窦、稽查执行处关于赈款之发放及赈品采买运输与保管；（2）审计组掌审核执行处关于赈款之出纳、审核事务处经费之出纳。
涉及员工奖惩的内容有：奖励分三种：记功、奖金和保荐；惩罚分二种：记过、斥退。可以列为奖励的情况有五种：（1）对于赈务之筹划能发抒意见签呈改进者；（2）承办特别要件能出自心得极臻完善者；（3）办公敏捷而又精细者；（4）承办公件毫无错误并无延搁者；（5）勤奋从公，早到迟退，不请假者。出现以下情况之一的人员应予以惩罚：（1）承办要件贻误事机者；（2）办事草率毫无进步者；（3）承办公件发现错误或延搁者；（4）不按时入值退值，并请假过多者。[827]
1930年1月，国民政府在原赈灾委员会的基础上成立了中央赈务委员会，统一领导全国的社会救济工作。同时，颁布《赈务委员会组织条例》（以下简称《条例》），进一步规范全国的赈务领导机构和赈务活动。《条例》规定，赈务委员会“直隶于行政院办理各灾区赈务事宜”。《条例》第三条规定，赈务委员会共设三科：总务科、筹赈科和审核科。其中，总务科所掌事项包括：筹划会务、编列议事日程及开会记录、编辑刊物及宣传、经费出纳及编制预算决算、编制统计及表册、典守印信、文电收发缮校、物品购置等。筹赈科所管事项包括：计划筹募赈款赈品、保管存放及支用赈款赈品、赈品调查及采购、赈品之运输免税及免运费各项护照并舟车装载接洽、调查各种灾情及其附属应行考察、赈品赈款散放等。审计科所掌事项包括：审核赈款赈品之出纳、审核收放赈款赈品之册报单据、审核采买运输赈品之册报单据、审核办赈经费之支用、审核本会经费之出纳等。[828]
根据中央赈务委员会组织条例的基本要求，国民政府对1929年所颁布的《各省赈务会组织章程》进行了修改，并于民国1930年5月颁布了《修正各省赈务会组织章程》。新修改的组织章程比原章程的内容少了8条。新章程要求将原赈务会当中的事务、执行、监察三处改为总务组、筹赈组和审核组。同时规定，“各市、县因办理赈务，得设市、县赈务分会。其规程由省振务会订定之，并分报赈务委员会及本省政府备案”。[829]
贵州省赈务会根据国民政府所颁布的《修正各省赈务会组织章程》的要求，将原设的事务、执行、监察三处改为总务、筹赈、审核三组。在此过程中，贵州省赈务会在其向中央赈务委员会所撰写的一份关于本会改组的提案当中作了具体说明。提案指出：
案奉中央赈务会函送修正各省赈会章程，请查照办理等因，当经拟具本会办事规程及各组办事细则，请核定在案。兹查此次修正各省赈会组织章程第二条规定之委员人数与原章相符。惟事务、执行、监察三处改为总务、筹振、审核三组。处长则改称主任。故拟将原兼事务处长蒋亦莹改为总务组主任；执行处长窦居仁改为筹赈组主任；委员马培中推为审核组主任。以下原有主任干事各员，既为新章所无，自应撤消，拟一律改聘为会员。现事务各处改为总务各组，则从前之文书各组，似应改称为股。每股设股长一人，股员若干人。股长、股员即就原有职员中选充。书记照旧，以免纷更。[830]
此举获得了国民政府赈务委员会的认可。赈务委员会主席许世英在回复中明确指出：
敬复者案准来牍以遵照修正各省振务会组织章程，将贵会事务执行监察三处改为总务筹赈审核三组，并推定各组主任暨订定办事规程及各组办事细则，请鉴核备案等因，到会查核，均属周妥，应即备案，相应函复，即希查照[831]。
与此相适应，贵州省赈务会颁布了修改后的《贵州省赈务会办事规程》。同时，新颁布了《贵州省赈务会各组办事细则》。
修改后的《贵州省赈务会办事规程》虽然与原规定的条目一样，还是29条，但在一些规定上还是有所变化。具体表现为：（1）上班时间上有所改动。原规定上午上班的时间是上午10点，新规定的时间提前了一个小时，要求在上午9点开始办公。（2）组织机构的名称上有所变化。原规定将省赈务会组织机构分为3处8组，新规定将省赈务会组织机构分为3组8股。其他内容大体上是一致的。
新颁布的《贵州省赈务会各组办事细则》则专门对总务、筹赈、审核三组的职责范围作了具体规定。就各组的工作内容来看，与原来颁的《贵州省赈务会办事细则》的规定总体是一致的。[832]
二、贵州各县赈务分会的组织章程与办事规则
地方各县作为省级机构的下属单位，其赈务分会的组织章程与办事规则，随着省赈务会所制定的组织章程与办事规则的变化而调整。
首先，在贵州省赈务会成立初期，省赈务会即制定了《贵州省县赈务分会组织条例》。该条例规定：
分会由县政府二人（县长及各局长），县党部、县指导委员会二人，民众团体、县中小校长及公正绅耆三人至五人组织之。各互推一人为常务委员，以县长为主席。[833]