唐代国家土地政策的变迁是因农业生产及商品经济的发展使影响决策者选择的资源与技术等外部条件发生了深刻的变化，由国家控制土地和劳动力，直接配置资源方式的效率下降，国家土地政策出现结构性失衡，致使土地政策体系中各具体政策与均田制不协调，影响了土地政策的整体效应。作为土地政策主体的唐政府面对土地买卖频繁、土地兼并剧烈的客观环境，从土地政策的政治目标（政治支持最大化）与经济目标（经济收益最大化）的均衡发展出发，以满足财政需求，维护其统治的根本利益为目的，顺应商品经济发展的现实，调整土地政策的不均衡结构，使之趋于均衡，以提高土地政策的整体功能。唐政府放弃授田的传统职能，改变直接配置土地资源的方式，渐进地调整均平占田、抑制兼并的政策，最终使田制不立、不抑兼并成为土地政策的宗旨。唐后期国家土地政策的变迁，对中国传统社会后期的土地政策的形成和发展产生了深远影响。
4.3.1 唐代国家土地政策变迁轨迹
唐前期，推行以均田制为主的土地政策，极大地调动了农民生产积极性。国家通过各种方式和手段推行抑制兼并、均平占田的土地政策，通过限制土地买卖、土地兼并，扶持、保护小农来保证国家的赋税收入，促进了农业经济的发展。农业生产发展的直接结果是粮价趋于稳定，隋末一斗米值数百钱，贞观初斗米三四钱，“开元十三年，时累岁丰稔，东都米斗十钱，青、齐米斗五钱。”天宝五年（746年）“米斗之价钱十三，青、齐间才三钱。”百余年间，在传统社会影响物价稳定的粮价基本无涨落，足见唐前期农业经济稳定的发展。由于经济增长社会安定，国家鼓励生育的人口增殖政策的贯彻实施，人口也不断增长。高祖武德年间，全国有户二百余万，贞观初年增加到三百万。高宗永徽三年（652年）上升到380万户。中宗神龙元年（705年）发展到615万户，人口3714万。开元、天宝时期，人口增长速度更快。天宝十三载（754年）全国有9619254户，人口有52880488人。唐玄宗统治的开元年间是唐代农业经济的鼎盛时期，史载：“四方丰稔，百姓殷富”，“人情欣欣然”。“人家粮储，皆及数月”，国家粮仓积满，甚至“陈腐不可较量。”
迨于唐中叶，国家土地政策开始逐步发生变化。唐前期实施严格的抑制土地买卖政策，规定：“禁买卖世业、口分田。其后豪富兼并，贫者失业，于是诏买者还地而罚之。” 随着唐代农业生产及商品经济的发展，各类新兴地主对土地的兼并也日趋剧烈，国家关于土地买卖的禁令逐渐放松。先是对农民桑麻等永业田的买卖加以通融，农民永业田有不足或有余者准许买卖。而后又规定因家贫卖以供葬也可便通。口分田，如卖充宅第碾硙之类，及狭乡乐迁就宽乡者，并许出卖。不仅永业、口分田买卖有所放松，而且逃人田宅，依制应由官处分，但是往往“妄被人破除”，或“亲邻买卖”，或“因被贱卖”。甚至国家的职分田、官田亦已可能出现违法买卖，其“从远役外任，无人守业者，听贴赁及质。”贴赁和质实际上就是变相买卖。至唐玄宗已是“王公百官及富豪之家，比置庄田，咨行吞并，莫惧章程。借荒者皆有熟田，因之侵夺；置牧者唯指山谷，不限多少。爰及口分、永业，违法买卖，或改籍书，或云典帖，致令百姓，无处安置。乃别停客户，使其佃食。既夺居人之业，实生浮惰之端，远近皆然，因循亦久，不有厘革。”土地兼并频繁加剧，引发了统治者的不安，不得不运用行政、法律等手段干涉土地买卖，然这一切行为都难能奏效，已无法改变现实经济关系发展的趋势。
安史之乱后，皇权衰落，虽有禁止兼并、限制占田的诏敕，也只能是一纸具文。国家已无力对土地和人口等资源进行直接配置，为维持国家的正常运转，不得不调整以往的政策，也只能改按籍而征为履亩而税。至德宗元年（780年）改行两税法后，以田亩征税，土地买卖更加自由，国家由禁卖土地转而制定政策及法律保护土地的正常交易。国家对土地采取“兼并者不复追正，贫弱者不复田业，姑定额取税而已” 的政策。“不抑兼并”、“田制不立”正式确立为唐后期国家的基本土地制度，并成为中国传统社会后期的处理土地问题的基本原则。
4.3.2 唐后期国家土地政策变迁的诱因
政策变迁的诱因是多种多样的，有客观存在的诱因，如社会生产力的发展、政策效力的周期性等，也有主观方面的诱因，如政策制定者预期目标的变化等。本书主要从社会生产力发展的角度解释唐后期国家土地政策变迁的诱因。
1.中唐以后，在商品经济发展的推动下，农业生产开始突破传统的自给自足生产模式，步入商品性生产。其突出表现是：商品交易规模扩大，形式多样，商品种类增多
唐前期农业经济的迅速发展，为商品经济的发展提供了良好的基础和前提条件。唐代以前，“诸非州县之所，不得置市”。 广大农村地区还处于较为封闭的自然经济之中。到了唐代，在商品经济发展的推动下，市场关系迅速向农村扩展。中唐以后，不仅草市镇如雨后春笋般地在全国兴起，而且全国范围内的商品贸易也呈现出空前繁荣。
商品交易规模的扩大，表现在交易额增加和商人增多。商品交易量增加，形成国家商税收入的重要来源。唐中叶，商税收入在国家财政收入中日益占据重要地位，安史之乱后，国家财政对商税的依赖更为突出，诸节度使、观察史，“多率商贾以充军资杂用”。德宗时期，国家财政困难，“幸得商钱五百万缗，可支半岁”。商品交易规模扩大，使“稼穑之人少，商旅之人众”。
农业商品性生产种类由单一的以粮食、绢帛为主发展到商品品种多元化。出售粮食和绢帛的例子在史载中较多，日僧园仁在《入唐求法巡礼行记》中记载日本僧人在各地市场上购买绢粟的事例，其中有不少是直接或间接由当地农民出售的。吐鲁番所出土的《唐交河郡物价表》和《房山石经题记》中有唐代的绢绵行记载，所出售的绢帛大部分是农民的农副产品。除了粮食和绢帛之外，史料中还记载出售其他农副产品的例子。唐代农业领域内商品经济较之过去不同的一点，是茶的生产和贸易方面更趋活跃。《封氏闻见记》卷6说：“其茶自江淮来，舟车相继，所在山积，色额甚多。”足见茶的生产及销售额之大。据张泽咸先生统计唐五代时期的产茶区至少有69个州之多。唐代茶的生产反映了当时商品性农业的发展，同时也带动了商品市场和商品流通。林文勋先生认为：“在商品经济发展的推动下，农业商品性生产的突出表现就是，经济作物不断排挤粮食生产，在不少地区得到大规模种植。反映在户籍制度上，则是大量出现了诸如茶户、桑户、药户、漆户、蚕户等新的户籍称谓。” 事实上，大规模经济作物的种植，就是一种面向市场的商品性生产。
2.唐代农业生产及商品经济的发展，对原有的生产方式和社会关系的冲击和瓦解在政治、经济、社会文化等方面都有具体的表现
商品经济对政治领域的影响集中表现为世族地主的衰落和庶族地主的发展壮大。关于庶族地主在隋唐的发展壮大，可以从两方面进行探讨：一是政治因素，国家为强化中央集权所采取的削弱世族地主特权的改革措施，促进了庶族地主的壮大；二是经济因素，由于农业生产及商品经济的发展，促成了阶级分化及庶族地主的壮大发展。唐代对世族地主的抑制政策措施，在武则天执政时期表现得尤为突出。武则天执政前后的40余年里，通过科举，选拔才能之士，入仕为官，打破过去权贵家族互相承袭的旧传统。庶族地主的发展，是社会整体内诸因素互相联系、互相作用，组合、交错、运动的结果，而在这诸种社会因素的交错运动中，农业生产及商品经济的不断发展，则起着主导作用。但政治因素所起的作用也不容忽视，国家所采行的抑制世族地主、扶持庶族地主的措施对庶族地主的发展壮大起到重要作用。
农业生产及商品经济的发展，庶族地主的发展壮大，引发了社会经济关系的变化。首先，农业及商品经济的发展促进了农民阶级的分化。其次，农业及商品经济的发展促进了富商队伍的形成。在农民同市场联系日益密切的条件下，商品经济较南北朝时期发展迅速，商人队伍日益扩大，他们的社会地位也在发生变化。唐高宗后期，不少商人已入仕为官，玄宗以后，商人入仕人数猛增，而入仕途径已与平民无异。中唐以后，在强大的经济利益驱使下，许多官僚士大夫也兼营工商业。“四民”的职业鸿沟逐渐缩小，职业分野逐渐混淆，商人地位明显提高，社会商品经济观念发生质的变化。
综上所述，唐代土地政策经历了一个由严格限制土地兼并，严格控制土地买卖，向“田制不立”、“不抑兼并”政策的转变。农业生产及商品经济的发展是这一政策转变的根本动力。唐代土地政策转变的过程，与农业生产及商品经济的发展一脉相承。
4.3.3 唐代国家土地政策的变迁是政策结构从非均衡到均衡的过程
所谓土地政策结构，就是指土地政策体系的构成要素在时空上的排列组合的方式和相互作用的方式，是土地政策体系构成要素的组织形式和秩序。也就是说，土地政策各构成因素之间、土地政策与其他政策之间，相互制约，系统相关，层次分明，形成了不同的土地政策结构。唐前期的土地政策是沿袭北魏均田制的主要政策框架，其政策宗旨就是要做到耕地与人口的合理配置，即李安世所说的“力业相称”。均田制的基本目是限制兼并，缓和日益紧张的阶级矛盾，使“雄擅之家，不独膏腴之美；卑陋之夫，亦有顷亩之分。” 事实上，以均平占田、抑制兼并为政策宗旨的均田制的认真贯彻执行与唐前期农业经济的繁荣直接相关。但是，中唐以后，随着农业生产及商品经济的发展，土地买卖频繁，土地兼并剧烈，对均田制的实施产生冲击和瓦解。均田制原有的由国家控制土地和劳动力，直接配置资源的方式效率下降。国家财政面临危机，土地政策的结构失衡，并致使土地政策体系中各具体政策与均田制不协调，影响了土地政策的整体效应。摆在执政者面前的重要问题就是调整土地政策的不均衡结构，使之趋于均衡；并与其他土地政策相适应，提高土地政策的整体功能。这实质上就是唐代土地政策结构从非均衡到均衡过程。
1.土地政策结构的均衡与协调十分重要，这关系到土地政策的作用与效率问题
一项政策安排的作用与效率极大地依赖于其他有关政策的存在。由于各项政策安排是彼此关联的，因而不参照政策体系中其他相关的政策安排，就无法估价某个政策安排的效率。中唐以后，国家土地政策结构的失衡主要表现在：
首先，均田制中作为主要生产要素的土地与劳动力出现结构性的失衡，甚至相互矛盾，致使两者配置的效率下降，土地政策结构失衡。均田制的政策安排强调土地与劳动力两个要素的紧密结合，使资源达到合理配置，政策结构趋于均衡。唐前期的农业经济繁荣也印证了在特定的历史时期和政策环境条件下，均田制的政策安排是有效率的。中唐以后，随着农业生产及商品经济的发展，土地兼并日趋剧烈，土地与劳动力的要素结构失衡，均田制使土地与劳动力资源达到合理配置的政策效应逐渐消失。土地买卖的禁令屡被突破，土地兼并剧烈，国家授受土地受到限制，导致占田多寡悬殊，赋税负担严重不均。唐前期国家赋税则是舍田亩按丁征派的，土地兼并日益剧烈，丧失土地的农民仍按丁征派租庸调，从而大大加重了无地或少地农民的赋税负担；而占田千亩万亩的大地主也按丁征派租庸调，同时国家又对权贵官僚实行复除优免制，真正课役的重担落在了一般农户身上。农民不堪租庸调的重负纷纷逃亡，国家为保证赋税有常，不得不屡次进行户口检括，如此往复导致原有政策安排的管理成本上升，效率下降。
其次，人口增殖过快，人地矛盾激化，突出表现为三种结构性比例失调共存，即人口总量与土地数量结构性比例失调，承担绝大部分赋税的农民与其占有土地数量不足的结构性比例失调，承担少部分或不承担国家赋税的地主、权贵官僚与限外占田数量过多的结构性比例失调。中唐以后，均田制的政策安排效率明显下降，需要一种新的政策安排取代低效率或无效率的政策安排。唐初实施均田制时，正值战乱之后，人口锐减，荒闲土地较多，故有条件实行计口授田的均田制。但是，随着唐代农业生产及商品经济的发展，社会的安定，加之国家鼓励生育的政策引导，人口迅速增加，唐高宗永徽三年（652年）全国户数是380万户，而到天宝十三年（754年）时，便增至900多万户。 按照均田制法定的授田额计算，全国应授田总数达到1430万顷。而这一数字远远超过了当时全国已有的耕地总面积，结果是不论宽乡狭乡，普遍发生授田不足额的现象。贞观十八年（644年）唐太宗幸灵口（今陕西临潼县境）村落逼侧，“问其受田，丁三十亩。……（太宗）忧其不给，诏雍州录尤少田者，给复，移宽乡”。
随着私有土地的扩大，唐后期土地合法买卖的交易大为增加，“农民卖舍贴田，以供王役”。尽管土地买卖要经过政府批准，“凡买卖，皆须经所部官司申牒，年终，彼此除附。若无文牒，辄买卖者财没不追，地还本主”。与此同时土地的非法买卖与日俱增，造成兼并之风日盛，均田之制败坏。面对土地兼并之剧烈，人地矛盾的激化，政府在竭力维护均田制的同时，也不得不对土地政策的结构性失衡做出调整。
2.土地政策不是孤立的现象，除了与政策环境之间的密切联系外，土地政策之间也存在着相互依存的共生关系，并通过这种关系的运动构成了一个有机的整体
在土地政策结构中，每一项具体土地政策都起着维持和平衡整个土地政策体系的功能的作用，当某项土地政策的性质发生变化时，其他各项土地政策以及整个土地政策体系都会受到压力并发生变化，导致土地政策的变迁。唐中叶，在国家土地政策体系中，具体政策的变化引发其他相关政策乃至土地政策体系的变化突出地表现在以下两个方面：
（1）土地政策与赋税政策之间的依存关系被打破，土地政策体系失衡，土地政策的效应下降。
唐中叶，土地兼并剧烈，占田多寡悬殊，而赋税则是舍田亩按丁征派，赋税负担严重不均。丧失土地的农民仍按丁征派租庸调，从而大大加重了无地或少地农民的赋税负担；而国家又对权贵官僚实行复除优免制，真正课役的重担落在了一般农户身上，造成“课免于上，而赋增了下”的财政弊端。农民不堪租庸调的重负纷纷逃亡，由于逃户数量增加，豁免赋税、规避课役者有增无减，出现了“天下租赋，在公不足，而私有余” 的现象。安史之乱后，唐朝社会不但户口锐减，还产生了不课户与课户比例的结构性严重失衡。
至乾元三年，历经安史之乱，距天宝十四年为时不过六年，不仅户口锐减、课户也减至只有天宝十四年的1/7，而课口与不课口的比例是1∶6，负担赋役的课口约237万人，全国在籍人口中有高达86%是免除赋役的不课口，还未包括逃税的隐户浮客在内。课户课口的急剧下降，造成财政收入锐减，这种赋税不均的严重弊端，直接导致中唐的财政危机。若不及时地对土地政策体系中的不协调的要素加以纠正，使土地政策与赋税政策的结构趋于均衡，将给唐代的政府运转造成极大的困难。
（2）土地政策与户籍政策之间出现结构性失衡。均田制的实施必须要以严格户籍管理为基础。
户籍管理涉及到土地政策、赋税政策的实施。唐初以来，在籍户口一直增长，至天宝十四载（755），在籍户891万多户，5291万多口，为唐代极盛。 由于在籍户口殷盛，国家财政收入也就相当充裕。虽然财政支出与日俱增，但仍长期“处于入大于出，富有节余的良好状态”。中唐以后，大批农民在土地被兼并之后，只好逃亡异乡，沦为浮客逃户，这使本已长期失修的国家户籍更为紊乱，导致按丁征收的租庸调制无法有效运作。在逃税问题日益严重的打击下，国家的税源是大大地缩减，原已入不敷出的国家财政突现出更深的危机。于是，朝廷聚敛多名，政府强行摊逃，还未逃亡的贫民百姓，在不堪苛重赋役之下，也只好弃地逃亡，加剧了土地政策和赋税政策之间的矛盾，最终导致土地政策体系结构失衡。天宝十四年（755年）十月安史之乱爆发，唐政府中央政权的权威一落千丈，在籍户口也随着急剧下降。乾元三年（760年）在籍户口更猛跌至193万户、1698万口。至大历中，在籍户口又跌至120万户。短短的20年左右的时间，约有700多万户脱籍（包括藩镇不向中央申报户口），这就意味着半数的农户脱离了均田体制。由于在籍户锐减，国家的财政收入也相应锐减。而此时政府的各项开支却急剧增加，致使政府陷入严重的财政危机。因在籍户口一落千丈，即使成倍增加租庸调额，也无济于事。安史之乱后，逃户更多，勒令逃户回原籍的办法实际上完全行不通。于是唐政府实施“户无主客，以见居为簿；人无丁中，以贫富为差”的税制改革。史载“建中初，命黜陟使往诸道按比户口，约都得土户百八十余万；客户百三十余万”。两项相加，新附者就远远超过大历中120多万户的统计。大批客户的附籍，虽可收到赋税标准不变，而赋税收入增加的实效，但也给均田制的实施带来难题。这些客户大部分本无田土，连簿籍授田也不可能。至于核实丁中年龄，更是无案可查，难以进行。唐中叶，户口户籍状况的剧变，户籍管理政策与土地政策、赋税政策之间的矛盾，使均田制的政策效应丧失殆尽。要保证赋税以维持国家的正常运转，要么调整赋税政策，要么尽可能地检括户口。唐政府屡次检括户口，但时间一长，逃户脱籍依然如故，好似一出永不谢幕的猫与老鼠的游戏。政府管理成本上升，效率下降自在不言，长期恶性循环对国家财政的冲击，使唐政府不得不调整赋税政策使之与土地政策、户籍管理政策相适应。
4.3.4 唐代国家土地政策变迁的效应
唐代国家土地政策的变迁是由社会生产力的发展而推动。农业生产即商品经济的发展使影响人类行为选择的资源与技术等外部条件发生深刻变化，原有以均田制为主的土地政策配置资源的效率减弱，甚至消失。此时，新的土地政策安排就会形成。
唐代国家土地政策的变迁是政府与地主、农民相互博弈，达到均衡的过程。从动态的角度来分析，政策是一个运动与发展过程。作者认为，政策是一个有目的的活动或过程，政策主体通过确立政策目标、分析政策环境、制订计划方案、实施政策、评估和监控政策等环节，构建政策的循环，并不断对政策进行调整，以提高环境适应性，实现组织的既定目标。面对商品经济发展与庶族地主发展壮大的结果，土地买卖频繁，土地兼并剧烈，均田制的推行已如强弩之末。作为土地政策主体的唐代统治者面对这一客观现实环境，只得无可奈何地被迫承认，但他们又极不情愿地看到他们的利益在接受中一点点被吞噬，既定秩序在接受中慢慢被破坏……这也就不难理解唐代国家土地政策的两重性。一方面，国家继续推行抑制兼并、按等级均平占田的政策，竭力维护均田制度；另一方面，面对商品经济的发展和土地私有制的冲击，国家又不得不调整政策，放松对土地买卖的控制，不抑兼并的政策倾向初露端倪。
中唐以后，面对农业及商品经济发展的客观社会经济环境，唐政府对唐前期的土地政策体系作出了重大调整，主要表现在以下三个方面：
其一，在土地分配政策上，改变由国家直接配置土地资源的模式，使“抑制兼并”的土地政策的基本宗旨发生改变，“不抑兼并”土地制度出现端倪。
其二，在土地买卖政策上，国家逐渐放宽对土地买卖的限制，并逐步立法保护土地的正常交易，把土地的经济性兼并纳入保护范畴。
其三，在土地赋税政策上，全面实施比唐前期租庸调制更具效率和公平的两税法。
这表明，国家从此不再直接控制民户的土地，不再履行对臣民进行授田的传统职责，占田的限额亦随之取消，听任民间自由买卖土地，国家惟据地征税。两税法后，“不抑兼并”、“田制不立”正式确立为唐后期国家的基本土地政策，对中国传统社会后期的土地政策的形成和发展产生了深远影响。
§§第5章 唐代国家土地政策与土地制度的演进