中古时代，土地资源同时适应了生产力水平与人之欲望、需求并同时成为双方选择的主要生产资源，土地资源是中古时期的核心经济资源。土地作为中古时代最重要的生产要素，对农业经济的发展起着决定性的作用。毕竟，土地这一核心资源的多少、好坏与利用状况决定了农业经济时代社会经济的发展水平。土地也成为封建政府能够用来与其他利益集团在政治经济上周旋、交换、角逐的重要砝码。因此，土地政策一直是中古时期国家经济管理的核心内容。本节试图从政策科学角度来探讨唐代前期（公元618~755年）国家土地政策的形成机制。
4.2.1 唐前期土地政策的内涵与外延
“政策”是现代经济社会使用得非常广泛的概念之一。但人们对它的含义并没有一致的界定与认同，歧义颇多。公共行政学的首创者之一，美国学者伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）认为，政策是由政策家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。 而美籍加拿大学者戴维·伊斯顿（David Easton）则把政策理解为是对全社会的价值作有权威的分配。政策科学主要的倡导者和创立者，哈罗德·拉斯韦尔（Harald D。Lasswell）与亚伯拉罕·卡普兰（A。Kplan）从管理学的角度则把政策看做是一项含有目标、价值与策略的大型计划。
土地政策是政府为了实现一定的社会、经济发展目标，对土地利用过程中所采取的一系列有计划的措施和行动的总称，是所有国家治国安邦的重要政策。土地政策的形成过程，实质上是各种利益群体把自己的利益要求投入到土地政策制定系统中，由土地政策主体依据自身利益的要求，对复杂的利益关系进行调整的过程。从这个意义上理解，土地政策的本质是政治实体对土地资源与土地资产实行权威性的利益分配。
本书认为，政策是一个有目的的活动或过程，通过确立政策目标、分析政策环境、制订解决方案、实施政策、评估和监控等过程，构建政策的循环，并不断对政策进行调整，以提高环境适应性，实现组织既定目标。结合唐前期国家的社会经济状况，对土地政策的含义作进一步阐述：
1.土地政策隶属于政策科学的范畴
一般而言，政策主体是任何一个层级上的控制权所有人，它们提出的相关规则，都可认为是一种政策。政策也可能是控制权所有人在制定政策过程中相互博弈或妥协的结果。政策的制定与形成，必须考虑少数人的利益与多数人的利益、眼前利益与长远利益之间的关系。“政治家所面临的一个基本问题就是使纷繁的爱好相互转移，以找到一种能满足更多的爱好而不是满足较少的爱好的政治制度。有才能的政治家做的，就是要找到新的一致的问题，找到新的一致的政策，使公民们放弃较差的制造分裂的问题和政策。”
2.土地政策是围绕着特定的经济社会利益而进行的人地关系调整
唐前期实施的土地政策的基本宗旨是“抑制兼并，均平占田”，使耕地与人口达到合理配置，即李安世所说的“令分艺有准，力业相称，细民获资生之利，豪右靡余地之盈。无私之泽，乃播均于兆庶”。战国以降封建国家对地主的土地已“难中夺之”，不可能夺富以补贫，实行土地占有的再分配，只能通过抑制土地兼并，遏制大土地占有制的发展来调节和缓解土地占有的矛盾。唐前期政府通过限田、授田等基本政策手段，全面实施均田制的政策方案，以缓和日益紧张的阶级矛盾，使“雄擅之家，不独膏腴之美；卑陋之夫，亦有顷亩之分。”事实上，国家土地政策体现了政策主体对土地的所有、占有、使用、收益、分配、经营、管理等方面的规范、约束与引导作用。
3.土地政策代表的是统治阶级、阶层或集团的意志和利益，并随着统治阶级的利益变化而调整
唐前期“抑制兼并，均平占田”土地政策下的土地买卖，无论在律令或是在政策执行中，都还受到国家的限制。均田制下，土地占有者还没有完整的土地所有权，国家对于土地仍然具有很大的支配权力，反映了均田制中土地国有制和私有制并存的两重性。“抑制兼并，均平占田”并不是要完全放弃土地私有制，诚如马端临所指出，均平占田“因非尽夺富之田以与贫人也”，其目的只是在于使土地私有制运动在不致产生社会运动动荡的过程中有序地进行。
4.土地政策是实现一定历史时期的土地管理任务和土地利用目标的过程
按照诺思的制度经济学的观点，统治者推行政策或制度有两个基本目标，即社会福利的最大化和自己垄断租金的最大化。统治者追求社会福利的最大化是为了赢得选民的支持，这个目标促使国家去促进经济的增长；而租金的最大化的目标则往往会牺牲社会的总福利。解决农民无地少地问题，恢复和发展农业生产是唐初统治者必须解决的政治问题、经济问题。唐前期“抑制兼并，均平占田”土地政策的推行在一定程度上解决了农民的无地少地问题，满足农民对土地资源的渴望，以换取对新生政权的支持，调动了人民的生产积极性，农业经济得以迅速恢复、发展，有效地实现了土地政策的政治目标，即获取政治支持的最大化。唐前期政府要实现土地政策的经济目标，即经济效益的最大化，就必须保护劳动力，并使之与土地紧密结合，以减少对农业生产的干扰。国家通过把一部分国有荒地分配给农民垦种、限制土地兼并等政策举措，扶持、保护自耕农来保证赋税收入。“抑制兼并，均平占田”的土地政策是各种环境因素综合作用的结果，实现了土地政策政治目标与经济目标的均衡，造就了唐前期的社会经济繁荣。
5.土地政策是一系列的准则、方向与指南的总和，用以调整、规范、引导、约束组织与个人管理和利用土地的一切活动
为了有效地贯彻“务尽垦辟，庶尽地利”的土地开发利用的宗旨，唐初执政者曾采取免除徭役的做法以资鼓励，唐太宗给雍州农民“复除”的优待就是一例。唐初农民徭役的负担虽比隋末有所减轻，但服徭役对小农生产的干扰破坏依然存在。“复除”政策从某种意义上说比减免租调政策更能调动农民垦荒的积极性。为了贯彻“复除”的措施，唐律规定：“人居狭乡，乐迁就宽乡，去本居千里外，复三年；五百里外，复二年；三百里外，复一年之类。应给复除而所司不给，不应受而所司妄给者，徙二年。” 这说明唐初执政者采取经济与法律手段，贯彻“务尽垦辟，庶尽地利”的土地开发利用政策的宗旨。
4.2.2 唐前期土地政策形成的环境因素分析
唐前期以国家配置土地资源为主的土地分配政策、限制性土地买卖政策、以丁身为征税对象的赋税政策都是实现“抑制兼并”的土地制度目标的保障。在唐前期的土地政策体系中，国家主导配置土地资源的均田制方案是其政策体系的核心。均田制的实质是：全国土地的最高所有权属于国家，官僚、地主、百姓等臣民依照一定的标准和条件“均田”占有土地（通过国家授受的方式而占有）。唐前期的均田制方案既解决农民无地少地的问题，同时又限制土地兼并，从而将国有荒闲无主土地、官僚、地主与一般小自耕农的累世之业都统一于均田制之下，形成了以土地还授为中心，以授田与限田相统一为基础的比较严密和完整的土地政策体系。 均田制不是重新分配土地，更不是均分天下田地的政策方案，而是唐王朝根据现实的政策环境条件，从国家财政需要出发，兼顾国家、官僚、地主、百姓等的各方利益，以社会等级为分配原则，配置土地资源的政策。一般而言，环境因素对土地政策的影响，主要包括政治、历史、经济、社会文化、自然等五个方面。隋末唐初的环境因素对唐初土地政策目标确立与土地政策指导思想的影响主要表现在以下五个方面：
1.政治因素
李渊凭借自己的政治优势，利用隋末动乱的形势，于公元617年晋阳起兵，仅120天便占领长安。自晋阳起兵仅一年，便建立了大唐王朝。唐立国之初，政权处于极不稳定的环境中。南北国土处于数以百计的武装力量的分割占领之下，而北方的突厥正处于历史上最强盛的时期。当时“其族强盛，东自契丹、室韦，西尽吐谷浑、高昌，诸国皆臣属焉，控弦百余万”，所谓“北狄之盛，未之有也”。唐王朝面临内忧外患的严峻现实，稳定政权、巩固统治是其政策的首要目标。唐初的统一战争，在秦王李世民的带领下，实施稳住关陇，控制中原，克定江南的战略，于武德七年（624年）完成统一大业。但是突厥随时南下的军事危险一直是高祖、太宗两代最不稳定的政治因素。武德七年（624年），突厥大举南侵，唐高祖曾派人“踰南山至樊、邓，行可居之地，将徙都之”。唐太宗夺取政权的武德九年（626年），突厥“百万”大军，一直深入到距都城长安很近的“渭水便桥之北”，唐太宗不得不倾府库以求和，才得以与突厥“盟于渭水便桥上”。因此，突厥严重威胁的现实性对政策的影响是不待言的。最直接的影响表现在，唐初屯田政策的调整与屯田数量的激增。
唐初统治集团内部的尖锐矛盾也是危及政权稳定的重要因素。在李世民执政时，这一内部矛盾表现得尤为突出。唐太宗执政初期，统治集团内部矛盾来自两个方面：一是与太子李建成、齐王李元吉旧部的矛盾；二是与唐高祖李渊的矛盾。尽管“玄武门之变”李建成、李元吉猝然死去，然而其旧部仍对唐太宗执政有威胁。唐高祖让位于李世民的明哲保身之举，使其成为“太上皇”，但李渊不可估量的政治影响，迫使李世民每出一言，行一事，必“上畏皇天，下惧群臣”。要解决这些矛盾，摆在唐太宗面前的出路有一条，即“脚踏实地励精图治，在实践中逐步树立自己的威信，并避免哪怕是最小的失误”。
2.历史因素
历史是现实的一面镜子。隋末社会大动荡和隋王朝由极盛仅传二世便土崩瓦解，使得唐初统治者懂得必须以“隋亡为鉴”，并成为以后唐初统治者制定政策的一个重要指针依据。高祖、太宗均亲身经历了隋炀帝的暴政和全国农民大起义的战争风暴，目睹了隋朝由盛而亡的过程。因此，总结隋朝迅速而亡的原因，防止新兴政权重蹈覆辙成为唐初执政者的共识。从高祖、太宗两朝的多次诏令，可以看出唐初统治者对隋极盛而亡的短暂过程惶惶不安的心情，对大规模战争风暴造成社会大混乱仍心存余悸。迅速恢复社会秩序和农业生产，以求能安定民生，稳定新建立的政权已成为高祖、太宗两代土地政策的基本出发点。
魏征提出了“鉴形莫如止水、鉴败莫如亡国”、“取鉴于隋”的建议，唐太宗对此非常赞赏并予以采纳，做出了“以古为镜可以知兴替”的著名论断，把“鉴前代成败事，以为元龟” 作为治国安邦的经验之一。因此，唐初统治集团在处理现实问题时，为了不再蹈隋炀帝的覆辙，能够比较重视发展农业生产，关心民生疾苦，实行轻徭薄赋、与民休息的政策，注意协调阶级矛盾和民族矛盾，兼听纳谏，铭记“干戈不戢”给国家和人民带来的危害。如清人赵翼所评论，贞观群臣，“动辄相戒，皆由殷鉴不远，警于目而惕于心，古臣以进谏为忠，君以听言为急”。
3.经济因素
经过隋末的社会大动荡和突厥的不断南侵，战乱之余，唐初的社会经济极度萧条，自然灾害频繁，乃至于“米斗值绢一匹”，“民多卖子以接衣食”。“自伊洛之东乎海、岱”的广大地区到贞观六年时还“萑莽巨泽，茫茫亲历，人烟断绝，鸡犬不闻，道路萧条”，完全一片残破景象。唐初“户不满三百万”，以每户五口计，当时全国的总人口仅一千五百万左右，农户的稀缺也给农业的恢复和发展带来了巨大的困难。如果统治者不及时地采取有力措施调整土地分配政策，使人民生活尽快地有所改善，阶级矛盾再次尖锐、激化也是大有可能的。正如岑文本所描述“既承丧乱之后，又接凋敝之余，户口减损尚多，田畴垦辟犹少，……凋耗既甚则人不聊生，人不聊生，则怨气充塞，怨气充塞，则离叛之心生矣。”
李唐王朝经历十几年漫天烽火遍地兵戈的战争破坏，经济凋敝，人口锐减。发挥均田方案的政策效应，帮助农民迅速恢复农业生产，改善人民生活是高祖、太宗两代执政者需要解决的首要社会经济问题。
4.社会文化因素
唐初统治者受儒家文化极深，尤其是唐太宗李世民自幼受儒学教育，熟读儒家经典，儒家文化中重要的爱民思想是唐太宗民本思想的源泉。面对唐初严峻的政治经济环境及隋亡的深刻历史教训，太宗经常以儒家经典警句“君者舟也，庶人者水也，水则载舟，水则覆舟” 等反复鞭策自己，并把安民、富民、护民、化民等作为治国政策。《贞观政要·务农》载：太宗告诫臣下“国以民为本，人以食为命，若禾黍不登，则兆庶非国家所有”，反映出唐初土地政策的基本指导思想。
5.自然因素
中古时代，自然因素对农业的影响表现在自然灾害对农业经济的破坏性程度，这也决定了减灾救济政策的方向。据陈高佣先生统计唐代历经289年的时间里，有灾年份为213年。文献记载唐代自然灾害有两大特点：一是集中在太宗贞观到懿宗咸通年间。二是已记载的唐代自然灾害多集中于政治中心京师、河南及经济发达的江、淮、河北、山东。虽然文献记载不能代表唐代灾害的全貌，但有限记录仍足以说明：唐代确实是自然灾害频繁的时期。在唐前期（618~755年）是唐代自然灾害的高峰时期，仅有贞观五年、十四年、开元十一、十三是无灾年。唐代的自然灾害具有集中、多种灾害群发性等特点，尤其是在被称为贞观之制、开元盛世的太宗、玄宗时期，是唐代自然灾害的高峰期，并非如有些学者推论的政治清明、社会安定的时期，自然灾害出现得较少。面对如此严重的自然灾害，唐初政府的土地政策的制定和执行将直接影响减灾救济的实际效果，乃至影响国家财政收入和政治的稳定。
由上述唐前期政策环境因素分析，可知：
唐初土地政策的主要目标是政治目标，即获取政治支持的最大化。均田制在一定程度上解决了农民的无地少地问题，满足农民对土地资源的渴望，以换取对新生政权的支持。唐初统治者把获取政治支持作为土地分配政策的出发点，采取安民、富民、护民、化民的策略，最大限度地调动人民的生产积极性，农业经济得以迅速恢复、发展，造就了唐前期的经济繁荣。
实现土地政策的经济目标，即经济效益的最大化，必须保护劳动力，并使之与土地紧密结合，减少对农业生产的干扰，扩大财政收入的税基；在减轻赋税徭役获取政治支持的同时，增加国家财政收入，以维持国家机器的正常运转。从这一点也说明唐代政府推行均田制的财政目的，即通过把一部分国有荒地分配给农民垦种、限制土地兼并等政策举措，扶持、保护自耕农来保证赋税收入。
因此，解决农民无地少地问题，以恢复和发展农业生产是唐初统治者必须解决的政治问题、经济问题。以均田制为主的土地政策就是在这种环境条件下得以完善、发展的。
4.2.3 基于博弈论唐前期土地政策形成机制的探讨
经济政策从政策目标的确定到政策工具的选择，从政策的实施到政策效应及政策调整，实际上是政策制定者（主体）与政策作用对象（客体）行为互相作用和理性决策的结果，是一个动态的博弈过程。下面从唐前期土地政策博弈的要素入手，分析其形成机制。
1.土地政策博弈的参与者——政府和地主、农民
经济政策的制定者（主体）通常是政府，而政策的调节对象（客体）即政策的作用对象。唐代土地政策的客体包括地主和农民。李唐王朝从稳定统治、恢复农业经济的政策目标出发，沿袭北魏隋代的均田制，并根据唐初的现实环境进行了细化、完善，形成了中古时期最完备的土地政策体系。唐政府推行均田方案，政策的调节对象地主和农民就会从自身利益出发，在政策实施过程中相应地采取对策，相应地做出理性或近乎理性的选择。这样，必然引起政策效果的变化，如果政策制定者发现或预见到这种反应和变化，他就会在下一次制定政策时有所改变，或有针对性地进行政策调整。于是新的政策又作用于调节对象，调节对象又重新做出反应，如此循环往复。在这里，唐政府与地主、农民（即主客体之间）实际上进行的是“一对多”的博弈，每一方都有自己的策略集，有多方当事人参与，且其行为是相互作用和相互影响的。
2.政策博弈中的支付（或赢得）——政府和地主、农民的目标函数（收益函数）
政策博弈中的各方当事人，代表着不同的利益主体。他们有各自不同的目标函数或利益目标。政府在确定政策目标时所依据统治集团的利益，即使在民主社会也如此，不可能代表或反映所有当事人的利益或目标。唐政府土地政策目标是实现政权稳定、经济的恢复的均衡。均田制是实现土地政策双重目标的手段。唐初政府不遗余力地推行均田制，其目的是扶持、保护自耕农来保证赋税收入。要扶植自耕农，就要解决荒闲土地与农民无地或少地的矛盾，实现土地资源配置的效用最大化。
地主以土地产出利润最大化为目标，尽量多占富庶田地，并与国家争夺有限的劳动力资源使之与土地紧密结合，追求土地资源收益最大化。
农民在政府和地主的利益博弈中具有两可性的决策。一方面从国家授田获得土地或私有土地得到国家确认的同时，必须承担相应的赋税；另一方面依附地主或租佃地主土地，也需承担相应的赋役。决策的焦点取决于农民对于两种决策成本-收益的价值判断。当作为国家佃农的比较收益更大时，农民愿意选择成为国家的编户齐民；当成为地主的佃农成本更低、风险更小时，农民依附地主或成为地主的佃户也是一种选择；当赋役负担过重，农民还有一种选择——逃户。
各个利益主体的利益不一致性的必然结果是博弈，正是利益的不一致性，才出现了李唐王朝调整土地政策。
3.政策博弈的结果——政策效应
粮食产量及人口数量等衡量农业经济发展状况指标的持续好转是唐前期土地分配政策实施效应的集中体现。
唐初，统治者以民本、农本思想为土地政策的指导思想，将土地政策的政治目标与经济目标协调统一，推行以均田制为主分配政策，极大地调动了农民的生产积极性，农业经济迅速恢复、发展。
唐前期，大量荒地在土地政策的引导下被开垦出来，粮食增产，粮价下跌。玄宗时，“州县殷富，仓库积粟帛，动以万计，”开元初建成的清河（今河北南部）“天下北库”储有巨额粮食……中经50年的耗用，到安史之乱时，尚存粮30万石。据记载，天宝八年（749年），官仓的存粮共有粟米9600万石。近年考古发现洛阳含嘉仓，天宝八载，储粮就达5833400石。而这个粮仓的总面积达42万平方米，地下式的圆形窖穴295座，大窖能储粮2万多石，小的可储粮数千石。其中有一窖还存有已变质炭化的谷子，据推算这窖谷子当年储粮达50万斤之多。农业生产发展的直接结果是物价下跌，隋末一斗米值数百钱，贞观初斗米三四钱开元十三年，时累岁丰捻，“东都米斗十钱，青、齐米斗五钱。”天宝五年（公元746年）“米斗之价钱十三，青、齐间才三钱。”百余年间，在传统社会，影响物价稳定的粮价基本无涨落，足见唐前期农业经济持续稳定的发展。
由于农业生产发展，社会安定，加之国家鼓励生育的人口增殖政策，人口不断增长。天宝十三载（公元754年）全国有9619254户，人口有52880488人。
通过以上粮食增产、人口增殖可以窥见唐前期农业经济确有长足发展，国家财力充足，国势强盛，出现了空前的繁荣景象。“自贞观三年，关中熟，……商旅野次，无复盗贼，囹圄常空。马牛布野，外户不闭。又频至丰稔，米斗三四钱……此皆古昔未有也。”太宗贞观四年，“是岁天下大稔，流散者咸归乡里，米斗不过三、四钱，终岁断死刑才三十九人。东至于海，南及五岭，皆外户不闭，行旅不赍粮，取给于道路焉。” 唐玄宗统治的开元年间是唐代农业经济发展的鼎盛时期。史载：“四方丰稔，百姓殷富”，“人情欣欣然”。“人家粮储，皆及数月”，国家粮仓积满，甚至“陈腐不可较量。” 唐代诗人杜甫在《忆昔》诗中写道：“忆昔开元全盛日，小邑犹藏万家室。稻米流脂粟米白，公私仓凛俱丰实。九州道路无豺虎，远行不劳吉日出。齐纨鲁缟车班班，男耕女桑不相失。”这些文献资料和诗人的描写虽有些夸张，但大体反映出了开元盛世的情景。
一项政策能否达到政策制定者所设定的目标或预期效果，不完全取决于政策制定者本身，因为经济政策博弈的参与者之间的行为是互相作用、互相影响的。政策制定者可以通过事前承诺、建立信誉等努力达到自己的目标，而政策的承受者（或调节对象）也可以通过“学习”和“预期”来选择自己的行动。政策效应实际上是经济政策博弈各方理性决策与选择的结果，它是一种博弈均衡。唐政府推行均田制在授田的同时，采取下列相应的配套政策与地主、农民进行利益博弈，发挥土地政策的效应，达到了博弈均衡。在唐前期推行均田制时，周期性地出台抑制兼并、检括户口的诏令，并以法律的形式维持租庸调税率的稳定都是政府与地主、农民反复博弈，力求博弈均衡在政策上的体现。粮食产量及人口数量等衡量农业经济发展状况指标的持续好转是唐前期土地分配政策实施效应的集中体现。
4.动态博弈——土地政策的稳定性、一致性及政策调整
政府的经济政策是否具有稳定性、前后时期是否保持一致性，以及政策将如何调整等，都将引起其他当事人的不同反应，从而产生不同的政策效应。
北魏隋唐均田制的令文虽然各代有所变化，但配置土地资源的原则保持了稳定性，即国家按照农村劳动力的多寡强弱来配置土地资源，以发挥劳动力在农业生产中的作用。以马克思政治经济学原理解释，均田制有效地实现了生产力三个要素，劳动者、生产资料、劳动对象的紧密结合。政府推行均田制的目的在北魏隋唐五个朝代是一致的，即通过均田方案扶持、保护自耕农，实现恢复发展农业生产、安定农民生活，增加国家赋税收入的土地政策目标。均田制推行近三百年而不衰，正因为它起到了促进社会经济发展、稳定封建国家经济的作用。
唐前期土地政策的形成过程实际上也就是国家、地主、农户等经济主体利益博弈的过程。唐立国之初，面临诸多的政治、经济、社会等问题。唐王朝面对内忧外患的严峻现实，稳定政权，巩固统治是其制度安排的首要目标。唐初统治集团内部的尖锐矛盾是危及政权稳定的重要因素之一。南北国土处于数以百计的武装力量的分割占领之下，而北方的突厥正处于历史上最强盛的时期。隋末社会大动荡和隋王朝由极盛仅传二世便土崩瓦解，使以“隋亡为鉴”成为唐初统治者制度安排不可回避的因素。在处理现实问题时，为了不再蹈隋炀帝的覆辙，唐政府能够比较重视发展农业生产，实行轻徭薄赋、与民休息的政策。经过隋末的社会大动荡和突厥的不断南侵，战乱之余，唐初的社会经济极度萧条，自然灾害频繁，完全一片残破景象。唐初，“均平占田，抑制兼并”的制度安排有效地解决了劳动者与土地紧密结合的问题，仍是唐前期国家解决土地问题的基本国策与理性选择。
对国家而言，均田制的制度安排是由国家进行土地资源的直接配置，实现了土地政策的政治与经济目标的均衡。唐初统治者通过稳定和扩大财政收入的税基——农户，并使之与土地紧密结合，既增加国家财政收入，以维持国家机器的正常运转，又极大地调动人民的生产积极性，获取对政府的政治支持，使农业经济得以迅速恢复、发展，造就了唐前期的经济繁荣。
对于地主来说，均田制的制度安排，地主在得到国家授受的象征政治地位和具有潜在收益的土地的同时，地主的土地私有产权也获得国家的承认和保护。国家实施均田制并不是要完全放弃土地私有制，其目的只是在于使土地私有制确立的运动在不致产生社会动荡的过程中有序地运行。
隋末农民起义破坏了传统农业经济社会的发展，地主经济实力有所下降，再加之改朝换代之后，其政治利益和经济利益都需要国家给予维护和确认。唐初武德均田令颁行不久，唐高祖又下《隋代公卿不预义军者田宅并勿追收诏》，规定“隋代公卿以下，爰及民庶，身往江都，家口在此，不预义军者，所有宅田，并勿追收”。 就表达出国家欲与地主共享土地所有权的强烈愿望。
对于农户来说，战争使其财产殆尽，要么成为流民背井离乡，要么成为地主的佃农。能拥有属于自己的土地将是对农户最大的利益驱动。武建国先生对均田制土地授受的方式研究中指出，均田制土地授受有两种类型：一是簿籍授受、户内通分的方式，都以人户已经占有的土地为基础，在户籍上依田令的款式进行登记、调整而实现土地的授受，国家并不实际授予土地。这一政策举措，既不触动人户原有的土地，又将其纳入到国家均田制框架范围内，以最小的制度变革成本，实施了国家授受土地，确保了国家对全国土地的控制。诚如马端临所指出的：“至魏孝文始行均田，然其立法之大概，亦不过因田之在民者而均之，不能尽如三代之制。”二是官田授受、对共给授的方式，它们都是通过国家直接授予一定数量的国有土地，同时依田令登记于户籍上而实现土地的授受。均田制在一定程度上解决了农民的无地少地问题，满足农民对土地资源的渴望，缓和了日益紧张的阶级矛盾，使“雄擅之家，不独膏腴之美；卑陋之夫，亦有顷亩之分。”
国家为了保障均田制的实施，同时避免地主凭借土地争夺稀缺农户，导致国家税源和兵源流失，那么“抑制土地兼并”，“按人丁纳税”的租庸调制就是保证其制度安排的关键。均田制的制度安排，一方面可以尽快恢复和培植起国家赖以生存的小农经济，取得了地主阶层对其政治上的支持；另一方面通过抑制土地兼并，避免了税源和兵源随土地流转而流失。唐前期均田制的全面实施，出现了国家“安富”、地主“安顺”、农民“安身”的局面，其制度安排是有效的。
当政策制定者发现实际的政策效果与既定的目标不一致时，或当前的政策选择在当初看来是最优的而现在看却不是最优时，他就要进行政策的调整，从经济政策调整的实际过程来看，它实际上是一个动态的博弈过程。从动态的角度来分析，政策是一个运动与发展过程。中唐以后，面对商品经济发展与庶族地主发展壮大的结果，均田制的推行已如强弩之末，土地买卖频繁，土地兼并剧烈。作为土地政策主体的唐代统治者面对这一客观现实环境，只得无可奈何地被迫承认，但他们又极不情愿地看到他们的利益在接受中一点点被吞噬，既定秩序在接受中慢慢被破坏……因此，我们也就不难理解唐代的土地政策的两重性。一方面，国家继续推行抑制兼并、按等级均平占田的政策，竭力维护均田制度；另一方面，面对商品经济的发展和土地私有制的冲击，国家又不得不调整政策，放松对土地买卖的控制，不抑兼并的政策倾向初露端倪。唐代统治集团制定土地政策时总是面临两难的选择：要么顺应社会经济的发展，却要危及自身根本利益；要么无视社会的发展，顽固地因袭旧制，不求变通，维护其利益。唐代的统治者创造性地解决了这一难题。政府从土地政策的政治目标（政治支持最大化）与经济目标（经济收益最大化）的均衡发展出发，以满足财政需求，维护其统治的根本利益为目的，顺应商品经济发展的现实，对整个土地政策体系做出了重大调整。在土地分配政策上放弃授田的传统职能，改变直接配置土地资源的方式，渐进地调整均平占田、抑制兼并的政策，最终使田制不立、不抑兼并成为土地分配政策的宗旨。在土地买卖政策上一改严禁土地买卖的政策，逐渐放松对土地买卖的限制，最终以行政、法律的手段保护土地的正常交易。在土地赋税政策上改变租庸调以人丁作为征税标准的难题，实行两税法以资产为征税标准，既保证了国家的财政收入，又减少了政府管理土地的成本。