1.2.1 政府、政党与意识形态
国有企业的产生与经济学中对于政府与市场关系间的认识与变迁有着密切关系（Toninelli，2000）。1929年的经济大危机，引起了各界对于自由资本主义下存在的市场失灵问题的重视，而在1930年代，凯恩斯主义兴起，政府积极干预经济成为各国普遍接受的政策。其间，国有企业在大多数国家被用作政府干预经济，解决市场失灵问题的手段，当由于信息不对称或外部性过强而导致仅依靠市场无形之手无力解决时，国有企业就有其存在的必要性了（Nove，1973）。比较典型的市场失灵问题包括了自然垄断、工业破产（Industry Bailout）、经济发展中市场失效等问题（Toninelli，2000）。拉蒙特（Lamont，1979），沃特斯和莫森（Walters and Monsen，1979）都将国有企业视作为服务于政府的一类机构。在整个1960年代至1980代中期，经济学也是盛行国家干预主义，而这一时期正是国有企业发展鼎盛期。
但是政府的干预主义并不能完全解释为什么国有企业在有些国家存在的多，而在有些国家存在的少（如美国）？在这里，执政的政党也起着非常重要的作用。推动和实施国有化的大部分是左翼社会民主主义党派，反之，私有化则以右翼党派推动为主。波特罗蒂、凡蒂尼和西尼斯卡尔特（2004）对34个国家1977～1999年的私有化数据进行实证研究后认为，右翼政党执政政府比民主党政府更偏好进行私有化。政党对于国有化的推动，在很大程度上又受到了当时倡导马克思主义意识形态潮流的影响，并认为扩大公共产权和公共服务可以改变整个社会的权力分配，通过削弱私人资本的权力，提升劳动者的权力来营造一个新的社会经济均衡（Toninelli，2000），而国有化被视为是“实现真正的工业民主的手段”（Delors，1996）。这些意识形态与政治信仰为激进的党派所吸收：劳动党、社会党及社会民主党，并推动了法国、英国、荷兰、奥地利国家的国有化。而在前苏联、东欧国家、中国等社会主义国家，共产党人更是将马克思的理论完全贯彻到了经济发展中，对经济进行彻底的国有化。
正由于国有企业与政府间的密切关系，国有企业会承担政府的多重社会目标，政治家可以利用国有企业来实现其政治目标（Boycko，Shleifer and Vishny，1996），而且与指导私营企业相比，采用国有企业有时可以降低政府干预的成本（Stiglitz，1987；Shapiro and Willig，1990）。同时，这也为政治家操纵国有企业以谋取私利提供可能，琼斯（Jones，1985）发现国有企业经常被政治家用作为转移利益集团间财富的手段，并且是非常不透明的。
因此，国有企业与政府之间的关系是本书分析国有企业产业特质的理论基础，一方面是因为国有企业产业分布取决于政府及政党的决策偏好；另一方面，国有企业是一国或地区发展中政府与产业之间关系的一种纽带。正因此，贝利尼（Bellini，2000）认为，国有企业的衰落是政府及其政策模式的重构，而将形成新的政府与产业发展的关系。那么国有企业对政府或政党究竟有什么意义？这就是以下研究所关心的问题。
1.2.2 经济增长与宏观政策工具
琼斯（1982），弗农和亚哈罗尼（Vernon and Aharoni，1981）等认为国有企业可以被认为是促进欠发达国家或地区经济增长与社会转型的政策。因为对于这些国有企业可以“从长期发展角度作出决策，而这些决策不是或可能不是利润最大化的决策”（Kaldor，1980）。进而，政府可以通过前期初始公共投资来促进战略产业的发展实现现代化，历史表明，这些初始投资的领域非常多：能源、基础设施以及为工业发展提供较低价格的原材料（Bellini，2000）。罗迪尼尔里和雅克诺（Rondinelli and Iacono，1996）也发现对于亚非拉等发展中国家而言，国有企业的形成是与其通过基础设施密集投资促进经济发展分不开的。对于国有企业与经济增长之间关系本书将作进一步论述，以寻找“国有企业—产业发展—经济发展”之间的内在联系。
托尼奈利（Toninelli，2000）区分了两类政府干预经济的模式，一类是以法国为代表的“大政府”（Bigger Government）模式，建立包括国有企业的混合经济模式；另一类是以美国为代表的管制模式，政府通过管制私营企业实现调控。在前一种类型下国有企业作为宏观政策工具可以发挥的作用有：一是国有制可以替代产业规制而实现对自然垄断行业的治理；二是国有企业可以发挥稳定效应（Stablizing Effect），因为“现有的一定规模公共部门投资的存在是实行经济反周期政策的非常好的基础”（Tinbergen，1986）。同时国有企业也可以作为实施产业政策的中介（Vernon，1979）。
1.2.3 就业、社会公平与社会福利
许多人认为，国有企业存在的一个重要原因是保证充分就业、提供更好的工作条件，或者改善工业关系（Industrial Relation）。出于这种目的进行国有化的国家曾有法国、意大利以及英国，然而最终却因此而造成国有企业的“劳动力过剩”（Labor Redundancy），波特瓦拉和瓦格纳（P。Poutvaara and A。Wagener，2005）比较发现包括国有企业的劳动密集度要比一般私营企业高。因此，在更多时候国有企业只是短期增加就业岗位，但从整体与长期看是不利于充分就业的，这从私有化后的劳动就业水平可以看出，虽然私有化短期内解雇了国有企业的冗员导致失业率上升，但有利于长期就业水平的提高。贾拉勒、琼斯、坦登和福格尔桑（Galal，Jones，Tandon and Vogelsang，1994）、麦金森、纳什和兰登伯格（Megginson，Nash and Randenborgh，1994）均发现私有化后企业的就业水平有显著提高。
有些学者认为国有企业可以促进社会公平，由于国有企业可降低低收入者生活必需品的价格，而影响真实国民收入的分配（Bos，1986）。瓦特伯瑞（Waterbury，1993）强调：“……从政治角度而言，建立国有企业的一个首要目的是为重新分配收入……”政府可以控制高利润部门或产业，以维护消费者利益，同时也可以保证区域间公民的平等，尤其是对于处于边远地区的公民（Begg，Fischer and Dornbusch，2000）。但我国学者陈志武（2005）的研究认为，从世界比较而言，国有化程度越低，一国之内地区间收入差距就会更快地逼近，反之该国的收入差距缩小得更慢。因此，国有企业对改善收入分配关系可能只是局部的，但实际总体上更容易导致收入分配的不均。
因此，从长期而言，国有企业在促进就业和社会公平、提高社会福利方面可能并没有太多的可取之处，而实现这些目标政府也可以通过其他更有效的政策手段。
1.2.4 所有权、竞争与公司治理
对于国有企业所有权、竞争及公司治理问题的研究，都首先与国有企业的一个受到普遍关注的问题相联系，即国有企业的效率。有些人认为国有企业即代表着低效率，因此全球会兴起国有企业私有化的浪潮。但要得出这一结论并非是轻而易举的事情。米尔沃德（Millward，1982）对直到1982年为止的有关实证文献做了进一步分析研究，得出的结论认为：“似乎没有足够理由相信国有企业的内部管理效率低于私营企业”。雪利和沃尔什（M。Shirley and P。Walsh，2000）也对1975～1999年间公开发表的52篇对国有企业效率的研究文献，按国家类别（低收入国家、发达国家、转型国家）、产业类别、产业结构（完全竞争、非竞争、中间型）、绩效指标等进行分类，在52个研究结果中，有5个结论认为国有企业效率高于私营企业，15篇结论认为两者没有明显差异，而另32篇结论认为国有企业效率较私营企业低。如果区分市场类型，私有企业在完全竞争市场上的绩效确实要比国有企业好（在这类市场上有11篇文献支持私营企业高效率，5篇为中性）；而在垄断性市场上，则并不能得出非常明晰的结论（在这类市场上有6篇文献支持私营企业高效率，5篇为中性，5篇认为国有企业的效率较高）。许多学者也认为，考察国有企业的效率在分析方法上也是有相当困难的，因为选择一个什么样的指标（财务指标、全要素生产率、X效率）往往会得出不同的结论，而且国有企业的效率不完全体现在内部效率上，还应该包括分配效率（Allocation Efficiency），而这一效率是难以衡量的。
虽然对于国有企业效率的分析还有待进一步厘清，但对于影响国有企业效率的根本原因的争论在理论上比效率指标本身更为丰富。目前的争论主要有产权论和竞争论两种观点：产权论以产权分析方法为基础，格罗斯曼、哈特和摩尔（Grossman and Hart，1986；Hart and Moor，1990）、张维迎（1996）等学者均从产权经济学出发，沿着所有权、激励与经济行为的分析逻辑。企业所有权是指企业的剩余索取权和控制权。这些权利指的是对企业收入在扣除成本之后的余额（利润）的要求权（张维迎，1996）。由此，我们便能把产权归属的程度用利润占有率的高低来表示。某人的利润占有率越高，企业经营者努力程度的激励因素也越高。因此，对于剩余索取权与控制权合一的原子私营企业而言，其效率是最高的。但对于国有企业而言，由于存在着所有者缺位、委托代理成本过高等原因，其效率将不及私营企业。从产权角度去分析国有企业，在我国国有企业改革的学术讨论中占了主流地位。
但也有学者对此提出不同意见，认为竞争程度的高低对企业效率的影响比所有制因素更重要（Vickers and Yarrow 1988，Newbery 1999）。澳大利亚经济学教授泰腾郎（Tittenbrun，1996）分析了85篇有关产权与效益的经济文献后也发现：企业效益主要与市场结构有关，即与市场竞争程度有关。这些综合研究表明，竞争才是企业治理机制往效益方面改善的根本保证条件，竞争会迫使企业改善机制，提高效益。我国学者刘芍佳等（1998）提出的“超产权论”，也是基于竞争决定企业效率为逻辑依据的。虽然竞争程度对于提高企业效率很重要，但是竞争对于国有企业的作用是有条件的，如要有退出机制（刘芍佳等，1998）。另外，对于自然垄断行业，竞争机制的作用可能就难以发挥了。
其实，产权论与竞争论对应着国有企业的两种不同的治理方式：内部治理与外部治理。改善国有企业内部治理是要如何通过优化内部产权结构尽可能降低委托代理成本，譬如成立统一的国资管理机构、建立独立董事制度等，在国有企业发展过程中，世界各国均已实践过了几乎任何一种方法，但最终没能阻止私有化的潮流，因此内部治理的完善可能只是改善而不是解决了国有企业的低效率问题。萨平顿和斯蒂格利茨（Sapington and Stiglitz，1987）曾经提出，如果国家是仁慈的（benevolent）、合同是完全的，所有制就无关紧要（irrelevant），因为国家所有者总可以模仿（mimic）私人所有者。最近张春霖（2003）等学者分析了国有企业是否可以采用“模仿机构投资者”的方法进行治理，因为国有企业的全民所有与现代大型公司或机构投资者的分散的股权结构在委托代理上存在着很多相同之处，可以借鉴机构投资者的运作方式，但由于国家地位的垄断性、契约的软约束等问题的存在也不能完全使这种机制接近市场化。
通过上述理论，本书想说明：（1）从国有企业的内部产权结构及其内部治理的改革研究可以看出，国有企业治理机制有其内在缺陷，也决定在同等条件下的相对低效率，因此，本书同意J。维克斯和G。亚罗（1988）所认为的国有企业表现出较高效率的概率要低于私有制企业。本书承认这一点的同时，也试图说明，国有企业内在效率或公司治理效率的高低并不是决定其存在及发展的唯一甚至是关键原因。（2）在实证过程中，国有企业效率并不总是低于私营企业，其原因并不是因为国有企业的内部公司治理效率要高于私营企业，而是存在其他原因，而本书从产业特质视角的分析在某种程度上是对这一现象的补充说明。