5.1.1 政策与制度
1.政策的内涵
“政”，意为“政略”、“纲要”；“策”指“谋略”、“计划”。从一定意义上说，凡是由一定主体发出而对其他人产生影响的指令、限定均可称为政策。市场和政府是并行的控制社会、经济运行的两大力量，政策是实现政府对经济社会控制的手段。就政府制定的政策而言，可从以下几个层面表述政策的内涵：
（1）就内容而言，政策是政府、政治团体以及其他公共部门对社会成员或者公共部门自身的限制规则或引导措施。
（2）就政策主体而言，政府和其他国家权威机构、政党及其他具有法定权威性的公共部门均可能成为政策主体。政策首先体现了政策主体的意志和价值观，但在一定的条件下也可能体现公众的意志。
（3）就行为过程而言，政策不仅具有符号特征，而且是一个行为过程。它表现为一系列可操作的活动，因此制度是时间、政策、资源等众多参数的函数。
（4）就功能而言，它是非私人物品（价值）的权威性分配方案；进行这种分配不可能靠私人部门完成；分配服务于某种政治、经济、文化目标。
2.制度的内涵
制度与政策有时很难截然分开。它们都是某种决策产物和某种规则，而且确实有重叠之处，不过，制度和政策确可能是不同层次的决策产物。爱莉诺·奥斯特罗姆（E。Ostrom）在公共池塘理论中对影响集体行动的决策及规则层次的划分，对我们说明政策与制度的区别很有启发。
“制度”（institution）可以界定为：“工作规则的组合，它通常用来决定谁有资格在某个领域制定决策，应该允许或限制何种行动，以及如何根据个人的行动给予回报”。规则分为多个层次，含宪法选择规则、集体选择规则、操作选择规则，三个层次密切关联。
“操作规则直接影响（公共池塘）占用者有关下述问题的日常决策：何时、何地及如何提取资源单位，谁来监督并如何监督其他人的行动，何种信息必须进行交换，何种信息不能发布，对行为和结果的不同组合如何进行奖励和制裁等。集体选择规则间接影响操作选择，通常由占用者及其公务人员或外部当局在就如何管理公共池塘资源制定政策——操作规则时使用。宪法选择规则通过决定谁有资格决定用于制定影响集体选择的特殊规则影响操作活动和结果。”奥斯特罗姆所说的制度是最一般意义上的，包含了多个层次的规则，当然也包含了我们所说的政策。
柯武刚、史漫飞认为，文献中“制度”一词被不同学派和时代的社会科学家赋予多种可供选择的含义，以致除了将它笼统地与行为规则联系在一起外，已不可能给出一个普适的定义来。 而“公共政策意味着通过政治的集体的手段系统地追求某些目标”。
可见，政策侧重的是为某些目标而采取的操作方式，它的作用是形成针对问题的可操作决策；作为规则的总称，制度包含了作为操作规则的政策。制度的内涵要比政策更广，除了通常被我们称为政策的部分以外，制度还包括宪法层次的规则和由宪法层次规则影响的集体选择规则；这两部分一般不是用于处理具体问题，但却为处理具体问题的决策提供了平台。这样的制度很少被称为政策，如果一定要称之为政策，就只能称之为元政策——指导和规范如何制定政策的政策。
事实上，制度与政策这两个概念经常相互替代，很难找到一劳永逸的绝对界限，许多制度也可以被称为政策。或许我们可以把制度比作人的大脑和躯干，而把政策比作人的四肢；四肢可以应付环境中各种不同的情形，但四肢的行为又受制于大脑和躯干。制度处于一种内核的地位，而政策是制度的延伸，生长于制度的平台上。
5.1.2 政策变迁与制度演进
本书将政策变迁与制度演进之间的关系用下列函数关系加以阐释，即：
制度的函数形式的函数表达：I=f（G，E，P，…）
式中，I表示制度；G表示政府本身；P表示政策；E表示环境。
政策是制度（函数）的自变量之一，政策与制度互为影响。政策虽然处于制度的约束之下，但利害相关者的行动、客观因素的变化会推进制度的变迁，因此政策不是完全消极的一方。制度对政策起决定性作用，政策的变迁同样影响着制度的演进。
如果把国民经济比喻作一辆车，交通规则就是制度，政府则是一位司机，他驾车的方法与手段就是政策。“一辆完美的车遇上一个蹩脚的司机，可能是一路折腾；一辆破车由经验丰富的司机驾驶，也可以一路平安；但是，破车也可能遇上蹩脚的司机。”
政府制定的和实行的政策，可以称作公共政策，政策同制度有着密切的关系。政策是以一定的基本制度为框架制定和实施的，但政策的制定和实施又会影响制度的形成和修正，一些重要的长期政策，用法律或规章的形式确定下来，就成为基本制度的内容。但是，政策同制度又是有区别的，政策比制度更为具体，更为灵活。“制度变量是一种慢变量。即使在制度变革的过程中，这种变量的变动也应相对稳定，防止随意性。政策变量则是一种快变量，具有极大的灵活性，要针对短期经济运行状况及时进行调整。制度变量影响和制约着政策变量。”
在对唐代国家土地政策变迁轨迹的前期研究中发现，土地政策与土地制度是互为影响。土地政策虽然处于土地制度的约束之下，但利害相关者的行动、客观因素的变化会推进政策变迁与制度演进的变迁。土地制度对土地政策的决定性作用，土地政策的变迁同样影响着土地制度的演进。唐前期以国家配置土地资源为主的土地分配政策、限制性土地买卖政策、以丁身为征税对象的赋税政策都是实现“抑制兼并”的土地制度目标的保障。唐后期，国家在土地分配政策上放弃授田的传统职能，改变直接配置土地资源的方式；在土地买卖政策上一改严禁土地买卖的政策，逐渐放松对土地买卖的限制，最终以行政、法律的手段保护土地的正常交易；在土地赋税政策上改变租庸调以人丁作为征税标准的难题，实行两税法以资产为征税标准。最终使田制不立、不抑兼并的土地制度成为中唐以后历代封建政府处理土地问题的基本准绳。
5.1.3 土地产权制度
1.产权制度是制度变迁中促进经济增长的核心制度
以诺思、科斯为代表的新制度经济学家认为制度是决定经济增长的一个重要内生变量。诺思在《1600~1850年海洋运输生产率变化的原因》一文中分析了1600~1850年间，世界海洋运输并未发生用轮船代替帆船之类重大技术进步，但这时，船运制度和市场制度发生了变化，降低了海运成木，海洋运输生产率有了显著提高。这说明，在技术不发生变化的情况下，制度变迁或创新可以促进经济增长。诱致性制度创新是个人或团体追求潜在利润自发进行的制度创新，这种创新谈判成本低，易达成协议；强制性制度创新主要由政府运用法律力量推进。这两种制度创新共同促进制度变迁。制度变迁具有路径依赖性。诺思认为制度变迁存在着报酬递增和自我强化的机制，这种机制使初始的制度一旦走上某一途径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。所以人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。变迁中会形成某种在现存体制中既得利益集团，他们尽力巩固现有制度阻碍新的路径选择，即使新的体制比现存体制更有效率。沿着既定的路径，经济和政治制度的变化可能进入良性循环的轨道，也可能在原来错误路径上往下滑，甚至被“锁定”某种无效率的状态之下而导致停滞。
制度变迁中，有效率的产权制度提供激励机制。诺思在分析西方世界兴起的原因时说：“有效率的经济组织是经济增长关键。一个有效率的经济组织在西欧发展正是西方兴起原因所在。有效率的组织需要在制度上做出安排和确定所有权，便造成一种刺激，将个人经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动”，建立有效率经济组织来建立有效率制度安排，可以使斯密所说的“看不见的手”的资源配置和收入分配功能得到发挥，而这又取决于有效率制度安排中有效率产权制度确立。德姆塞茨在其《关于产权的理论》一文中把产权定义为“一个人或其他人受益或受损的权利。”阿尔钦则在其《产权：一个经典注解》一文中把产权定义为“一个社会所强制选择一种经济品的使用的权利。”这些定义界定了人们是否有自己财产权并利用这些财产来获得收益权以及受到强制保护的问题。产权是人们利用资源的一组权利，包括所有权、使用权、收益权、处置权。产权细化后，在市场经济中，在不同权作用下，可使资源流动达到最佳配置和收益。科斯认为许多外部性产生是由于产权界定不清，一旦建立排他性产权，可排除机会主义，使经济外部利益内部化，使收益最大化，激发经济主体生产积极性，还可以促进科技创新。
2.中国古代小农土地产权制度路径依赖的形成
马克思指出：“小农经济和独立的手工业生产，……在原始的东方公有制解体以后，奴隶制真正支配生产以前，还构成古典社会全盛时期的经济基础。” 小农经济是农业中以个体家庭为基础的小生产和小私有的统一，小农经济在原始社会末期就产生了。当时小农虽然有被称为“私田”的小块份地，但所有权属于公社。原始社会末期，当石器逐渐被金属器具所取代，小家庭从公社分离出来形成独立的生产单位，即由“公田共耕”，变为“公田私耕”，劳动者的劳动剩余可以储藏或交换。但后来私田常被领主占有，土地所有权和使用权不稳定，而激励作用是有限的。到春秋时期，铁器牛耕的使用，私田被大量开垦出来，其结果出现了“公田不治”的情况，最后迫使各诸侯国采取产品地租剥削形式。产品地租形式下的劳动者有积极性提高租地产量，尽力扩大扣除一定份额地租后余下的产品量，从而扩大了一定的收益权。
中国早期宜农的地区，相对较小的人口密度下，农业排他性的产权使从事农业的边际收益较高，从而使大量的人从牧业转向农业。战国秦汉以后，人口的迅速增加，引起了人地矛盾，推动了土地私有产权制度的进一步确立。中国每一个王朝建立初期，人少地多，劳动力相对于土地的价格就必然会上升，国家授田与民使自耕农所占的比重也就会比较大，调动了农民用养土地的积极性。之后，官僚地主等开始兼并土地，国家改革举措会面对“诺思悖论”中所说的矛盾：兼并土地的受益者极具谈判力和竞争的威慑力，触动这一阶层会耗费统治者很大的成本，从而形成大规模的土地兼并。本来土地自由买卖是资源的优化配置过程，但当时市场发育不完善，土地对人们来说极具有保障功能，地主等购置土地也是一种储蓄行为，其他行业吸纳农业剩余劳动力的能力极有限，无地的农民便形成大量的佃农。在生产力低的约束条件下，地主与佃农只能选择分租制。但短期租约使佃农无法拥有长期的土地使用权和收益权，常采用掠夺式的土地经营方式，必然会导致土地的报酬递减。宋朝以后，人地矛盾更加紧张，由于土地市场较以前有所完善，农业抗风险能力也有所提高，从而降低了施行定额租制的风险成本。在定额租制的基础上又产生了长期租佃制和永佃制，农民有了永佃权，也叫“田面”或“田皮”权，是佃农取得的长期的土地使用权，地主对土地只有“田底”，或“田骨”权。他们只有征收地租的权，不准任意撤佃。 土地所有权演变为田底权（实际所有权）以及田面权（表现为使用权）。佃农尽力维护长期的土地使用权和收益权，而不一定在乎是否有实际土地所有权。稳定的土地产权制度使农民注重长期的用养地，促进了农村经济增长。由此可见，我国具体历史条件下形成的传统小农土地产权制度变迁的路径依赖轨迹中，使农民有长期的使用权和收益权时，则促进经济增长，否则，将阻碍经济增长；在制度创新中保证农民的产权的同时，越摆脱小农经济的约束则越促进经济增长。在土地制度变迁中，农民和政府进行了长期的重复博弈，不断地使农民和政府走向合作，不断地使土地产权制度完整。这样有利于土地市场化经营，有利于提高制度效率，不断地促进农村经济增长。
5.1.4 唐代土地制度演进的效率考察
在一般意义上，所谓效率是指在一定的投入下，实现产出的最大化。效率的目的在于通过竞争刺激人们去追求更高的经济增长和更快的经济发展。从宏观上分析，影响效率的主要是资源配置机制。从微观上看，影响效率的主要是产权。用经济学的术语来说，所谓“抑制兼并”指的是国家统治经济，控制资源的配置和财富的分配。所谓“不抑兼并”指的是国家对资源配置和财富分配采取放任不管的制度。在传统中国，从两汉一直到明清这一千余年的时间里，一直存在“抑制兼并”与“不抑兼并”的争论，但就其主导方面——即作为土地制度而言，则在唐宋之际明显存在一个转折。
中唐以前，抑制土地兼并是历代封建王朝相沿成习的土地制度，被中古时期历代封建王朝奉为治世圭臬。唐前期实施以“均平占田”、“抑制兼并”为基本宗旨的均田制，既解决农民无地少地的问题，同时又限制土地兼并，从而将国有荒闲无主土地，官僚、地主与一般小自耕农的累世之业都统一于均田制之下，形成了以土地还授为中心，以授田与限田相统一为基础的比较严密和完整的土地制度。 唐前期实施的均田制，是国家从现实的制度环境条件和财政需要出发，以社会等级为分配原则，直接配置土地资源的土地制度。均田制的制度安排，一方面可以尽快恢复和培植国家赖以生存的小农经济，取得地主阶层对其政治上的支持；另一方面通过抑制土地兼并，避免了税源和兵源随土地流转而流失。唐前期国家以农地制度的政治目标与经济目标的均衡为出发点，把“抑制土地兼并”和“按人丁纳税”的租庸调制作为其制度安排的关键，采取安民、富民、护民、化民的策略，通过全面实施均田制，最大限度地调动农户的生产积极性，使农业经济得以迅速恢复、发展。诸多历史事实也证实了均田制的制度安排在唐前期是有效率的。
中唐以后，政府面对农业生产及商品经济的深化发展、地主制经济的发展壮大等政治经济环境的变化，土地买卖日趋频繁、土地兼并剧烈的客观现实，均田制的推行已如强弩之末，唐代统治者面对这一客观现实环境，只得无可奈何地被迫承认。至德宗建中元年（公元780年）改行两税法后，以田亩征税，土地买卖更加自由，国家由限制土地买卖转而制定政策保护土地的正常交易。中唐以后，国家对土地私有权由诸多限制变为更加尊重和放任，这时作为政治要素的土地趋向于纯粹经济意义上的经济资源，土地私有制最终得以确立，并使“不抑兼并”的土地制度安排成为中国传统社会后期处理土地问题的基本准绳。诚如葛金芳先生所指出：“建中两税法后，随着大土地所有制优势地位的确立和地主阶级在组织社会生产中直接作用的增大，以‘保护’均田小农为主旨的抑制兼并政策已经过时，不抑兼并政策的诞生乃是社会经济条件变动之后的必然产物。”
唐代土地制度由“抑制兼并”到“不抑兼并”的制度演进同样呈现出有效率的状态。从宏观上分析，“不抑兼并”土地制度促进了土地资源的优化配置；从微观上看，“不抑兼并”土地制度使土地产权明晰化，降低了社会交易成本。
资源配置是指一国的不同生产要素如何分配的机制，它包括不同生产部门之间的配置、区域配置、规模配置和技术配置等等表现为利用一定组织内的稀缺资源的各种机构和安排的网络结构。从决策角度看，表现为在什么程度上资源分配决策靠国家制订或独立于国家的微观单位（家庭或企业）通过市场体制做出判断。资源配置有计划和市场两种体制。计划体制是低效率的，市场体制是高效率的。在“不抑兼并”土地制度下，土地是按市场机制进行配置的。表现在两个方面：第一，土地可以自由买卖。唐德宗建中元年（780年），杨炎实行两税法改革，国家开始停止履行田业授受的传统职责，私家地主的占田限额亦随之统统取消，此即“兼并者不复追正，贫弱者不复田业”。随着国家放弃对土地买卖、流通的干预，土地买卖作为地权流转的正常渠道畅通了。“田亩之在人者，不能禁其买易”。第二，许民辟土，听民自占。在这一过程当中，尽管没有土地买卖，但仍遵循市场配置资源的原则——资源向生产条件充分的个人或组织集中。
产权的本质是一种排他性的权利。阿贝尔认为产权包括所有权、使用权、分享残余收益或承担负债的权利，管理权对资本的权利，安全的权利，转让权，不对其他权利和义务的履行加以约束的权利，禁止有害于使用权的权利，支配重新获得业已失去的所有权的规则。明晰的产权关系是实现效率的重要条件。从中国古代历史的进程来看，所谓产权问题，主要集中表现在土地所有权上。更进一步地讲，表现在国家对土地所有权的界定上。中唐以前，由于实行“抑制兼并”的土地制度，国家对土地的买易、流通进行强烈而频繁的干预，农民对土地的占有既不明晰，也不稳定。中唐以后，由于“不抑兼并”土地制度的确立，国家放弃了对土地买卖、流通的干预，由市场这只“看不见的手”来进行资源配置，为了保证国家的租税收入不会因土地兼并而流失，为了避免产权不明造成法律纠纷加大土地兼并的交易成本，政府大力推行契贴制，使土地产权契约化，明晰了土地产权。
由此看来，唐代土地制度由“抑制兼并”到“不抑兼并”的演进，一方面通过市场这只看不见的手来配置资源，促使资源向生产条件充分的生产组织和个人集中；另一方面，通过明晰产权，激励和保护生产者的生产和创新的积极性。