二、公共危机管理的范式
（一）建立公共危机管理新范式的意义
公共危机管理是指政府对公共危机事件的管理，目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力，及时、有效处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任。它强调公共危机一旦发生，政府如何迅速作出反应，制定正确的决策；如何调动政府各个部门的人力、财力、物力以缓解危机；如何有效地动员社会一切资源支持政府，并协助采取相应的援救措施；如何做好危机之后的各项恢复和重建工作，重新确立正常的社会秩序。因此，公共危机管理承担着解决公共危机事件的重要职责，同时也对政府管理能力、政府管理体制的改革与创新提出了更高层次的要求。传统公共危机管理的理念和范式主要立足于公共危机的危害性与紧急性，认为公共危机严重破坏社会正常秩序，政府有能力并有义务解决公共危机和维护社会稳定。随着公共危机事件爆发的频繁、全球化的发展和政府管理体制改革的深入，我们对公共危机管理的认识也逐渐开始发生变化，主要体现在以下几方面：
第一，公共危机管理是政府管理的主要职责，体现了现代政府治理模式发展的新趋向，将公共危机管理纳入政府日常管理的范围，保证公共危机管理工作的常规化、日常化和程序化，是政府部门绩效考核的一项内容，是责任政府、效能政府和服务型政府建设的基本要求。
第二，公共危机管理的内容与职能扩展。根据现代公共危机管理的要求，公共危机管理的内容不再局限于减少与缓解危机，准备资源、有效控制危机，回应社会与公众的需求，危机后的恢复与重建等“可见”的内容，而是向更广的方向拓展，如公民心理的恢复程度、政府在公共危机管理中的学习、风险评估与预测、公共危机管理的监测、公共危机管理中的沟通等。这些内容构成现代学习型政府和服务型政府建设的综合要求，也是公共危机管理构建新模式的主要方向。
第三，公共危机管理的管理模式发生变化。“四阶段”公共危机管理模式是对特定阶段特定公共危机事件的处理方式，而从现代公共危机的类型看，公共危机逐渐具有综合性、跨区域性、隐性和显性交杂的特点，如文化危机、价值观危机、群体性事件等。这些类型的公共危机已不能用“四阶段”或“4R”管理模式来解释与分析，需要创新公共危机管理模式，建立新的公共危机管理范式，以适应公共危机管理的需要。
第四，公共危机管理对公共管理者的能力要求提升。随着现代科学技术的发展，公共危机管理对信息技术、仿真技术、风险评估技术等高科技技术的依赖程度明显增加，这也对现代公共管理者的危机管理能力提出了更高层次的要求。公共管理者能力在公共危机管理中是一个十分重要的概念，尤其在传统公共危机管理中，领导者的决策能力、果断程度、影响能力和综合素质直接影响到公共危机应对与管理的效果。目前，我国各级政府部门也非常重视公务员危机应对能力的建设，足见公共管理者能力素质建设的重要性。但在科学技术高速发展的今天，公共危机管理要求公共管理者不仅具有宏观的决策管理能力，还应具有一定的技术能力，需要依靠高科技信息技术来进行信息搜集、风险评估和决策模拟。在不少西方发达国家已开始在公共危机管理领域率先进行政策模拟以应对各种类型的公共危机，以提高决策能力。
因此，建立公共危机管理新范式无论对公共危机管理本身还是对政府管理体制改革都具有十分重要的意义。
第一，任何国家和社会的发展只有在一个基本稳定的环境下才能进行，从这个意义上说，维持社会秩序的能力是首要的政府能力。危机构成了对现有正常社会秩序的威胁，而任何一个社会在发展过程中，突发性事件的产生几乎是不可避免的。从维持社会安全和社会秩序的角度来看，危机管理是一种最典型的公共产品，对突发性事件的危机管理也几乎成了每一个政府必须具备的能力。这种公共产品必须及时地提供，否则，会对所有社会成员带来高得不能承受的代价，政府的有效性也将受到质疑。面对层出不穷、类型各异的危机事件，政府的危机管理体系和能力是降低危机损害的关键所在。
第二，危机事件给政府正常的管理活动和管理过程带来了巨大的压力，迫使政府必须在较短的时间内做出生死攸关的决策，并采取有力的措施，控制危机局势的进一步激化和升级，以免政府的统治力受到怀疑、政府的合法性受到损害。可以说，公共危机管理是对政府的管理能力和效率的全面考察与综合鉴定，是衡量和反映政府能力的重要方面。
第三，政府的政治合法性及其形象树立归根到底要落实到政府管理国家的产出和绩效之上，表现在社会生产力在不断提高，人民生活水平在稳步发展，公众对国家、社会的前景充满信心，而这一切都有赖于政府能否维持和确立一个和平、安宁、持续发展的社会环境。我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的利益与人民的利益从本质上讲是一致的。因此政府无论是从维护社会稳定，使人民安居乐业出发，还是从增强政府合法性、树立政府良好形象出发，都必须重视和防范危机事件，努力完善公共危机管理体系。
综上所述，公众通过公共危机管理措施选择和管理结果来评价政府能力，确立对政府的信心，政府对危机事件的管理直接关系到其在公民心目中的权威地位和良好形象。构建公共危机管理体制和管理新范式，对突破传统的公共危机管理的局限性，在更广、更深的范畴内建立公共危机管理方法和新时期我国经济社会建设都具有极为重要的意义。
（二）现代公共危机管理的基本原则
与传统公共危机管理模式不同，现代公共危机管理面临的不仅是危机状态，同时也是一种日常管理状态。为有效应付危机，提升对危机事态的控制能力，需要探索一些不同常规的原则。具体而言，现代公共危机管理应遵循以下基本原则。
第一，居安思危、未雨绸缪原则。这可以说是公共危机管理的最优化原则。正如戴维斯·杨所说，“面对任何危机，你首要的目标是尽快结束危机。
而比这更重要的是要做到防患于未然”。危机具有很强的社会破坏性，危机一旦发生，必将造成巨大的社会损失和社会冲击。因此，最成功的危机管理要求政府采取超前的行动，及早发现引发危机的线索和原因，预测出将要遇到的问题以及事情发生后的基本发展方向和程度，从而制定多种可供选择的应变计划。对一切有显露的问题要积极采取措施，及早做出处理，将危机扼制在萌芽状态。尤其是文化危机、价值观冲突等隐性问题，对运用这项原则的要求更高。
第二，公众利益至上原则。公众利益至上是现代政府管理的普遍原则，不过在危机管理中，这一原则的地位显得尤为突出。危机的不可抗性和一般公众在危机面前的脆弱性，迫切需要政府在危机管理中时刻将公众利益作为一切决策和措施的出发点和依归。
第三，透明度原则。即政府在处理危机的过程中要充分利用一切有效渠道与公众保持良好的沟通和不断接触。当社会危机发生时往往会伴随出现一定程度的社会恐慌，而这些恐慌很大一部分是由于公众获得的信息不全或者受到歪曲，造成对社会危机的认识偏差。所以在发生社会危机时政府要及时与媒体和社会公众沟通，发布权威的信息，让人们了解政府在治理社会危机时已经采取了哪些措施、现在危机的处理状况以及最新的危机演变情况，将危机的真相公之于众。
第四，真诚坦率的沟通原则。通常情况下，社会危机发生都会使公众产生种种猜测和怀疑，有时新闻媒介也会有夸大事实的报道。因此，当危机发生时，政府要想取得公众和新闻媒体的信任，必须采取真诚、坦率的态度。真诚坦率是危机公关的绝对前提，“以诚相待”的公关才是取信于民、转危为安的最佳公关。罗伯特·希斯在“危机管理范围”的模型中也指出，各方面的沟通是危机管理的重要条件。真诚坦率的沟通有助于公共危机的顺利解决，也能提升政府形象，是公共危机管理活动的重要原则。
第五，快速反应原则。危机具有很大的危害性，甚至是灾难性，如果不能及时控制，将会“千里之堤，溃于蚁穴”。危机发生后，一方面应以最快速度派出得力人员调查事故起因，安抚受害者，尽力缩小事态范围；另一方面应主动与新闻媒介沟通，说明事实真相，尽力取得传媒的支持和谅解。快速反应原则考验政府应对公共危机的决策能力，是制度、机构、能力的综合反应，也是对公共危机管理体制健全与否的考验。
第六，富有创意、注重实效原则。危机事件的突发性和独特性决定了公共危机管理中很多决策和举措的非常规性和创造性。政府在设计危机处理方案时，要从能迅速有效解决问题的角度出发，要充分考虑各方面的条件和因素，因人、因地、因事制宜，达到对政府、公众、社会都有益处。不过，我们也必须认识到，由于危机事件的突发性和决策所依据的信息的不完全性，必然导致政府在危机状况下所作的任何决策都具有一定的风险性。“在面临不确定状态时，政策具有赌博性”。